司法實(shí)踐中,行政執(zhí)法和刑事司法常常緊密聯(lián)系在一起,當(dāng)行政違法行為達(dá)到一定危害程度并觸犯刑法時(shí),行政違法行為就轉(zhuǎn)化為刑事違法行為,對(duì)這個(gè)行為的處罰也就要求從行政執(zhí)法領(lǐng)域過渡到刑事司法程序。行政執(zhí)法和刑事司法相銜接(以下簡(jiǎn)稱“兩法銜接”)工作是指在行政執(zhí)法過程中將涉嫌犯罪的案件移交司法機(jī)關(guān)予以刑事追究,在此過程中行政執(zhí)法與刑事司法主體相互協(xié)作、配合及監(jiān)督的工作機(jī)制。隨著國(guó)務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、高檢院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定的施行,我國(guó)“兩法銜接”工作的相關(guān)制度得到逐步建立和發(fā)展,并在實(shí)踐中取得了一定的成效。
今年以來,最高人民檢察院在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開展了第三次“破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)”,對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)資源的犯罪活動(dòng)繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)。該專項(xiàng)活動(dòng)開展以來,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照高檢院的要求,積極查辦破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督案件。本文以近期成功辦理的楊某某非法捕撈水產(chǎn)品的立案監(jiān)督案件為例,談?wù)剻z察機(jī)關(guān)探索實(shí)踐生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中的“兩法銜接”工作的主要作法、存在的主要問題,并對(duì)如何完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中的“兩法銜接”機(jī)制提出對(duì)策與建議。
一、檢察機(jī)關(guān)探索實(shí)踐生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中的“兩法銜接”工作的主要作法——以楊某某非法捕撈水產(chǎn)品案為案例
(一)基本案情
犯罪嫌疑人楊某某系武漢市東西湖區(qū)走馬嶺街道居民。2017年3月15日凌晨,犯罪嫌疑人楊某某伙同“飛飛”(男,身份不詳,在逃)等人來到漢江武漢市東西湖區(qū)某鐵路上游100米段,趁夜晚人少之際,使用非法的電捕魚器等工具在漢江進(jìn)行捕魚作業(yè),時(shí)間達(dá)1個(gè)多小時(shí)。凌晨1時(shí)許,武漢市東西湖區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)、武漢市公安局水上分局聯(lián)合執(zhí)法人員巡查至此時(shí),發(fā)現(xiàn)了楊某某等人的違法行為,遂當(dāng)場(chǎng)將正在非法捕撈作業(yè)的犯罪嫌疑人楊某某抓獲,并查獲其非法捕撈的水產(chǎn)品2.8公斤,以及非法捕撈工具電瓶、逆變器、電撈、抄網(wǎng)、頭燈、水桶等物品。
后檢察機(jī)關(guān)及時(shí)通過“兩法銜接”平臺(tái)得知了以上單位的行政執(zhí)法行動(dòng),遂立刻開展審查。經(jīng)審查,辦案檢察官發(fā)現(xiàn)當(dāng)前正處于每年3月至6月的漢江禁漁期,為保護(hù)漢江水域水生物產(chǎn)卵繁殖,在此時(shí)段禁止在相關(guān)自然水域進(jìn)行捕撈作業(yè)。而楊某某身為沿江居民,在明知當(dāng)前為禁漁期的情況下,仍違反保護(hù)水產(chǎn)品資源法規(guī),使用禁用的工具、禁用的方法捕撈水產(chǎn)品,其行為已涉嫌非法捕撈水產(chǎn)品罪。為保護(hù)漢江流域的漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境,根據(jù)刑訴法及“兩法銜接”等相關(guān)規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)于3月15日向武漢市東西湖區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)發(fā)出《建議移送涉嫌犯罪案件函》,建議其將案件移送武漢市公安局水上分局,水上公安分局受理后于當(dāng)日對(duì)犯罪嫌疑人楊某某、蘇某某等4人立案?jìng)刹椤?/p>
(二)主要作法
一是思想上高度重視。嚴(yán)格按照高檢院第三次“破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)”的要求,將污染環(huán)境、破壞生態(tài)資源的犯罪活動(dòng)立案監(jiān)督工作列為年度重點(diǎn)工作,并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,制定工作方案,確立工作目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)為此成立了辦案專班,指派有豐富立案監(jiān)督辦案經(jīng)驗(yàn)的檢察官專門辦理此類案件。在辦理?xiàng)钅衬撤欠ú稉扑a(chǎn)品案的過程中,檢察機(jī)關(guān)的辦案檢察官多次前往區(qū)農(nóng)委等部門,溝通協(xié)調(diào)案情。
二是加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的互動(dòng)交流。該專項(xiàng)活動(dòng)開展以來,檢察機(jī)關(guān)積極加強(qiáng)了與區(qū)內(nèi)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的聯(lián)系,就東西湖區(qū)生態(tài)資源豐富、水域面積廣、相關(guān)領(lǐng)域違法行為多發(fā)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)的矛盾日益突出等特點(diǎn)進(jìn)行交流研究,指導(dǎo)相關(guān)單位在查處行政違法行時(shí)特別注重審查其可能涉嫌的犯罪情況。專項(xiàng)活動(dòng)開展以來,檢察機(jī)關(guān)派員多次分別走訪了區(qū)環(huán)保局、區(qū)水務(wù)區(qū)等行政執(zhí)法機(jī)關(guān),就今年推進(jìn)該項(xiàng)工作召開協(xié)調(diào)會(huì),分析了區(qū)域及近期所發(fā)案件的特點(diǎn),就案件移送、證據(jù)收集、檢驗(yàn)鑒定、涉案物品處置等工作中存在的難點(diǎn)和問題進(jìn)行溝通和協(xié)商,達(dá)成共識(shí)。以辦理?xiàng)钅衬撤欠ú稉扑a(chǎn)品案為例,檢察機(jī)關(guān)辦案檢察官多次前往區(qū)農(nóng)委等部門,宣傳相關(guān)犯罪的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)及“兩法銜接”的程序要求,疏通案件移送渠道,為該案的成功辦理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
三是充分利用“兩法銜接”工作平臺(tái)。檢察機(jī)關(guān)在依法履行監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件職能時(shí),特別注重通過已經(jīng)建立并逐漸完善的“兩法銜接”工作平臺(tái)開展監(jiān)督工作。該專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)開展以來,檢察機(jī)關(guān)成立了辦案專班,指派有豐富立案監(jiān)督辦案經(jīng)驗(yàn)的檢察官專門辦理此類案件,堅(jiān)持每日巡查、梳理工作平臺(tái),第一時(shí)間掌握區(qū)內(nèi)各行政機(jī)關(guān)錄入的案件線索,對(duì)案件線索實(shí)現(xiàn)當(dāng)日發(fā)現(xiàn)、當(dāng)日審查,涉嫌犯罪案件當(dāng)日督促移送,將監(jiān)督時(shí)效作為立案監(jiān)督工作的生命線。此次檢察機(jī)關(guān)辦理的楊某某非法捕撈水產(chǎn)品案,就是檢察機(jī)關(guān)通過“兩法銜接”平臺(tái)得知了武漢市東西湖區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)、武漢市公安局水上分局聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)的案件線索,確保檢察機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)該線索進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)。
四是充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),具有在案件定性、證據(jù)把握方面的優(yōu)勢(shì)。為讓行政執(zhí)法單位全面清晰地掌握立案標(biāo)準(zhǔn)、保障行政執(zhí)法與刑事司法順利銜接,檢察機(jī)關(guān)將各個(gè)行政執(zhí)法單位移送涉嫌犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)、司法解釋分類匯編成冊(cè),制作成《移送涉嫌犯罪案件相關(guān)法律規(guī)定及立案標(biāo)準(zhǔn)匯編》,內(nèi)容覆蓋公安、工商、煙草、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、稅務(wù)以及衛(wèi)生等多個(gè)行政部門,并分發(fā)給各個(gè)行政執(zhí)法單位。同時(shí)在建立行政執(zhí)法和刑事司法相銜接工作機(jī)制過程中,對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處可能涉嫌犯罪的案件,認(rèn)為有必要時(shí),檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)派員提前介入,以引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照刑事司法的要求收集、固定和保全證據(jù)。在掌握證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),還進(jìn)一步確保其準(zhǔn)確性,有效利用司法資源。在辦理?xiàng)钅衬撤欠ú稉扑a(chǎn)品案的過程中,檢察機(jī)關(guān)的辦案檢察官多次前往區(qū)農(nóng)委等部門,宣傳相關(guān)犯罪的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)及“兩法銜接”的程序要求,引導(dǎo)區(qū)農(nóng)委按照刑事司法的要求收集、固定和保全證據(jù)。
二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中的“兩法銜接”工作中存在的主要問題
一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不健全,使生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法“兩法銜接”機(jī)制的運(yùn)作缺乏法律依據(jù)。在實(shí)體法上,目前我國(guó)關(guān)于“兩法銜接”機(jī)制的框架在行政執(zhí)法方面主要依托單一行政法規(guī)、部級(jí)規(guī)章等法規(guī)性文件組成,法律位階較低,約束力不強(qiáng),缺乏可操作性。在程序法上,現(xiàn)有的各種規(guī)章制度雖然對(duì)“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行做出了規(guī)定,但是實(shí)踐中往往沒有嚴(yán)格的程序可循,各行政機(jī)關(guān)之間由于專業(yè)的差異性,案件辦理的程序、過程存在差別,導(dǎo)致“兩法銜接”機(jī)制現(xiàn)實(shí)運(yùn)行流于表面,實(shí)際效果不明顯。
二是部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受傳統(tǒng)執(zhí)法理念的束縛,對(duì)“兩法銜接”工作的認(rèn)識(shí)不到位。行政執(zhí)法人員往往習(xí)慣于監(jiān)督別人而缺乏被監(jiān)督的習(xí)慣,有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往從自身利益出發(fā),以種種理由和方式對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督建議不以為然或者推諉拖延,甚至置之不理。在專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)中一些行政執(zhí)法單位還是不夠積極、主動(dòng),在沒有相關(guān)考評(píng)和通報(bào)機(jī)制保證的情況下,對(duì)行政執(zhí)法單位缺乏有效監(jiān)督機(jī)制,工作難以得到有效開展。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一線執(zhí)法存在人員不足、素質(zhì)能力參差不齊,發(fā)現(xiàn)違法犯罪、調(diào)查取證能力、法律特別是刑事法律知識(shí)有待提高等問題。一些案件本可以刑事追究,但因?yàn)橛械男姓?zhí)法人員對(duì)移送刑事犯罪案件的相關(guān)法律不熟悉,缺乏系統(tǒng)培訓(xùn),導(dǎo)致辦案水平有限,移送的刑事犯罪案件不及時(shí)、不主動(dòng),對(duì)相關(guān)證據(jù)的收集不到位,導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)獲取案件信息、固定證據(jù)工作相對(duì)滯后。
三是“兩法銜接”信息共享平臺(tái)運(yùn)行成效還是不夠明顯。根據(jù)“兩法銜接”機(jī)制的要求,通過建立一個(gè)信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)“兩法銜接”工作信息資源的互聯(lián)互通。通過信息平臺(tái),行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法案件實(shí)行備案制度,使司法機(jī)關(guān)及時(shí)掌握行政案件辦理動(dòng)態(tài)。而現(xiàn)實(shí)是全國(guó)大部分區(qū)域的信息平臺(tái)尚未完全建立,或者建立了而缺乏有效的管理,使得傳遞的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件信息不準(zhǔn)確也不及時(shí),導(dǎo)致刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相關(guān)的案件信息掌握不及時(shí)也不完整,無法篩選和確定有價(jià)值的線索。
四是檢察機(jī)關(guān)事多人少、專業(yè)知識(shí)受限。檢察機(jī)關(guān)自身負(fù)有多項(xiàng)檢察職責(zé),人員緊張,難以保證足夠的人力、精力開展專項(xiàng)監(jiān)督工作。同時(shí)對(duì)行政法律法規(guī)、環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)知悉程度有限,審查判斷行政執(zhí)法對(duì)象的行為是否涉嫌犯罪與進(jìn)行監(jiān)督的能力要求存在差距。
三、完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中的“兩法銜接”機(jī)制的對(duì)策與建議
一是完善立法,整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面“兩法銜接”的法律依據(jù)。各有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)溝通,在生態(tài)環(huán)境保護(hù) 現(xiàn)行法律框架內(nèi),共同制定位階較高的法律,使生態(tài)環(huán)境保護(hù)獲得立法上的支持,從立法上將“兩法銜接”工作機(jī)制的相關(guān)實(shí)體與程序予以明確,為實(shí)踐提供法律依據(jù)。
二是要強(qiáng)化“兩法銜接”工作平臺(tái)的作用。“兩法銜接”工作平臺(tái)不僅包括了由行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)的信息傳遞,也包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)前者移送案件辦理信息的反饋和通報(bào)。主要包括聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、案件通報(bào)及備案機(jī)制和信息共享機(jī)制等。其中最為重要的就是信息共享機(jī)制,目前,信息平臺(tái)發(fā)揮的作用還沒有完全發(fā)揮,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間通過信息共享機(jī)制,逐步實(shí)現(xiàn)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)信息管理系統(tǒng)與檢察機(jī)關(guān)的信息聯(lián)網(wǎng)共享,做到信息共享、密切合作。通過這種信息共享使司法機(jī)關(guān)了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正在查處的案件狀況,以便及時(shí)提出司法建議或決定是否提前介入,也便于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)了解移送案件的查處情況,及時(shí)予以有效配合,為檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督提供輔助決策依據(jù)。
三是加強(qiáng)環(huán)境生態(tài)保護(hù)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。各相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)通過法律法規(guī)學(xué)習(xí)、執(zhí)法知識(shí)培訓(xùn)等方式,學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)、技能,不斷總結(jié)和提高執(zhí)法水平。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)環(huán)保領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn),培養(yǎng)專業(yè)化檢察人才,提高精準(zhǔn)辦案能力。要及時(shí)總結(jié)辦理破壞環(huán)境資源刑事案件中好的經(jīng)驗(yàn)做法以及進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境檢察工作的意見建議,指導(dǎo)后續(xù)“兩法銜接”工作的開展。
四是要進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)要通過溝通、協(xié)調(diào),暢通信息渠道,及時(shí)掌握行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的在辦理破壞環(huán)境資源案件執(zhí)法情況,對(duì)行政執(zhí)法中出現(xiàn)的法律適用和銜接上的難點(diǎn)、疑點(diǎn)問題,及時(shí)提供法律服務(wù)。增強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌破壞環(huán)境資源犯罪案件的監(jiān)督,指導(dǎo)行政執(zhí)法人員提升對(duì)刑事法律的把握能力,以實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的正確定性,也能保證收集的證據(jù)的法律效力,提高案件的辦理效率。健全對(duì)行政執(zhí)法人員的監(jiān)督機(jī)制,使行政機(jī)關(guān)自覺接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。同時(shí)拓寬對(duì)“兩法銜接”工作的監(jiān)督途徑,豐富監(jiān)督方式,綜合運(yùn)用立案監(jiān)督、檢察建議、糾正違法等手段,督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌破壞環(huán)境資源犯罪案件,促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。
五是加強(qiáng)銜接、完善工作機(jī)制。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要以更加有力的行動(dòng)來加大對(duì)破壞環(huán)境資源違法犯罪行為的執(zhí)法力度,并結(jié)合東西湖區(qū)的特色,做好環(huán)境保護(hù)和生態(tài)資源維護(hù)工作,服務(wù)臨空港開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。檢察機(jī)關(guān)要通過“兩法銜接”工作機(jī)制監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在辦理破壞環(huán)境案件中出現(xiàn)以罰代刑等行為,通過監(jiān)督行政執(zhí)法發(fā)現(xiàn)涉嫌破壞環(huán)境犯罪的刑事案件線索,及時(shí)依法打擊。通過“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行,增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力,擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)受理破壞環(huán)境資源刑事犯罪案件的途徑,提高檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督水平。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)還將加大推進(jìn)環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域公益訴訟工作,充分發(fā)揮檢察職能,全面履行法律監(jiān)督工作,嚴(yán)厲打擊目無國(guó)法、破壞環(huán)境、危害民生的犯罪分子,讓綠水青山展笑顏。
