為鼓勵和引導社會力量投資興辦社區養老服務驛站，促進社區養老服務驛站可持續運營，2018年5月，市民政局、市發展改革委、市財政局、市人力社保局、市老齡辦聯合印發了《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》（以下簡稱《辦法》）。
一、政策背景
2016年以來，為構建市、區、街道（鄉鎮）、社區（村）四級養老服務體系，我市制定實施了《關于開展社區養老服務驛站建設的意見》、《關于無償提供社區養老服務設施用于驛站運營的通知》、《北京市社區養老服務驛站設施設計和服務標準（試行）》、《北京市社區養老服務驛站建設規劃（2016年-2020年）》、《關于做好農村幸福晚年驛站建設的通知》等10多項政策，按照“設施政府無償提供、運營商低償運營”的思路，積極鼓勵社會力量建設具有日間照料、助餐服務、健康指導、呼叫服務、文化娛樂、心理慰藉等基本服務功能的社區養老服務驛站，就近為居家老年人提供便捷高效的周邊、身邊和床邊服務。截至2017年底，全市已建成運營驛站380家。在推進驛站建設過程中，基層同志和驛站運營方普遍反映當前不少驛站運營困難，存在不同程度虧損，希望政府給予適當運營支持。考慮到驛站是政府為社區老年人提供基本養老服務的重要載體和主要途徑，是構建“三邊四級”養老服務體系的基層基礎，同時也承擔著部分政府基本公共服務，市民政局牽頭研究制定了《辦法》。
二、制定過程
2017年初以來，我們啟動了驛站運營扶持政策創制工作，在廣泛調研、多次召開座談會基礎上，形成了《辦法》，初步明確了驛站運營扶持措施及補貼標準。從8月下旬開始，市民政局、市財政局委托中逸會計師事務所對7月底前已開業運營的129家驛站開展了運營成本調查，全面了解掌握社區養老服務驛站基本情況、盈虧狀況、收入來源、成本構成。同時，為緩解驛站運營初期的困難，市民政局、市財政局、市老齡辦于2017年9月聯合印發《關于2017年加強社區養老服務驛站運營支持工作的通知》，通過財政轉移支付方式，對備案公告運營的226家驛站給予每家20萬元的一次性運營補助資金。為進一步規范資金管理使用，又下發了《關于規范使用市財政轉移支付給予驛站一次性運營補助資金的通知》。2017年11月，根據驛站經營成本調研報告，我們對《辦法》進行了調整完善，征求了市人大、市政協、市發展改革委、市財政局、市人力社保局、市商務委、市衛生計生委和各區民政局的意見，并面向社會公開征集意見，提請法制部門進行了合法性審查和公平競爭審查。2018年5月，在充分吸納各方合理意見基礎上，市民政局、市發展改革委、市財政局、市人力社保局、市老齡辦正式印發了《辦法》。
三、主要內容
《辦法》分總則、服務流量補貼、托養流量補貼、連鎖運營補貼、運維支持、資助審核及發放、管理與監督、附則等8章30條。
（一）關于驛站界定標準。按照《辦法》規定，城市社區養老服務驛站與農村幸福晚年驛站將享受不同的運營支持政策。城市社區養老服務驛站與農村幸福晚年驛站的界定標準，原則上以驛站所在社區的居委會或村委會建制作為依據。城鄉結合部地區建設的驛站，一般視同城市社區養老服務驛站；區民政局、區老齡辦認為確有必要，可認定為農村幸福晚年驛站，并在申請備案公告時做出書面說明。
（二）關于運營扶持措施。主要有服務流量補貼、托養流量補貼、連鎖運營補貼和運維支持等四個方面。
1.服務流量補貼。服務流量補貼是根據驛站服務收費流量總和的一定比例給予的資助補貼。實行服務流量補貼，有助于引導驛站更多為老年人提供服務，體現“服務越多、補助越多”導向，防止驛站不積極主動開展業務而依靠運營補貼勉強生存，進而造成設施資源的浪費。
（1）服務流量補貼原則。服務流量補貼堅持線上統計、精準補貼和適度傾斜原則。具體而言：一是線上統計原則。驛站所有服務流量數據均通過北京市社會福利信息系統歸集，業務主管部門將依托信息系統歸集的信息進行服務流量核定。未通過信息系統歸集的信息，不能納入服務流量補貼范疇。二是精準補貼原則。通過精準掌握驛站開展養老服務情況，有針對性地對驛站助餐、助潔、助浴、助醫、助行、健康指導、康復護理、代辦等收費服務流量給予補貼，有利于提高資金使用的精準性，實現精準管理。三是適度傾斜原則。主要是加大對農村驛站服務流量補貼的傾斜力度，以及政府未能提供設施，運營方利用自有設施和租賃設施用于驛站建設運營等兩種特殊情形。
（2）服務流量補貼標準。一是關于補貼標準設定。《辦法》規定，服務流量補貼按照不低于服務總收入50%的比例予以資助，即驛站每收取老年人100元費用，政府將給予50元的補貼，相當于老年人每次消費政府給予了33.3%的補貼。在征求意見過程中，有的區認為現行服務流量補貼標準偏高，驛站每收費10元就可以申請到不低于5元的補貼，會讓驛站獲得過多補助資金。其實，在制定政策過程中，我們是在統籌衡量驛站盈虧狀況的基礎上綜合擬定的扶持措施，運營扶持的主要目的是避免驛站因部分承擔政府基本公共服務、對老年人不收費或低收費而引發的虧損現象。驛站獲取的服務流量補貼需統籌用于彌補驛站整體運營虧空，而不僅僅用于彌補收費項目成本支出。從目前驛站盈虧狀況來看，服務總收入50%的補貼標準尚不能有效解決驛站虧空。所以各區在確定本地服務流量的補貼標準時，要從綜合、全局的角度進行考量。
二是關于兩類特殊情形。《辦法》規定對于農村幸福晚年驛站，以及經政府同意、運營方利用自有設施或租賃設施用于社區養老服務驛站建設運營的，按照實際服務流量補貼的1.5倍予以資助，也就是說驛站每收費100元，政府將給予75元補貼，相當于老人每次消費政府補貼了42.8%的補貼。考慮農村地區老年人較少，服務人群有限，根據市民政局、市發展改革委、市農委等11個部門《關于加強農村養老服務工作的意見》（京民福發〔2017〕389號）精神，為進一步加強對農村驛站建設運營的傾斜力度，農村驛站服務流量按照實際服務流量的1.5倍進行核定。
關于養老服務設施費用支持，在嚴格落實《關于開展社區養老服務驛站建設的意見》“政府無償提供設施”的前提下，對于實踐中出現的政府未能無償提供設施，但經政府同意、由運營方利用自有設施或租賃設施用于驛站建設運營的，其服務流量補貼按照實際流量的1.5倍予以資助。
在此，特別對利用國家機關、企事業單位提供設施建設的驛站如何享受運營扶持問題做個說明。通常，它們是國家機關、企事業單位與驛站運營方通過簽訂合作協議方式，以無償提供設施為要件換取運營方低償為國家機關、企事業單位內部職工提供居家養老服務。從支持社會力量共建共享的角度，我們鼓勵支持國家機關、企事業單位拿出更多的場地設施，無償提供企業或社會組織建設運營驛站。對于這類驛站，只要驛站運營方能夠提供設施使用合作協議，也可視同租賃設施用于驛站建設的特殊情形，給予1.5倍加倍傾斜支持政策。
（3）服務流量補貼范圍。《辦法》規定，服務流量補貼范圍不包括驛站的照料服務收入以及承接政府購買服務收入。照料服務收入是指驛站為老年人提供日間托養、短期全托、全托照料等照料服務獲取的收入。政府購買服務收入是驛站因各級業務部門通過政府購買服務方式，委托驛站為特定對象提供養老服務而獲得的收入。除照料服務收入、政府購買服務外，驛站為老年人提供的助餐、助潔、助浴、助醫、助行、健康指導、康復護理、代辦、呼叫服務等方面的收費服務項目均可以納入服務流量補貼范圍。另外，護理站依托社區養老服務驛站提供服務的，其提供服務產生的流量可視同社區養老服務驛站服務流量。
這里，重點就兩個問題進行說明：一是非京籍老人是否納入服務流量補貼對象問題。驛站收取老年人費用屬于市場行為，對于京籍老年人和非京籍老年人收費沒有區別。因此，驛站為非京籍老人提供的服務同樣納入服務流量補貼范圍。二是托養對象同時享受了其他服務，是否納入服務流量補貼問題。《辦法》中的托養流量補貼對象通過簽訂托養協議方式入住社區養老服務驛站，服務內容應當包含了助餐、助浴、助潔等項目。因此，托養對象接受的其他服務項目不計入服務流量補貼范疇。
（4）服務流量補貼重點支持方向。根據《辦法》規定，服務流量補貼的重點支持方向有三個方面：
一是上門入戶服務。鼓勵驛站上門為老年人提供助餐、助潔、助浴、助醫、助行、代辦、康復護理等居家服務。
二是做實呼叫服務。目前，許多驛站對于呼叫服務理解比較簡單，認為只是設個專席、派專人收集老年人的服務需求就行，所以目前呼叫服務基本沒有收益。社區養老服務驛站作為社區居家養老服務的總服務臺、供需對接平臺，完全可以通過聘用專業社工開展需求挖掘、資源整合、供需對接等方式，集聚一批專業優質服務商，逐漸固定一批有剛性需求的用戶，為老年人提供更多的專業養老服務。2018年，市民政局、市財政局及市老齡辦聯合下發了《建立居家養老巡視探訪服務制度的指導意見》，通過電話問候、上門巡訪等形式，對本市不少于5萬有需求的獨居、高齡老年人提供巡視探訪服務。巡視探訪其實也是呼叫服務的一種有效支撐措施，通過巡視探訪，經常去老人家中噓寒問暖，了解老人所思所想，無形中也就掌握了老人的服務需求，對于做好供需對接具有十分重要意義。
三是鼓勵為托底保障對象、困境保障對象、重點保障對象提供服務。2016年，市老齡委出臺了《關于加強老年人分類保障的指導意見》（京老齡委發[2016]14號），綜合考慮經濟狀況、生理心理、家庭結構、社會優待、社會身份等因素，將老年人劃分為托底保障群體（本市戶籍城鄉特困人員）、困境保障群體（本市戶籍的低保或低收入等經濟困難家庭中失能、孤寡或高齡的老年人）、重點保障群體（本市戶籍的全部或部分喪失自理能力的老年人，以及其他面臨困難、市場和社會家庭難以獨立解決的老年人，主要包括失能、失智、殘疾老年人、獨居老年人、高齡老年人）、一般保障群體（上述三類群體外的常住老年人）。這些群體是社區養老服務驛站的重點服務對象。驛站對轄區內老年人的這些群體必須做到心中有數，切實為組織或他們提供便捷且專業的養老服務。當前，北京市各區正在開展精準幫扶需求調查，對托底保障對象、困境保障對象、重點保障對象的基本情況和服務需求做全面調查。各區要妥善運用精準幫扶調查結果，為開展精準幫扶工作提供支持。各區在制定實施方案過程中，應對這方面內容予以進一步細化規范。
2.托養流量補貼。托養流量補貼是指根據社區養老服務驛站開展照料服務給予的資助補貼。照料服務包含日間托養、城市社區養老驛站的短期全托、農村幸福晚年驛站的全托照料三種形式。
（1）關于托養流量補貼標準。《辦法》規定，參照養老機構運營補貼政策有關精神，按照實際收住老人情況，日間托養按照每人每天給予不低于15元的托養補貼。短期全托每人每天給予不低于30元的托養補貼。區別于城區驛站，農村幸福晚年驛站全托照料每人每月給予不低于1000元的托養補貼。一是日間托養和短期全托補貼標準。結合社區養老服務驛站當前運營狀況，確定了短期全托補貼標準，即每人每天不低于30元；減半確定了日間托養補貼標準，即每人每天15元。考慮到《社區養老服務驛站設施設計和服務標準（試行）》“短期全托時間原則上不得超過15天”的規定，短期全托按照天數計發托養補貼，沒有按照每月計發。
二是農村幸福晚年驛站全托照料補貼。2017年市民政局、市老齡辦印發的《關于做好農村幸福晚年驛站建設工作的通知》，規定農村幸福晚年驛站“具備條件的，可為老年人提供全托照料”。為加大對農村傾斜力度，《辦法》提出農村驛站全托照料補貼標準為每人每月1000元。因此，只有農村幸福晚年驛站才能享受每接收1名老人每月不低于1000元的全托照料補貼。
（2）關于托養流量補貼的限制性規定。一是托養流量補貼床位限制。根據民政部《養老機構管理辦法》，設立養老機構要求床位數在10張以上。也就是說，養老床位達到10張（含）以上，就應當注冊養老機構，按養老機構進行管理。因此，每家驛站享受托養流量補貼的短期全托（城市驛站）、全托照料（農村驛站）床位數量不得超過9張。目前，一些農村幸福晚年驛站設置床（椅）位較多，建議設定其中9張為全托照料床位，其他設置為日間照料床（椅）位。需要說明的是，《辦法》并未對日間托養補貼床位數作出限制。
二是托養流量補貼的認定條件。為規范托養流量補貼申領，要求社區養老服務驛站應當與托養服務對象簽訂托養服務協議，建立明確的法律關系。對于部分老年人在驛站玩玩牌、活動活動，中午順便睡個午覺的情形，不應視為日間托養。按照《辦法》規定，一般至少每天固定到驛站接受綜合日間照料服務6個小時以上，才能夠認定為日間托養。
（3）關于托養補貼的鼓勵性規定。社區養老服務驛站主要服務對象應為失能、失智、失獨、高齡、獨居等剛性需求老年人。為此，鼓勵社區養老服務驛站將家庭床位作為驛站的延伸床位，通過簽約服務等方式定期上門入戶為他們提供照料服務。對于驛站簽約服務的家庭床位，各區可研究制定相應扶持措施給予托養流量補貼，但重點要在加強監管方面探索創新，避免出現托養流量補貼不精準、虛報床位現象。
3.連鎖運營補貼。連鎖運營補貼是指對品牌供應商承接若干家社區養老服務驛站建設運營，并實施同一服務標準、品牌連鎖運營給予的獎勵補貼。《辦法》提出，按照社區養老服務驛站連鎖機構的數量給予連鎖補貼，每連鎖運營1家社區養老服務驛站給予不低于5萬元的一次性補貼。
推行社區養老服務驛站連鎖品牌運營是我市扶持專業運營、加快服務業發展的重要舉措。目前，本市驛站連鎖運營主要有兩種方式：一是由品牌運營機構跨街道承接多家驛站實行連鎖式運營，二是由街鄉鎮養老照料中心承接服務區域內所有驛站的運營。對于品牌運營機構跨街道承接驛站運營的，《辦法》明確提出要以區為單位，由運營方確定其中一家驛站法人作為連鎖運營主體，統一申領連鎖運營補貼，連鎖補貼數量以其連鎖運營驛站數量為依據，如某家品牌連鎖機構在某區連鎖運營10家驛站，實際申請連鎖補貼的驛站數量應為9家。
為促進驛站和街鄉鎮照料中心的功能分級和有效銜接，提倡由街鄉鎮養老照料中心承接服務區域內社區養老服務驛站的建設運營。對于街鄉鎮養老照料中心承接區域驛站運營的，各區可結合實際，按照實際運營的社區養老服務驛站數量給予連鎖補貼。
4.運維支持。2017年市政府辦公廳下發的《關于全面放開養老服務市場 進一步促進養老服務業發展的實施意見》，明確“社會資本利用其他用途房產和土地投資建設的養老服務設施，經民政部門按照相關規定認定為養老服務機構的，實行水電氣熱收費與居民用戶同價”。依據市政府文件精神，《辦法》明確“經民政部門按照相關規定認定為養老服務機構的，實行水電氣熱收費與居民用戶同價”。
在這里，特別強調一下，社區養老服務驛站是指經市業務主管部門備案公告的城市社區養老服務驛站和農村幸福晚年驛站等養老服務機構。因此，已經市業務主管部門備案公告的社區養老服務驛站具備養老服務機構資質，可享受水電氣熱收費與居民用戶同價優惠政策。對于驛站申請水電氣暖民用價格優惠有關程序，參照市發展改革委 市民政局《關于本市社會福利機構水電氣價格有關問題的通知》（京發改[2012]78號）執行。
（三）關于資助審核發放。
1.運營扶持申請的提出。具體分為兩種情況：第一，《辦法》實施前已經備案公告的社區養老服務驛站。截至2017年底，全市備案公告運營驛站380家，預計《辦法》實施之前備案公告的驛站還將增多。對于此類驛站，《辦法》要求各驛站應于本辦法實施之日起30日內向區業務主管部門提交享受社區養老服務驛站運營扶持申請。第二，《辦法》實施之后備案成立的社區養老服務驛站。要求各驛站應在備案公告之日起30日內向區業務主管部門提交享受社區養老服務驛站運營扶持申請。在社區養老服務驛站提交的《關于享受社區養老服務驛站運營扶持政策的申請》中，驛站應承諾在今后運營服務管理過程中，按照本市有關政策規定，如實采集服務信息，包括服務時間、服務對象、服務項目、服務時長、服務收費等，并確保采集信息資料的真實性、準確性。
2.補助資金審核及發放程序。一是流量補貼的審核發放。服務流量補貼、托養流量補貼每季度撥付一次。每季度末，區業務主管部門、區財政局依據市社會福利信息平臺采集的數據，分別核定上季度每家社區養老服務驛站的服務流量補貼、托養流量補貼，并于下季度首月的10日前完成資金撥付。受財政資金使用安排，第四季度的補貼資金可能難以在規定時限進行撥付，各區可結合實際，順延撥付第四季度的服務流量補貼和托養流量補貼資金。考慮到各區實際情況不同，《辦法》規定，可直接將服務流量補貼、托養流量補貼撥付至社區養老服務驛站運營方法人賬戶，也可通過街鄉鎮撥付。具體撥付方案，由各區自行決定。我們提倡將資金直接撥付至驛站運營方法人，避免因資金撥付環節繁瑣造成資金不能及時撥付到位。
二是連鎖運營補貼的審核發放。為便于各區提前將連鎖運營補貼納入財政預算，考慮到完整財政預算年度因素，《辦法》要求連鎖運營補貼申請應于每年8月底前提出，區業務主管部門于下一年度2月底前完成資金撥付。
由于連鎖運營補貼為一次性補貼，撥付頻率相對較少，《辦法》規定，連鎖運營補貼由區業務主管部門直接撥付至社區養老服務驛站法人賬戶。
（四）關于運營扶持經費。驛站運營扶持補貼原則上實行后補制，所需經費由各區財政負擔。考慮到各區經濟發展水平不同，《辦法》提出的資助標準均為最低標準。各區應在本辦法資助標準的基礎上，結合本區實際需求、財力等，進一步加大對本區屬地驛站的運營支持。
關于2018年驛站運營扶持經費保障，2018年2月，市民政局、市財政局、市老齡辦印發了《關于統籌分配撥付各區2018年養老服務專項資金有關工作的通知》（京民老齡發〔2018〕57號），規定2018年因素法資金首要用于保障建設社區養老服務驛站及運營扶持等三項重中之重的工作任務。為此，需要各區統籌分配、合理安排市級財政轉移支付資金，確保安排足額資金用于保障驛站運營扶持。
（五）關于驛站管理監督。社區養老驛站運營扶持資金涉及運營主體、服務對象眾多，服務信息歸集、采集難度特別大，對加強驛站監管工作提出了非常高的要求。《辦法》重點從兩個方面強化了監管力度。
1.實行信息化管理。為實現驛站運營扶持的精準化管理，市社會福利綜合管理平臺歸集的數據作為驛站運營資助的唯一依據。為此，《辦法》規定，驛站相關數據應歸集至市社會福利綜合管理信息系統，同時開通養老助殘卡、民政一卡通刷卡計次功能，如實采集服務信息，包括服務時間、服務對象、服務項目、服務時長、服務收費等，并引導老年人通過刷卡方式實現服務信息采集。目前，我市65周歲以上老年人已經持有養老助殘卡、民政一卡通，可以實現刷卡記錄服務信息。對于60周歲至64周歲老年人，目前我市業務主管部門正在積極為他們制作養老助殘卡、民政一卡通。在過渡階段，可以通過刷卡或簽約服務方式記錄服務信息。待所有老年人都配發卡片后，應全部通過刷卡方式實現服務信息計次。
2.明確監管責任。為確保驛站服務信息采集的準確性，《辦法》規定，區業務主管部門應加強對運營扶持資金的監督管理，委托第三方社會專業機構，定期對社區養老服務驛站歸集信息的真實性、準確性進行抽查、核查。
社區養老服務驛站要主動接受政府業務主管部門及委托的第三方社會專業機構的檢查監督。
3.加大懲處力度。區分主、客觀等不同原因，《辦法》明確了驛站歸集信息失真情況的不同懲處措施：
一是非主觀故意造成的信息失真。凡發現驛站通過市社會福利綜合管理平臺歸集信息出現錯誤，經核查屬非主觀故意造成的，責令限期整改；超出（含）三次的，取消運營扶持補貼獲評資格。
二是主觀故意造成的信息失真。凡發現驛站主觀故意、有違誠信、弄虛作假、虛報冒領運營扶持資金的，一經核實，取消運營扶持補貼獲評資格，納入本市養老服務業黑名單；運營扶持補貼已發放的，由區業務主管部門依法追回相關財政補助資金；構成犯罪的，移送司法機關處理。
虛報冒領的具體情形包括但不限于以下情形：第一，虛報實際收住老人床位數。第二，將日間托養床位作為短期全托或全托照料床位。第三，將托養收入、政府購買服務收入計入服務總收入。第四，與他人合謀套取服務流量補貼。比如，驛站在未為老人提供服務的前提下，通過刷養老助殘卡收取老人費用再以現金形式返回老人，實現虛報服務收入套取服務流量補貼的目的。
三是特殊情況的懲處。驛站發生重大責任事故，且造成重大社會負面影響，取消自重大責任事故發生之日起一年內的運營扶持補貼獲評資格。
（六）關于實施時限。《辦法》自2018年7月1起施行，主要是便于驛站安裝社會福利綜合管理信息系統、服務信息采集設施設備等提供準備時間，同時為各區制定實施方案預留時間。
考慮到不少驛站開業運營時間較短，目前較難對驛站長期運營狀況做出準確評估，《辦法》規定，本辦法實施三年。屆時，市民政局、市發展改革委、市財政局、市人力社保局、市老齡辦等部門根據實際執行績效等情況進一步研究長效性政策。在執行過程中發現問題的，各區要及時協調解決，并及時向市業務主管部門反饋。
規范性文件：關于印發《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》的通知
