為認真貫徹州、市黨委、政府“強農、興工、擴城、活商、固基、和諧”的重大戰略部署，全力推進滇中楚雄特色大城市建設，根據《中共楚雄市委辦公室、楚雄市人民政府辦公室關于對全市重點工作開展專題調研的通知》（市黨辦通〔2010〕15號）要求，經深入調研，現結合鹿城鎮實際，就妥善解決征地拆遷和失地農民的安置與補償等問題報告如下：
一、基本情況
近幾年，隨著我市經濟迅速發展，城市化建設步伐加快，基礎設施建設、公路建設、招商引資項目、工商業經營性項目、地方公益性項目等建設，不可避免的占用了大量農村土地，產生了大批的失地農民。目前為止，鹿城鎮共有10個村（居）委會、116個村(居)民小組、7617戶農戶、30598人口已部分失地失業或即將失地失業，最終將全部失地失業。在滇中楚雄特色大城市、東南新城建設中，近幾年將有7個村（居）委會、89個村民小組、6048戶農戶、24330人口全部失去土地，農民失地失業成為當前亟待解決的問題。
二、農民失地的原因
失地農民是指農民的土地被依法征收后,農業戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農民。
城市建設規模的擴大，是新形勢下社會進步、經濟發展的必然要求，也是農民失去土地，參與由農業向工業、鄉村向城市社會經濟轉化過程的必然選擇。在快速工業化、城市化過程中，農民的農業土地轉化為非農業用地是不可避免的，任何一個國家都要經歷這樣的過程。農民失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民，成為了一個邊緣群體。
三、征地拆遷及失地農民生產生活中存在的困難和問題
（一）征地拆遷中存在的困難和問題
1.征地補償標準不統一，執行過程中矛盾十分突出。2001年，楚雄市人民政府《關于楚雄市建設用地征地補償標準及有關問題的會議決定事項》（楚政決[2001]7號）文件下發執行后，對規范我市征地補償標準，實施政府統一征地起到了十分重要的作用，但楚政決[2001]7號文件把征地補償標準分為城市一級控制規劃區和城市二級控制規劃區兩類，每一個地類的補償標準相差2萬元，具體的控制規劃區界線沒有通過文件和圖件的形式確定下來。一、二級控制規劃區的地價矛盾逐漸暴露出來，一路之隔、一埂之隔地價卻不相同，有的地方同一塊田有兩種地價，造成同地不同價，村集體和農戶意見大，矛盾十分突出，嚴重影響征地拆遷工作。
2.在規劃區范圍內，由于存在土地、魚塘、果園、荒山等被集體承包、租賃、轉包，房屋建筑物被轉讓的情況，造成提前終止承包合同難度大,嚴重影響征地拆遷補償工作。
3.地上附著物補償標準偏低，清除地上附著物的阻力較大。目前對地上附著物補償仍按《2002年楚雄市各類房屋重置價標準》（楚政發[2002]29號）執行，由于物價漲幅較大，農戶認為現行補償標準不合理，要求調整、提高補償標準，造成清除地上附著物難度大，嚴重影響各類建設項目正常推進。
4.被征地拆遷戶對各種補償費期望和要求高,與政府的實際補償差距大, 政府補償無法達到被征地拆遷戶的要求,導致在征地拆遷工作中矛盾多、困難大。
5.征地拆遷中各種補償費用的撥付滯后。涉及撥款的單位和環節較多，資金不能及時按協議簽訂時限兌付，造成村組和被征地拆遷人不信任，甚至抵觸，使正常的征地拆遷工作難已開展，嚴重影響項目建設進度。
６.項目的選址過于分散，加之有的項目建設工期又長，使當地道路交通設施損壞嚴重，對水、電、通信、有線電視等也有不同程度影響，給當地群眾生產生活帶來不便。
（二）失地農民生產生活中存在的困難和問題
1.觀念陳舊，技能落后。“工人愛機器，農民愛土地”的思想根深蒂固，等、靠、要的思想嚴重，講現實，講享受，得混且混、得過且過的思想為數不少，有錢蓋房子，有余錢過好日子的思想較為普遍，依賴性強，轉向經營困難；成分復雜，知識偏少，素質偏低，技術能力偏弱，普遍只能從事簡單的體力勞動；家庭經濟結構脆弱，計劃性差，長遠意識不強，抵御天災人禍的能力較差。
2. 失地農民最擔憂的五個主要問題。 一是部分年紀較大的失地農民因為子女收入、生活水平下降，普遍對自己的養老、醫療問題擔憂;二是在政府征地過程中，得到補償費低的群眾心理不平衡;三是土地被征用，由農民變為無業人員，找不到工作，對今后的生活十分擔憂;四是年齡稍大一些的農民認為，自己過去是靠賣糧維持生計，如今是買糧度日，手中無糧心發慌;五是多數的失地農戶，對未來的生活持一種消極的觀望態度，有的農民也擔心因經濟緊張和就業壓力的加大，會引發新的社會治安問題。
3.安置政策和安置方式的相應規定沒有正式出臺，被拆遷戶采取臨時過渡安置，大部分自行租房居住，所租住房危房居多，存在嚴重安全隱患，矛盾和問題也日益突出。
4. 農村社會保障和醫療保障體系建設雖然取得了一定進展，但總體保障水平還較低，不能滿足失地農民的強烈愿望和要求。一些政策措施剛性不強，資金難以得到有力保證，與實際需要有一定差距。這些都影響了農民參保積極性，一定程度上制約了農村保障水平的整體提高。
四、意見建議
近幾年，市委、政府高度重視失地農民的安置、補償及生活保障等問題，積極進行探索，采取一系列辦法、措施予求妥善解決失地農民的相關問題。現結合我鎮實際，就做好征地拆遷和失地農民生活保障工作，提出以下三方面意見和建議：
（一）建議完善征地拆遷機制
征地拆遷難,從總體上講主要是由局部利益與整體利益、個人利益與集體利益、眼前利益與長遠利益等各種利益沖突所致。征地拆遷是推進城市化進程中一項政策性、法律性很強的工作，要妥善處理這些利益沖突，必須始終把維護最廣大人民群眾的根本利益作為征地拆遷工作的出發點，堅持依法行政，堅持用科學發展的方法解決問題，推動征地拆遷工作逐步邁上法制化、規范化的軌道。
1.建議制定、完善征地拆遷政策和補償標準
征地拆遷直接關系廣大被征地拆遷人的切身利益，現鹿城鎮失地農民生活是困難的，甚至有的只能維持“糊口”，所以在制訂、完善征地拆遷補償政策時應廣泛征求被征地拆遷人的意見，全面地了解和充分的考慮被征地拆遷人的實際情況和困難。
①制定、完善征地政策和補償標準
建議盡快出臺新的征地政策,取消楚雄市人民政府《關于楚雄市建設用地征地補償標準及有關問題的會議決定事項》（楚政決[2001]7號）文件中“把征地補償標準分為城市一級控制規劃區和城市二級控制規劃區兩類，每一個地類的補償標準相差2萬元”規定，或重新劃定城市一級控制規劃區和二級控制規劃區的具體范圍，并通過文件和圖件的形式確定下來；建議在征地補償中，取消水田與菜地補償標準上的區別；建議適度提高征地補償標準，按地類在原來的基礎上每畝提高3-4萬元；建議統一征地補償標準，著重考慮開發區和東南新城補償標準的相應平衡。
②制定、完善拆遷政策和補償標準
建議盡快制定、出臺新的地上附著物補償標準和《楚雄市各類房屋重置價標準》，提高、調整現行的補償標準，并確定2004年至今的房屋拆遷，按新制定、出臺的政策標準執行。
③堅持依法行政，完善相關立法和制度建設
征地拆遷過程本身就是行政執法過程。程序正當是依法行政的基本要求。征地的啟動、拆遷的許可都有嚴格的程序要求，如果行政機關只注重征地拆遷的過程和結果，而忽視了程序的合法性、正當性，則投入再大的人力、物力、財力到征地拆遷工作中，其結果都是枉然、都是違法的，是經不住司法審查和歷史考驗的。因此，要杜絕違法征地拆遷的現象，首先要重視征地拆遷程序的正當性、合法性。同時完善行政監督機制，加強對行政權利的監督制約，落實行政過錯責任追究制度；將相應的土地征用辦法、農村房屋拆遷許可規程等應列入當前的立法規劃，盡快填補“以拆代征”所暴露出的法律空白和漏洞；統一制定切實可行的拆遷補償標準，規范拆遷補償自由裁量標準，建立健全中介評估監督機制，推進征地拆遷進程、遏制違法建設。
④堅持深入群眾，加大政策和法律法規宣傳力度
要充分利用各種新聞媒體，加大對征地拆遷政策和法律法規的宣傳力度，讓被征地拆遷人了解其內容、理解其合理性，讓這些與被征地拆遷人切身利益息息相關的法律法規深入民心，家喻戶曉。被征地拆遷人只有熟悉了、懂得了征地拆遷的政策和法律法規，才會理解支持征地拆遷工作，才會用法律的武器來維護自己的合法權益，才會在突發性的事件中明大理識大體，而不會隨波逐流，推波助瀾。其次，作為征地拆遷工作人員，更要熟悉征地拆遷的相關政策和法律法規，才能有效開展說服、動員工作，改進工作方法。
⑤規范程序,耐心細致做好思想工作
只有深入細致地做好被征地拆遷人的思想工作，事先征求大多數被征地拆遷人意見，按照“先安置后拆遷，先拆遷后出讓”的原則，規范征地拆遷程序。對列入征地拆遷的村組，提前做好前期調查、入戶測量和房產確權等基礎工作，并建立檔案。對即將征地拆遷的村組，必須將總體安置方案和分戶安置方案公告，廣泛聽取被征地拆遷人的意見。原地安置的要先建安置房再出讓土地；就近安置的，要先安置后拆遷出讓。這種先建房后拆遷的程序安排，有利于消除被拆遷戶的疑慮，節約拆遷安置過渡成本，加快安置進度。
⑥堅持開拓創新，探索自主開發建設模式
東南新城開發建設中，涉及征地拆遷的村組面大量廣，單靠政府難以完成，要廣泛動員社會力量共同參與和實施，因此可探索創新開發模式，適當鼓勵“政府規劃引導、村（居）自主建設”。
⑦堅持標本兼治，切實解決群眾后顧之憂
征地拆遷工作不能單項突進，應當完善“村改居”配套制度建設，深化集體經濟組織股份合作制改革。在“村改居”過程中，應當對集體資產進行全面清產核資和產權登記，明確集體資產的享受對象和享受份額。集體資產應優先用于解決村（居）民的生活保障問題。要從解決與被征地拆遷人生活出路有關的深層次問題入手，在扶持發展集體經濟、提供勞動就業和社會、醫療保障等方面多做文章，多管齊下，標本兼治，把有關政策用足，有效解除被征地拆遷人的后顧之憂。只有從根本上改變依靠房租為主要家庭收入的經濟生活模式，才能使村（居）民成為征地拆遷的真正受益者，才能從根源上解決違法突擊建房、征地拆遷難的問題。
（二）失地農民安置方式與補償方法方面的意見建議
征地拆遷采取多種途徑安置，可以更好地維護被征地拆遷農民的合法權益，不影響他們的生活水平及經濟收入，不給國家和財政增加壓力，達到被征地拆遷農民滿意、生活安心的目的。
1.房屋安置方式
“安居才能樂業”，只有先讓失地農民有一個安逸舒適的居住環境，才能促進他們發展經濟，實現 “讓失地農民富裕起來”的目的。在失地農民住房建設上，要嚴格按照“統一規劃、統一建設、合理布局、保護耕地、優化環境、綜合開發、配套建設”的方針，采取先規劃后建設的原則。
（1）代建安置
代建安置中要實行統一規劃和單體設計、統一按圖施工和建筑風格、統一確定樓層高度和正負零、統一建筑質量監督管理和驗收辦證、統一基礎設施配套和綠化美化。
①安置標準：按人均30㎡的標準劃撥住房用地，以4人為一戶，2戶捆綁建設，超面積的按市場價購買。建設5層商住樓，一層為兩個鋪面，每戶一個鋪面，二至五層為住房，每戶兩層（兩房）。
②建房形式:由村集體或聯合開發商建設，房價參照青山嘴水庫栗子園安置小區的房價標準，由農民向村集體購買，政府并給予建房和外墻裝飾補助。建成市場經營用房和村民住宅協調完整的居住商貿綜合市場。整個居住商貿綜合市場統一規劃、統一設計、統一管理，以確保市場的完整性及經濟效益的有效發揮。
（2）多層統建住房安置
按照“節約土地、合理布局、統一規劃”的原則，由政府統一設計規劃建設高層或多層廉租住房，用于解決征地拆遷后建不起房屋的貧困農戶和特困群體的居住問題。
①安置標準：人均享受安置的建筑面積30㎡。建蓋每套90㎡、105㎡、120㎡等多種戶型。
②建房形式：由政府統一設計規劃建設，建蓋層數為12-17層，底層原則為商鋪，商鋪由集體購買、管理和收益。
③高層或多層建筑以政府投入為主，建蓋統一的廉租房提供給特困群體居住。
（３）宗地安置
結合實際，針對福塔社區（原平山村委會）失地農民采取宗地安置辦法。
①安置標準：按人均40㎡的標準劃撥住房用地，120㎡為一宗，超面積的按市場價購買。
②建房形式:統一規劃、統一設計、統一建設、統一外觀、統一管理，由村集體或聯合開發商建設。
（４）建議安置小區的路網、管網、電網、有線電視等基礎設施一并納入城市基礎設施規劃,由政府統一配套建設。
2.貨幣安置方式
采取貨幣安置與就業安置等多種途徑補償安置失地農民，解除被征地拆遷農民的后顧之憂。在征地拆遷工作中，要靈活應用貨幣安置與就業安置結合等多種途徑補償安置失地農民，避免造成新的失地農民，從根本上解決失地農民無生活保障的問題。
①貨幣安置與用工安置相結合的方式
所有東南新城的征地，必須考慮失地農民的就業，凡征地1畝按1-2人的比例，由用地單位解決用工就業。在被征地拆遷農戶身體健康、遵紀守法的前提下，優先考慮勞動用工的安置方式，對完全失地、年齡偏大的農戶優先考慮安排為勤雜工等輕便工作，解決失地農戶的后顧之憂，使農戶在征地后生產和生活水平得以保障。
②貨幣安置與生活補助、低保安置相結合的方式
實行20年生活補助，從搬遷安置之月起20年內，符合享受生活補助的失地農民和合法新增的人口，按每月300元/人的標準發放生活補助；對達到享受低保條件的，按政策逐步納入城鎮居民最低生活保障。
③貨幣安置與留地安置相結合的安置方式
在征地拆遷時,為使被征地拆遷農民的生產、生活有長遠穩定的保障，采取在規劃確定的建設用地征地范圍內返還5％的建設用地，支持被征地的村集體經濟組織和村民從事生產經營的安置方式。這種安置方式，既可合理利用、盤活整合土地，又可通過招商引資和發展二、三產業解決部分失地農民的就業，還可通過壯大集體經濟為失地農民提供多方面的保障，真正造福百姓。
（三）對失地農民保障的意見和建議
1.就業保障
①項目單位征地面積與用工安置掛鉤。建議項目單位、行政、企事業單位征地, 必須首先考慮安排失地農民的就業,凡征地1畝按1-2人的比例提供就業崗位，崗位指標由所屬鄉鎮統籌安排，根據用工條件培訓后上崗，使失地農民得到一定的就業保障。
②集中使用土地補償安置費，統一安排農民生產生活。對村集體的土地補償費和安置補償費的一部分以“農村安置退養基金”的形式存入銀行，一部分則用來投放安置小區綜合開發。所得銀行利息和開發所得利潤、物業收入都以紅利的形式發放給農民。同時可通過成立房地產開發公司、物業管理公司、建筑公司、開發商業門面和配套性經營等形式，廣辟就業渠道，安置村民就業，使小區有就業能力和就業欲望的失地農民都能找到工作。
③加快經濟發展，增強經濟實力，為失地農民創造更多的就業崗位。一是大力發展中小企業和個體私營經濟；二是加快市場建設，吸收更多的失地農民從事二、三產業;三是鼓勵和支持失地農民外出從事種養殖業，提高自身實力和生活水平。
④開展就業培訓，完善失地農民就業服務網絡。凡有就業意向的人員，可申請參加培訓，培訓經費采取“政府出一點、企業出一點、個人出一點”的辦法籌集。要引導農民認清就業形勢，改變過去守家待業的傳統思想，鼓勵走出去、闖市場，多方位開辟就業門路。鼓勵和支持失地農民通過非全日制、臨時性、季節性、彈性工作等靈活多樣形式實現就業。要加強農村勞動力就業的協調、培訓和安置等工作，完善農村勞動力就業信息檔案，與勞動管理部門掛鉤，開通戶、組、村和企業溝通渠道，逐步形成“市場引導培訓，培訓促進就業”的機制。
2.社會保障
社保、醫保部門要在國家大政策的基礎上，結合本地實際，制定適合失地農民的基本醫療、養老保障政策，從而解決失地農民的基本醫療保障和基本生活保障問題。
①養老保障
社保部門盡快制定出臺切實可行的失地農民養老保障辦法。新辦法中應考慮失地農民困難，建議適當降低繳費標準,政府從土地出讓金中給以一定補助，讓其及時參保。
②醫療保障
建議醫保部門將符合條件的失地農民，盡快納入新型農村合作醫療或城鎮居民醫療保險范疇。
3.壯大村集體經濟,保障失地農民收入
①加強村集體資產管理，用好集體資產。
要有效運作集體資金，增加村集體經濟“造血”功能。對一些經濟實力比較雄厚的村組來說，大量的資金閑置在銀行，資金收益率低，對外投資又有很大的風險。但通過政府正確引導投資，既能確保村集體資金的保值增值，又能實現村集體經濟的“滾動式”發展。
②積極參與股份合作
一些實力雄厚、資產質量優的村組，要通過對村集體所屬資產的清理、評估、量化與分配，使得過去模糊不清的集體資產產權得到明晰。將以前“人人擁有”，但在一定意義上又“人人空有”的村集體資產變成實際股份，成為農民實實在在可以拿到手的收入。這種方式不僅可以創新村集體資產管理收益機制，提高資產的管理水平，有效防止集體資產流失，使其更具有活力，增值更快，最終讓股份分紅收入成為農民財產性收入的重要來源。
③建立健全嚴格的財務管理機制
按照規范、民主、公開、合理、創新的思路，著力健全完善村級財務管理機制。一是健全制度。建立健全村級財務預決算、收入管理、開支審批、經濟合同管理、固定資產管理、專項資金管理等制度，把村級財務納入制度化、規范化管理渠道，以做到開源節流，量入為出，嚴控非生產性開支。二是強化村級財務民主管理機制。建立健全村民代表（村民）大會和經濟議案決議制度，明確議事范圍，規范議事程序，重大事項實行集體決策、民主決策。充分發揮民主的監督作用，切實落實群眾的知情權、決策權、參與權和監督權。
④做好扶持發展工作，不斷壯大村級集體經濟
發展村集體經濟離不開良好的發展環境。政府要積極從資金扶持、資源整合、人員幫扶等方面入手，努力為村集體經濟發展營造良好的環境。一方面要重資金投入和政策扶持，積極建立新型公共財政體系。落實結對幫扶，加大對“三農”的投入力度，改善農村發展環境，促進城鄉統籌發展。另一方面要重人員幫扶。通過領導掛村、部門包村等途徑開展幫扶工作，充分發揮各部門的優勢，開展智力支農活動，幫助出思路、找項目、跑市場，謀求村集體經濟發展良策，增強村集體經濟造血功能。
中共鹿城鎮委員會 鹿城鎮人民政府
二○一○年
