2020年5月22日，自然資源部發布了《關于加強國土空間規劃監督管理的通知》（自然資辦發〔2020〕27號），要求農村地區要有序推進“多規合一”的實用性村莊規劃編制和規劃用地“多審合一、多證合一”，嚴格規劃許可管理，加強用地審批和鄉村建設規劃許可管理，堅持農地農用。嚴禁借農用地流轉、土地整治等名義違反規劃搞非農建設、亂占耕地建房等，堅決杜絕集體土地失管失控現象。
“農地農用”即禁止農用地上進行非農用途、違法建房。上述通知發布將使得以后的農用地規劃和使用受到更為嚴格的審查、嚴格審批，對存在違法占用農用地的行為將進行嚴厲整治。那么，何種情況屬于此處違法占用農用地的行為？在農用地上建設的行為一定屬于違法行為嗎？
一、農用地的界定
根據《土地管理法》第四條，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。
耕地總量受到嚴格控制，其中，根據《土地管理法》第三十五條的規定，部分特殊用途耕地為永久基本農田，永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。禁止通過擅自調整縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃等方式規避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。
農用地中除永久基本農田之外，一般的耕地以及林地、草地等農用地，可以在辦理轉用審批手續后用于非農建設。永久基本農田的轉用必須由國務院批準。
二、除永久基本農田之外的農用地轉為建設用地審批
《土地管理法》第四十四條，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。
對于農用地轉用已經制定土地利用總體規劃的，由制定總體規劃的部門按照土地利用年度計劃進行審批。若已經批準了農用地轉用的范圍，則具體的建設項目可由市、縣人民政府批準。
對于制定的土地利用總體規劃范圍之外的農用地轉用，由國務院或國務院授權的省一級的人民政府批準。
確定了以上審批流程，無論是以各種建設形式，如鄉鎮興辦企業、以土地使用權入股、建設公共設施、公益事業，或農村村民建設住宅等，只要涉及占用農用地，必須依照上述第四十四條的規定審批。同時對于農村宅基地建房的，必須遵循“一戶一宅”的原則，且宅基地的面積不得超過一定標準，否則將不會批準。
如果違反土地利用總體規劃使用農用地搞非農建設的，應當限期拆除，恢復土地原狀；若農用地轉用符合土地利用總體規劃，但建設項目未經政府審批，應沒收土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。
除此之外，根據《土地管理法》第三十八條，已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權。
以上可見，對于非農建設占用農用地的，必須經過審批，否則將依法受到行政處罰。
三、設施農用地上非農建設規制
除了上述必須經過農用地轉用審批的情形，特殊用途的土地上允許建設非農設施，此類土地為“設施農用地”。例如在2019年9月4日，自然資源部為配合全國生豬生產保障市場供應穩定政策出臺的《關于保障生豬養殖用地有關問題的通知》（自然資電發〔2019〕39號），其中就明確提出生豬養殖用地作為設施農用地，按農用地管理，不需辦理建設用地審批手續。雖然國家針對特殊情況下的養殖用地出臺了設施農用地的優待政策，但其他的設施農用地管理非常嚴格，在作出的文件中也采用了列舉式的規范模式，將其限定在特定的范圍內。
1、設施農用地的定義
對于設施農用地的定義，國土資源部、農業部曾在關于設施農用地的通知中作出定義，但上述文件已于今年3月24日被廢止。
被廢止的2010年國土資源部、農業部《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕第155號）中提到，依據《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007），設施農用地是指：直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。具體來講分為生產設施用地和附屬設施用地。
在被廢止的2014年國土資源部、農業部《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）中進一步定義：
生產設施用地是指在農業項目區域內，直接用于農產品生產的設施用地。包括：工廠化作物栽培中有鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室用地等；規模化養殖中畜禽舍（含場區內通道）、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地；水產養殖池塘、工廠化養殖池和進排水渠道等水產養殖的生產設施用地；育種育苗場所、簡易的生產看護房（單層，小于15平方米）用地等。
附屬設施用地是指直接用于設施農業項目的輔助生產的設施用地。包括：設施農業生產中必需配套的檢驗檢疫監測、動植物疫病蟲害防控等技術設施以及必要管理用房用地；設施農業生產中必需配套的畜禽養殖糞便、污水等廢棄物收集、存儲、處理等環保設施用地，生物質（有機）肥料生產設施用地；設施農業生產中所必需的設備、原料、農產品臨時存儲、分揀包裝場所用地，符合“農村道路”規定的場內道路等用地。
同時，在通知中也明確，在以農業為依托的休閑觀光項目以及各類農業園區，涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設施農用地范圍，按非農建設用地管理。確需建設的，必須符合土地利用規劃，依法辦理建設用地審批手續。
雖然上述兩個文件已經廢止，但我們也可以看出對于設施農用地的界定和審批，國家也十分慎重，防止借用設施用地之名用于大規模的非農建設。尤其對于那些名為設施農用地，實為休閑觀光項目、農業種植園區中建設的餐飲、住宿、會議等經營性建筑，屬于2018-2019年期間國家重點整治、嚴厲查處的“大棚房”，根據《土地管理法》承擔法律責任，受到行政處罰。
2、使用設施農用地的審查流程
根據廢止的國土資發〔2014〕127號文，設施農用地使用應遵循以下流程：
（1）經營者擬定使用設施農用地的建設方案，與鄉鎮政府、農村集體經濟組織協商后簽訂三方用地協議；涉及土地承包經營權流轉的，應先與承包農戶簽訂流轉合同。
（2）用地協議簽訂后，鄉鎮政府將協議與建設方案報縣級國土資源部門和農業部門備案；不符合設施農用地規定的，不得動工建設。
（3）縣級國土資源部門和農業部門若發現存在建設方案不妥的，在15日內告知，并由鄉鎮政府督促糾正。
設施農用地的審批較農用地轉用審批來說相對容易的多，僅需履行備案流程，而無需批準，且由鄉鎮政府備案，而無需經營者申請，流程簡便。
以上文件中對設施農用地的限定范圍和管理流程目前已不再適用，在新的規范性文件出臺之前可作為參考。對設施農用地的認定及管理規范，需待國家發布新的關于設施農用地的文件進行說明。
總結以上分析，對于想利用農用地建設非農相關的經營性建筑物（酒店、娛樂設施等）或建設住宅房屋的，應當按照《土地管理法》第四十四條的規定，向市、縣政府嚴格履行農用地轉為建設用地的審批手續，經過批準后方可建設；對于直接與農業生產直接相關的配套或輔助設施，在符合國家相關政策法規文件規定的種類和要求的情況下，可無需經過農用地轉用審批，具體還應符合當地監管流程。
來源：行政復議及行政訴訟
