來源：《群言》雜志 2013年第6期
[大] [小] 2013-11-07
今年全國“兩會”期間，由來自山東的全國人大代表趙東苓聯署其他31位代表提交的議案指出，目前我國18個稅種中，僅有3個由全國人大立法確定，其余均由國務院以暫行規定或條例等方式推行，代表們呼吁全國人大在2013年底前全面收回稅收立法權。這引發了社會熱議和反思，或將推動全國人大盡快收回稅收立法權。
循著這場公共討論的深層脈絡，還可延伸至授權立法這一更本質的問題。全面評估授權立法的歷史貢獻和現實弊端，尋找其脫困路徑和發展走向，已是不容遲緩的重大法治課題。
授權立法助推改革前行
由于授權立法具有迅速靈活、專業性強等優勢，能有效彌補議會立法能力不足、程序繁瑣等弱點，因而被許多國家普遍采用。
新中國成立后的授權立法起源于1955年，因當時全國人大常委會并不擁有立法權，全國人大授權其制定單行法規，以彌補立法能力不足。但直到改革開放后，我國授權立法才開始真正崛起和發展。
迄今為止，全國人大及其常委會對國務院作出了三次授權立法決定，其中影響最為深遠的是1984年和1985年有關稅制、經濟改革等方面的立法授權。盡管稅收立法權的現狀飽受爭議，但是對于當年的兩次授權，無人否認其歷史價值。
以稅制改革為例，1984年國務院獲得相關立法授權之前，已在試驗利改稅的第二步改革，當時已擬定了11種稅的征收條例草案，如按人大立法程序制定相關稅法將曠日持久，且稅種、稅率等的急劇變動又易引發“朝法夕改”的危險。此種情形下，如果不對國務院進行稅收立法授權，稅制改革必將陷入停頓或“違法”的困境。事實上，就在相關授權決定通過的當天，國務院就發布了產品稅、增值稅、鹽稅、營業稅、資源稅、國營企業所得稅等6個稅收條例草案試行，應急效應可見一斑。
更具中國特色的是針對經濟特區的授權立法，這與國外一般針對行政機關的授權立法大異其趣，并因此成為我國立法體系中的一朵奇葩。1981年，第五屆全國人大常委會授權廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規；1988年，第七屆全國人大授權海南省人大及其常委會制定法規，在海南經濟特區實施。此后，經濟特區的授權立法進一步向特區的市級地方機關延伸，形成了“特中有特”。1992年，第七屆全國人大常委會授權深圳市人大及其常委會和深圳市政府分別制定法規和規章，在深圳經濟特區實施；1994年，第八屆全國人大授予廈門市同樣的立法權；1996年，第八屆全國人大又將這些立法權分別授予汕頭市和珠海市。
經濟特區的授權立法，同樣是改革年代的必然產物。作為國家改革開放的窗口，經濟特區在對外開放、市場經濟等方向的探索突破，亟需“變通”、“填空”、“超前”式的立法先行。而這塊“立法試驗田”的成敗得失，也將為中央立法積累經驗，最終惠及全國。
頗能說明問題的是深圳的授權立法歷程。1988年，面對立法空白令大批外資企業望而卻步的困境，當時的深圳市主政官員向中央提交了請求授予立法權的報告，由于當時深圳人大尚未成立，種種質疑接踵而來，其影響甚至直達民意機關。1989年4月，第七屆全國人大二次會議雖然通過決定，授權全國人大常委會在深圳市成立人大后，再授予其特區立法權，卻出現了274票反對和805票棄權，阻力可謂驚人。直到1992年7月全國人大常委會正式作出相關授權決定，各方爭議才趨于共識。
在當年省級人大才擁有完整地方立法權的情形下，從一個小漁村發展起來的小城深圳竟獲得如此寬松的特區立法權，堪稱石破天驚，而其后20多年的歷史演進，更是展示了令人驚艷的立法創舉。
深圳1993年出臺的股份有限公司與有限責任公司兩個公司條例，1994年出臺的《住宅區物業管理條例》，1995年出臺的《律師條例》，1998年出臺的《政府采購條例》，2006年出臺的《改革創新促進條例》，2010年出臺的《加快經濟發展方式轉變促進條例》等等，無不領風氣之先，引全國關注。截至2012年，即深圳獲得特區立法授權20周年之際，深圳市人大及其常委會共通過經濟特區法規和有關決定373項，深圳市政府共制定規章243項。其中，約三分之一是填補國家立法空白的先行先試，約三分之一是立足特區所需對法律、行政法規的變通、補充和細化。
“沒有這塊立法試驗田，中國也許就找不到市場經濟這條出路。”深圳一位多年參與立法的人士的這句話，或許正是對經濟特區授權立法的最好評價。
授權立法之弊因何而起
改革語境下迅速崛起的授權立法，對國家經濟和法制的推動毋庸置疑。然而由于歷史的原因，我國授權立法也暴露了諸多不成熟，亂象頻現，質疑不斷。稅收立法權的爭議風波，不過是其中的一個典型。
授權立法的混亂，首先源于授權行為本身不夠嚴謹。諸多授權決定缺乏授權目的、范圍、內容、期限、程序等基本因素，也未明確必要的監督機制，這就為授權立法的運行埋下隱患。尤其是，我國授權立法多為綜合性授權，授權范圍原則概括，大而無當，學界稱之為“空白委任”。
以針對國務院的授權立法為例，1984年的授權決定使用了“工商稅制”這一寬泛概念；1985年的授權決定則將范圍界定為“經濟體制改革和對外開放方面”，其空間更為廣闊含糊。可以說，日后稅收立法的混亂狀態，與授權源頭的失控息息相關。
與授權立法規制不嚴相伴的，是現實中的權力濫用和越界。以稅收立法權的下放為例，1984年授權決定曾經要求，國務院擬定的有關稅收條例以草案形式發布試行，待執行一段時間后，再根據試行的經驗加以修訂，正式提請全國人大常委會審議，完成立法手續。但實際上，國務院修訂試行的稅收條例乃至完全以新條例取代時，并未嚴格遵循這一要求，難免有違反程序、越權立法之嫌。
而經濟特區授權立法的“超前”界線、“變通”尺度、“填缺”空間等等，也一直存在極大爭議。
令人記憶猶新的一場爭議風暴，來自2005年5月出臺的《珠海經濟特區道路交通安全管理條例》，該條例規定，自該年7月1日起，珠海禁止電動自行車上路，違者罰款500元，如逾期不交罰款，沒收的車輛即予銷毀。珠海交規一經公布，就招致巨大的質疑聲浪。包括許多知名法學學者在內的批評者指出，《道路交通安全法》并未禁止使用電動自行車，珠海交規明顯與國家法律相抵觸。且一紙條例令珠海市民數萬輛電動自行車成為一堆廢鐵，也嚴重損害了公民財產權。
盡管在官方堅持下，珠海交規還是如期施行，但來自民間社會的角力博弈從未平息。多位珠海市民受罰后提起了行政訴訟，數千名電動車車主聯名向珠海有關機關上書請愿，有律師事務所向全國人大常委會提交了要求申請珠海交規合法性的建議……而近年來的珠海市“兩會”上，電動自行車的命運更是持續成為熱點。
立法體系的紊亂和沖突，是授權立法實踐中暴露的又一弊端，這在經濟特區顯得尤為突出。以深圳經濟特區為例，目前實施的立法主要有：全國性的法律、行政法規；廣東省制定的地方性法規；廣東省依據授權制定的在經濟特區實行的單項經濟法規；深圳市依據授權制定的在經濟特區實施的特區法規和特區規章；深圳市依據“較大市”立法權制定的地方性法規和政府規章。如此繁復的立法體系，不僅導致大量重復立法，而且必然頻現立法“打架”，造成適用困難。
2000年《立法法》頒行后，深圳、廈門、汕頭、珠海于特區立法權之外，又獲得了“較大市”立法權，但由于四地行政區域與轄區內的經濟特區范圍并不一致，雙重立法權反而帶來了“一市兩法”的煩惱。
2010年7月1日，國務院批準深圳經濟特區范圍擴大到寶安、龍崗兩區。盡管“大特區”形成后，“一市兩法”的尷尬有所紓解，但各類立法的抵牾和混亂，仍是經濟特區沒有徹底解開的難題。
授權立法如何揚長避短
授權立法優勢與風險相伴的特點，意味著這一特別立法方式既不能輕言放棄，又不能放任自由，而是必須嚴格監控，以揚長避短、趨利避害。
《立法法》對授權立法制度作出了一系列規定，這是規范我國授權立法的標志性事件。但總體而言，《立法法》還存在不少有待改進之處。
比如，運用法律保留權控制授權立法是各國慣例，即議會必須保留一些涉及重大原則、利益或公民權利的范圍，劃定不得授權的禁區。我國《立法法》針對國務院的授權立法制度，僅僅將“有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項”排除在外，而未將稅法列入禁止授權范圍，對公民權利的絕對保留也僅限于政治權利和人身自由，與法治發達國家相比，我國法律保留范圍明顯過窄，大大增加了從源頭控制授權立法的難度。
此外，世界各國的授權立法制度，普遍強調“一事一授權”或單事授權原則，而我國《立法法》卻未對以往實踐中過多采用且弊端叢生的綜合性授權，作出明確限制。
基于完善授權立法制度的需要，有必要在以下方向改進相應規則：進一步縮小授權立法的范圍，尤其是將稅法等事項納入法律保留；確立以“一事一授權”為主的基本原則，嚴控綜合性授權，禁止空白授權；同時進一步明晰授權立法的主體、權限、標準、程序、效力位級等等，以從源頭防止授權不當和行權失控。
在另一個維度，為了防止授權立法可能導致的專橫立法等危險，許多國家設置了民主補救機制，要求被授權機關必須遵守協商、咨詢、聽證等基本程序。相形之下，我國《立法法》和已經實施的各種授權立法決定，均未對授權立法活動的民主程序作出基本設計，這就容易導致被授權機關全面壟斷立法話語權，而無視公共意見和民意訴求。
典型者如今年2月出臺的樓市調控新版“國五條”，雖然其中的重稅政策涉及公民重大利益，但既沒征詢公眾意見，也未進行聽證，而是以突然襲擊的方式頒布。各地隨后制定的實施細則，亦是以密不透風的方式扎堆推出。
2005年珠海交規對電動自行車的封殺，同樣排斥了聽證等公共參與渠道，既沒聽取廣大市民的訴求，也未征求相關生產企業的意見。一位珠海市民對此辛辣地指出：“有權投票決定電動車能否上路的，全都有車！”
正因此，防止授權立法異化的一個重點方向，就是強化其程序制度，尤其是對涉及重大公共利益或公民權利的授權立法活動，應當將立法公開、民主參與等機制設置為強制性程序。同時應當明確，凡是未遵循必要民主程序的授權立法，一律認定為無效。
要避免授權立法活動偏離正當軌道，除了通過法律保留等進行事前控制，通過程序民主進行事中約束，還需要建構起完善的事后監督機制。我國雖然對授權立法也設置了備案、批準等事后監督機制，但不僅監督形式遠少于法治發達國家，實際運行也常常流于形式。
以法規備案為例，典型一例是，1985年全國人大對國務院作出經濟改革、對外開放方面的立法授權時，明確要求相關行政法規均需報送全國人大常委會備案，但在2000年《立法法》出臺前，此類行政法規沒有任何一件報送備案。此外，對于報送備案的法規，備案機關大多備而不查，其監督效果可想而知。時至今日，授權機關尚未行使過一次不予備案的權力，這當然不能證明報送的法規毫無瑕疵，反倒在一定程度上說明了監督權的放棄。
再以批準制度為例，該制度要求授權機關對授權立法主動進行審查，進而決定是否批準其生效。原本這是比備案制度更有力的監督措施，但在實踐中卻甚少運用，尤其是針對國務院的立法授權，尚沒采用過批準制度。不難想象，當初稅收立法權下放時若能設置“批準”這一關卡，諸多弊端或能得到有效控制。
學界的普遍共識是，應當針對授權立法設立更為嚴格的備案、批準制度。在備案制度方面，授權機關應對報送的法規進行主動審查、實質審查，并及時撤銷存在問題的法規。在批準制度方面，應當明確涉及國家、公民重大利益的授權立法，必須設置“批準”這一強制性程序。
授權立法的未來命運
授權立法應該繼續存在？還是予以終結？是持續多年的一個爭議話題。
早在10多年前制定《立法法》的過程中，圍繞“授權立法”的命運，就曾發生過激烈的存廢之爭。“取消派”認為，授權立法是法制空白時期的特殊產物，是經濟改革摸索階段的特殊需要，隨著國家法制的逐步完善，授權立法已無實質意義，理應取消，以徹底杜絕可能引發的各種負效應。“保留派”則認為：經濟改革是一個漫長曲折、不斷深化的過程，應當保留授權立法，繼續發揮其應急、先試、實驗等功能。
盡管《立法法》最終肯定了授權立法制度，但爭議并未平息。而隨著時間的推移，天平似乎也越來越多地向“取消”一側傾斜。
對國務院的授權立法，在中國法律體系已經形成的大背景下，其存在必要性正在遭遇巨大挑戰，要求上收稅收立法權的呼聲就是一個強烈信號。倘若1985年對國務院的授權決定最終被廢除，而又不再進行新的授權，或將意味著此類授權立法基本走入歷史。
經濟特區授權立法的處境更加微妙。2001年，中國加入世貿組織，次年，國家正式宣布市場經濟體制初步建立，這意味著全方位、多層次、寬領域的對外開放新格局逐漸形成，經濟特區與內陸在經濟體制上已無差別。基于“入世”要求，從上世紀90年代末起，全國開始清理各地優惠政策，經濟特區在稅收、出口、勞動力等方面的特殊政策被逐步取消，大量政策優惠型立法難以為繼。尤其是到了2007年3月，隨著《企業所得稅法》出臺，將內外資企業所得稅稅率統一為25%，為經濟特區企業所得稅特殊優惠劃上句號，同時也標志著經濟特區最后一項經濟優惠政策宣告終結。
在“特區不特”的現實尷尬中，建議中止經濟特區授權立法的呼聲日益升溫。但在經濟特區主政者看來，恰恰因為在經濟優惠等方面已經“特區不特”，特區立法權成了最后的“優惠”和“特權”，成了經濟特區唯一有別于其他地區的制度優勢，因而決不能輕言放棄。
正是基于強烈的危機感，早在2003年11月，海南、深圳、珠海、廈門、汕頭五大經濟特區就首次聚集海口，共商特區立法權的脫困之道，并達成共識：運用特別立法權促進特區“二次創業”。
近年來，為了回應外界爭議和壓力，經濟特區開始試圖為授權立法尋找新的方向，從以往側重經濟立法更多地轉向行政改革、社會管理、文化建設等領域。以深圳經濟特區的社會立法為例，2012年出臺了《社會建設促進條例》，同時根據立法規劃，“十二五”期間，深圳的社會立法將占立法總數的50%以上。
倘若這樣的思路能夠順利推行，或將為經濟特區授權立法開辟出一條新路，促使特區從單純的“經濟特區”向整合政治、經濟、文化等諸多領域改革要素的“綜合特區”轉型，并為國家新一輪的改革深化提供經驗。
不過從長遠看，基于我國法律體系已經邁向全面完善的目標，而“完善”的重要標志就是法律的統一性、權威性和民主性，因此今后應當盡可能減少授權立法，著重加強具有完全合法性身份的立法機關的資源和力量，用好用足其立法權。對于不可避免的授權立法，也應予以嚴格的法定限制。
勃興于改革年代的授權立法，也將由中國改革的演進決定其生機。從某種程度而言，授權立法是檢測改革進度和法制成熟度的度量衡，當國家改革大功告成、法律體系達致完善之際，授權立法終將接受式微的宿命。但這樣的愿景顯然并非一蹴而就，正因此，當下的首要任務，并非急于取消授權立法制度，而是如何加以規范和完善。事實上，這也是國家改革和法制建設繞不過去的歷史階段。
