萬事必應 | 2013-10-09
前海在很大程度上就如同國家轉型進程中的又一塊試金石。在這里,通過與國際金融中心香港的深度合作,透明政府、公民參與、現代服務、財務公開等諸多閃耀理念及治理經驗將得以踐行。
“前海”一時成為社會關注的熱點,因為它給中國又一次帶來了希望和活力,就如同三十年前中國改革開放之初,社會對中國經濟以及中國所期望的那樣。當然這次有所不同的是,國家在前海進行戰略性“先行先試”,目標范圍更為廣泛,包括創新現代服務業、創新機制體制、甚至創新司法運作機制等諸多方面。前海所定位的 “特區中的特區”,很可能在未來引領中國社會的改革方向。
可以說,前海在很大程度上就如同國家轉型進程中的又一塊試金石。在這里,通過與國際金融中心香港的深度合作,透明政府、公民參與、現代服務、財務公開等諸多閃耀理念及治理經驗將得以踐行。中國三十年的發展經驗已經告訴人們,中國經濟騰飛的歷史奇跡暗示了一種正為中外學者所關注的“中國模式”。然而,面對前海,如何又在似乎隱藏于背后的“中國模式”中,試驗一種更能推動中國轉型發展進程的“前海模式”,這無疑是一種歷史性契機,也更是一種挑戰。從公法的角度來說,前海的試驗離不開作為法治基礎的前海“基本法”,即《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》。先行之前,對于該基本法必須思路清晰、定位準確,方可運籌帷幄。
前海基本法:現代服務業與權力配置
在現代法治社會,任何一個社會共同體的構建都離不開引領該社會的基本法,如國家層面的憲法、特殊地區層面的基本法等等。對于地區或某個特定區域的發展而言,勾畫出符合社會共同體內生發展需要的基本法,對于其穩定發展以及自主創新都至關重要。然而對于前海而言,在戰略意義上區別于香港等特區以及國家,其是在國家主權內部以及地區管轄的引導下,充分賦予該特殊區域自主性、試驗性、創新性,從而探索出一種更優化的發展模式。
從國家對前海的戰略定位來看,其是要充分發揮香港國際金融中心的地位和優勢,利用前海粵港合作平臺,推進與香港的緊密合作和融合發展,逐步把前海建設成為粵港現代服務業創新合作示范區,故而,“現代服務業”無疑是貫穿前海基本法的關鍵詞,這也將使得前海基本法的架構截然區別于一般概念上的基本法,如香港特區基本法、澳門特區基本法,等等。正是因為前海基本法在地域、戰略、定位等方面的獨特性,且目前也沒有一個既定模式可循,而使得勾畫前海基本法成了發展前海的開局棋盤。一方面,前海基本法的架構不可能在整體上采取一般基本法(或憲法)的二元架構,即包括權力配置和權利保護部分,而毋寧要在整體上采取一種包括權力配置與“現代服務業”這一特殊經濟部分的二元架構。按照遵循權利是目的,而權力是手段的現代邏輯,對于前海基本法而言,“現代服務業”的發展當為目的,而權力的配置則為手段。權力的特殊配置模式某種程度上都是為了極大地創新“現代服務業”的發展需要,進而甚至最終達到社會所期望的把前海建成亞洲“曼哈頓”,乃至又一個世界性的“曼哈頓”。
因此,前海作為“特區中的特區”,離不開一部規范的基本法。這部基本法注定將具有獨特的結構和內容,而在整體思路上以現代服務業的創新發展為目標,并配以高效的現代權力運作機制。
落實全國人大授權的經濟特區立法:全國人大授權與前海內生性需要相融
從前海基本法制定權的來源看,其依托于全國人大對于經濟特區立法的單獨授權。2000年的《立法法》第65條規定“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定,制定法規,在經濟特區范圍內實施。”同時,第81條第2款規定“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的,在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。”這種授權立法可以說是一個立法“試驗田”,對國家決策發揮先行先試的作用是非常必要的。授權立法所獨具的變通性以及優先適用效力,構成了制定前海基本法的規范基礎。但是在落實全國人大授權立法以及構建前海基本法的過程中,必須以遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則為前提,雖然可以對法律等規范的內容作出變通且優先適用。
從規范的角度來說,前海基本法的制定主體為深圳市人大及其常委會,但是這并不代表其是一種隸屬于深圳地區的立法體系,否則將無法達到國家戰略的高度。從戰略思路上來說,在深圳市根據全國人大的授權立法制定了前海基本法之后,其他各個環節的立法調控應該遵循一種從前海到深圳這種自下至上的立法進路,而非自上而下的授權邏輯。這種進路類同于歐盟法中的輔助性原則,即只有在前海無法很好地自我完成共同體內的任務,深圳市乃至更高權威才可以輔助性地介入,進而協助前海的進一步發展。從實踐層面來看,前海整個立法體系起初也許并不完善,而毋寧是一種不斷發現、不斷推進的立法完善過程,進而最終形成具有特色且符合前海現代服務業需要的立法體系。
《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》(征求意見稿)規定,深圳市人民代表大會常務委員會頒布的法規和深圳市人民政府頒布的行政規章,不適用于前海合作區,但明文規定適用于前海合作區的除外。這一條在很大程度上便體現了要構建以前海基本法為基礎,并符合前海內生性需要的立法體系,而非簡單地將既有的法律或者法規進行移植或者摘抄,否則無疑會扼殺前海的創新性可能。
如何搭建前海基本法中的權力架構
任何特區模式都避不開創新性的權力架構。通過前海以全國人大授權立法為基礎以及深圳市人大及常委享有前海基本法制定權可見,前海現代服務業的打造在一定程度上要保證一種靈活性以及高效性,從而凸現前海的多維優勢。從權力的特性來說,行政權是經濟推動和發展的主動力,具有相應的靈活性特點,而立法權與司法權對于經濟發展而言所具有的靈活性在很大程度上可謂行政權的“左膀右臂”而已。從目前前海管理局的成立來看,這一權力機制將是前海各方面運轉的中樞,而其中的關鍵在于如何在細節層面設計出高效、廉潔、公正的前海管理模式,包括人員配備組成、機構的組成、職能的劃分,等等。這也是一個有待于在實踐中不斷摸索的過程。
從權力配置的角度來說,為了保證現代服務業的模式創新以及高端發展,傳統三權分立或者議會主權等模式下立法權的功能模式在很大程度上已很難施行于前海,而毋寧須采行在前海基本法之下兼具穩定性和一定靈活性的行政立法方式,并配以深圳市人大及其常委會的輔助性職能來全面構建獨特的前海立法權體系。對于司法權,同樣需要結合前海現代服務業的 內生性需求,如設立獨特的商事法庭或仲裁機構,同時也要結合深港兩地的司法體系來綜合為前海的法治環境服務。當然,其中也會涉及到大陸法與普通法的融合等挑戰性課題。
可見,不論是前海特區中的行政權,還是立法權及司法權運作,也許都前所未有。
前海基本法:借鑒還是創新?
很多學者認為,前海深港合作區的開發建設應該充分借鑒吸納香港的經驗。但從國家戰略的高度來說,雖然前海可以有效借鑒香港的經驗,比如高薪、廉潔、政務公開,等等,但其重點在很大程度上更在于創新,因為前海的定位以及特殊的權力架構等特點已經截然區別于香港,乃至任何一個國家或地區。就香港的經驗來看,其也存在優劣之別,比如在法治環境下某些環節存在著效率低下、司法成本高昂等弊端。因此,前海模式的試驗更應在借鑒的基礎上以創新為重點,方能展現活力和生機。創新的關鍵在于:一方面要吸納目前所有國家和地區的先進經驗,占據高點,為我所用;另一方面也要勇于探索創新性機制,如獨具特色的司法運作、行政規制、公民參與、區域合作等等。
經濟與政治:如何先行?
前海在一定程度上讓人們對政治改革也寄予了試驗的厚望,但是對于經濟創新與政治改革的關系,必須妥當處置。從當今世界各國的實踐來看,并不存在一種無可挑剔的政治制度。美國、英國等國家以及香港、臺灣等地區的民主、法治等制度實踐都存在著一定的局限性,中國制度本身也正處于一種不斷轉型的過程之中。
各國政治制度孰優孰劣,難以定論。但是,對于經濟與政治的關系擺位,筆者認為,應該首先著力以經濟發展為主線,政治改革在很大程度上當為更好地促進經濟發展、解放生產力為己任。
中國經濟三十年的發展已經啟示世界,“中國模式”自身也具有不可忽視的制度優勢。因此,如果一味地強調西方的制度價值,很可能在政治試驗中又一次陷入西方優勢論,而達不到試驗的預期效果,從而阻礙前海實現現代化服務業以及機制體制創新等諸多宏偉目標。當然,與前海現代服務業發展相匹配的機制體制,必將區別于現有的模式而具有一定改革性與突破性,只是不能混淆主次!也許這種循著發展現代服務業所摸索出的創新性機制體制才是政治改革試驗的成功之處。
(作者系中美富布賴特(Fulbright)學者項目聯合培養法學博士,分別就讀于中國人民大學法學院,美國埃默里大學(Emory University)法學院;哈佛大學法學院訪問學者;北京大學政治學博士后。現為香港城市大學中國法與比較法研究中心(RCCL)研究員,研究領域包括憲法與行政法、比較法、香港基本法等。)
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