一個(gè)國(guó)家的行政區(qū)劃要分成若干層級(jí)，每一層級(jí)有一定的管理幅度。一般而言，層級(jí)越多，上下阻隔越遠(yuǎn)，政令不易貫徹，下情不易上達(dá)，中央政府也就越難進(jìn)行有效的行政管理。因此，從集權(quán)的角度來(lái)看，要盡量減少行政層級(jí)，但受管理幅度的限制，層級(jí)也不能隨意減少。中國(guó)歷代行政層級(jí)的變換集中體現(xiàn)為中央集權(quán)與地方分權(quán)之間此消彼長(zhǎng)的演變過程。秦到民國(guó)初年的行政層級(jí)大體經(jīng)歷了四個(gè)循環(huán)周期：第一個(gè)階段是秦漢魏晉南北朝時(shí)期，歷時(shí)800年，行政層級(jí)從二級(jí)制變成三級(jí)制；第二階段是隋唐五代，歷時(shí)近400年，行政層級(jí)重復(fù)了從二級(jí)制變成三級(jí)制的循環(huán)；第三階段是宋遼金時(shí)期，歷時(shí)300多年，行政層級(jí)經(jīng)過短暫的二級(jí)制又回復(fù)到三級(jí)制，再一次循環(huán)；第四個(gè)階段是元明清及民國(guó)初年，歷時(shí)650年，行政層級(jí)從多級(jí)制逐步簡(jiǎn)化到三級(jí)制，以至短暫的二級(jí)制，這是一次倒循環(huán)。從中我們可以得出大致的判斷——中國(guó)到底需要多少行政層級(jí)，管理幅度在多少是適合的？
一、郡縣二級(jí)制向州郡縣三級(jí)制的轉(zhuǎn)化
秦始皇二十六年分天下為36郡，加上內(nèi)史（首都周圍的特區(qū)），一共是37個(gè)郡級(jí)政區(qū)，后來(lái)增至49個(gè)。秦縣數(shù)目沒有文獻(xiàn)記載，推測(cè)總數(shù)在1000個(gè)左右。平均起來(lái)，每郡約統(tǒng)20來(lái)個(gè)縣。這樣的層級(jí)和管理幅度都是比較合理的。30多個(gè)一級(jí)政區(qū)的管理幅度不大，還可以繼續(xù)增加，50個(gè)左右也可以管理。
西漢建立以后，一級(jí)政區(qū)大量增加，至西漢末年郡國(guó)總數(shù)增至103個(gè)，共統(tǒng)轄1587個(gè)縣級(jí)政區(qū)，平均每個(gè)郡國(guó)的管理幅度為15個(gè)縣，也算適宜。但中央政府管理幅度卻過大。因此漢武帝在郡級(jí)政區(qū)之上設(shè)立了13個(gè)刺史部（又稱13州）加上首都附近的司隸校尉部，作為監(jiān)察區(qū)。以上說(shuō)明100個(gè)左右一級(jí)政區(qū)的管理幅度偏大，行政層級(jí)變?yōu)樘撊?jí)是其內(nèi)在需要。
東漢末年，國(guó)家控制能力減弱，規(guī)模巨大的黃巾起義非各郡之力所能鎮(zhèn)壓，統(tǒng)治者將以監(jiān)察區(qū)域形式存在的州變成郡以上的正式行政層級(jí)，監(jiān)察刺史成為擁有兵權(quán)、財(cái)權(quán)和政權(quán)的州牧。虛三級(jí)制轉(zhuǎn)化為三級(jí)制。但是13州的一級(jí)政區(qū)管理幅度偏小，大行政區(qū)各自為政，乃至中央政府被顛覆。
魏晉南北朝實(shí)行的都是州郡縣的三級(jí)制。晉、南北朝意識(shí)到州太大，威脅中央權(quán)力，于是析置新州；后因戰(zhàn)亂，為應(yīng)付越來(lái)越多的職務(wù)分配要求，政區(qū)分割越來(lái)越小，以致后來(lái)南北朝合計(jì)，共有220州，999郡。當(dāng)北周統(tǒng)一北方后，三級(jí)政區(qū)數(shù)目之比更是惡化到1：2：6的最低水平，南北朝這種管理幅度過小的極度混亂的狀況，同樣是中央政府權(quán)力衰敗的象征。
二、州縣二級(jí)制向道州縣三級(jí)制的轉(zhuǎn)化
在中央集權(quán)尚未高度發(fā)達(dá)的時(shí)候，實(shí)行三級(jí)制及第一級(jí)政區(qū)幅員過大是釀成分裂割據(jù)的重要因素。因此，當(dāng)中央統(tǒng)治者有足夠的整飭力量時(shí)，是要堅(jiān)決恢復(fù)二級(jí)制的。
隋朝重新統(tǒng)一中國(guó)后，“罷天下諸郡”，使行政層級(jí)再次回到二級(jí)制，開始了中國(guó)政區(qū)層級(jí)變遷周期率的第二次循環(huán)。隋煬帝時(shí)，大量并省州縣，并仿漢制，改州為郡，全國(guó)有190郡，1255縣，一級(jí)政區(qū)管理幅度過大，二級(jí)政區(qū)管理幅度又偏小。隋末群雄并起，各州力量太小，自顧尚且不暇，就別指望100多個(gè)郡守能夠齊心勤王救駕了，于是楊家王朝迅速土崩瓦解。
唐朝初年仍實(shí)行二級(jí)制。隋末李唐勢(shì)力崛起，為招安各路起義者及隋朝地方殘余勢(shì)力，縮小州的地域?qū)⒋淌饭倜迸砂l(fā)給歸順者，是籠絡(luò)懷柔加削弱地方實(shí)力派的“一石二鳥”之策，于是州的數(shù)目急速膨脹。天下大勢(shì)既定后，唐太宗開始大力并省，至貞觀十三年（公元639年）仍然還有358個(gè)州，縣則有1551個(gè)。約相當(dāng)于今天去掉省這個(gè)行政層級(jí)，中央直接管理地級(jí)市，中央的管理幅度顯然太大，而州平均只管理四五個(gè)縣，幅度又太小。二級(jí)制面臨管理窘境，漢朝的監(jiān)察區(qū)體制又在向唐太宗招手了。
有地方實(shí)力派奪取天下經(jīng)歷的唐太宗，為避免監(jiān)察區(qū)變成行政區(qū)，不按行政區(qū)劃設(shè)監(jiān)察區(qū)，而是按基本交通路線分全國(guó)為10道，派遣監(jiān)察官員。而酬躇滿志的唐玄宗在開元盛事的繁華中，忘卻了居安思危的古訓(xùn)，正式定下全國(guó)15道的采訪使監(jiān)察區(qū)體制。虛三級(jí)制一經(jīng)“法定”，坐實(shí)就指日可待了。
安史之亂成為三級(jí)制出現(xiàn)的催化劑，作為戰(zhàn)時(shí)緊急措施、集軍政民政大權(quán)于一身的一級(jí)行政區(qū)——方鎮(zhèn)，平叛之后依然保留了下來(lái)，并保持在40－50之間，方鎮(zhèn)節(jié)度使兼道采訪使成為定制。唐后期的政區(qū)體制就成了道（方鎮(zhèn)）、州、縣三級(jí)制。行政層級(jí)的周期率完成了它的第二個(gè)循環(huán)，并在五代沿用。
三、州縣二級(jí)制向路州縣三級(jí)制的轉(zhuǎn)化
擁兵“政變”上臺(tái)的宋太祖牢記藩鎮(zhèn)割據(jù)、節(jié)度使擁兵自重的歷史教訓(xùn)，通過杯酒釋兵權(quán)，將節(jié)度使的領(lǐng)地收歸中央。開國(guó)伊始，宋朝一時(shí)間又回到了州縣二級(jí)制，以二級(jí)制為開端的行政層級(jí)周期率第三次出現(xiàn)了。
但是，漢唐經(jīng)驗(yàn)表明，在一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家施行二級(jí)制是很困難的，于是宋代統(tǒng)治者煞費(fèi)苦心，形成了獨(dú)創(chuàng)性建國(guó)理論——即使當(dāng)兒皇帝也比分裂割據(jù)江山易手什么皇帝也做不成實(shí)惠，因此以“寧媚番邦,不亡家奴”的心態(tài)開始了行政體制改革，800多年后慈禧太后也“借鑒”了這種理論。宋朝不在州以上設(shè)統(tǒng)一的層級(jí)機(jī)構(gòu)和單一的行政首長(zhǎng)，而是將一級(jí)政區(qū)——路的職權(quán)分給漕（財(cái)政）、憲（司法）、帥（治安邊防）、倉(cāng)（民政）諸監(jiān)司共擔(dān)，而且各監(jiān)司的路還不盡一致，二級(jí)行政區(qū)州依然保留向中央政府的直接奏事權(quán)。因此，宋代的路、州、縣在行政區(qū)劃上是三級(jí)制，在行政權(quán)力上是虛三級(jí)制。
遼朝建國(guó)早于宋，因此政區(qū)制度仿唐，設(shè)道、州、縣；金朝主要領(lǐng)土取之于宋，因此師之于宋，設(shè)路、州、縣，都是三級(jí)制。
四、多級(jí)復(fù)合制向省縣二級(jí)制的簡(jiǎn)化
蒙元征服的政權(quán)眾多、制度各異，在戰(zhàn)爭(zhēng)中一般臨時(shí)沿襲各個(gè)被征服政權(quán)的現(xiàn)成制度；但是蒙元南下征服過程長(zhǎng)達(dá)七八十年，臨時(shí)措施也漸漸變成永久性制度。結(jié)果元朝行政層級(jí)簡(jiǎn)單的只有兩級(jí)，最多的可達(dá)五級(jí)，大多數(shù)地區(qū)實(shí)行的是三級(jí)制和四級(jí)制。元朝行省制是軍人治政，行省按照犬牙交錯(cuò)的原則進(jìn)行區(qū)劃，打破自然地理單元，防止某一行政區(qū)自成一體、地方長(zhǎng)官據(jù)險(xiǎn)稱雄，從此以后各代果真未出現(xiàn)大的分裂割據(jù)局面。以元朝地域之廣袤，中央集權(quán)之強(qiáng)大，元中期一級(jí)政區(qū)只有11個(gè)，管理幅度顯然太小，而軍政大權(quán)的集中也是危險(xiǎn)的；所以，元朝后期一方面削減行省權(quán)力，另一方面開始縮省，設(shè)立16個(gè)一級(jí)政區(qū)，二三四級(jí)政區(qū)分別為270、326、1127，每一層級(jí)的管理幅度都較小。但異族入主中原，“穩(wěn)定壓倒一切”，每級(jí)行政首長(zhǎng)都是蒙古人或色目人擔(dān)任，所以分層雖多，效率雖差，并不削弱控制力量。
元亡明興以后，開始減少行政層級(jí)，取消二級(jí)制和五級(jí)制，三級(jí)制和四級(jí)制并存，并學(xué)宋制，第一級(jí)政區(qū)的權(quán)力分由都指揮使司、布政使司和按察使司共擔(dān)。
清雍正年間又將明代復(fù)式的三四級(jí)政區(qū)層級(jí)簡(jiǎn)化為單式的省、府、縣三級(jí)制。清代是統(tǒng)一的多民族大帝國(guó)，疆域遼闊，人口眾多，行政層級(jí)也只能簡(jiǎn)化到三級(jí)。至清末，三級(jí)政區(qū)的數(shù)目分別為26、358、1191，管理幅度都不算大。后來(lái)，省以下還設(shè)了派出機(jī)構(gòu)——巡道和守道，管理幅度進(jìn)一步縮小。
民國(guó)初年，政區(qū)實(shí)行省、道、縣三級(jí)制，但道只是省縣之間的公文承轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，且每省只有3－5道，沒有實(shí)際的區(qū)劃意義，相當(dāng)于是虛三級(jí)制。1913年，三級(jí)政區(qū)數(shù)目分別為30、97、1791。南京國(guó)民政府成立后，干脆取消道，實(shí)行省縣二級(jí)制。1947年，二級(jí)政區(qū)數(shù)目為48、2383。至此行政層級(jí)走過了由多級(jí)制到二級(jí)制的簡(jiǎn)化歷程，只是這次是由繁到簡(jiǎn)的反循環(huán)。
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