對待本輪企業(yè)退出帶來的不良資產(chǎn)問題，市場化處理方式無疑是最好的解決方案
張永偉/文
退出過剩產(chǎn)能是2016年中國經(jīng)濟面臨的難題之一。無論是僵尸企業(yè)的處理，還是人員安排或不良債務(wù)的處理，都需要一攬子的規(guī)劃和設(shè)計，防止在處理這些問題中導(dǎo)致新的問題產(chǎn)生。這就需要厘清一些原則，從而使得經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型科學(xué)、有序、高效。
劃定僵尸企業(yè)政府不要大包大攬
中央已明確了相關(guān)政策思路，下一步需對實施中的一些現(xiàn)實和具體問題進行更深入研究：如政府如何認(rèn)定僵尸企業(yè)，哪些是政府要重點處理的對象，用什么辦法來處理僵尸企業(yè)。從過去處理過剩和落后產(chǎn)能等的情況看，如果對僵尸企業(yè)劃定過寬，很容易讓一些本來可以依靠自身力量調(diào)整過來的企業(yè)一下子被貼上僵尸企業(yè)標(biāo)簽，導(dǎo)致自我調(diào)整中斷。如果政府在處理過程中大包大攬，行政主導(dǎo)色彩過重，或者過度遷就企業(yè)，就很容易被企業(yè)綁架，結(jié)果是政府出了錢，企業(yè)卻不停地要求加碼，最后解決不了什么大問題。
僵尸企業(yè)并沒有嚴(yán)格定義，在實際工作中主要是看這家企業(yè)還有沒有生存的希望。當(dāng)然，光靠經(jīng)營收入、利潤等財務(wù)指標(biāo)并不能完全判定一個企業(yè)是否還能生存，還需從行業(yè)發(fā)展前景、企業(yè)競爭力、內(nèi)部機制等多個角度進行評估。評估工作的復(fù)雜性和專業(yè)性決定了政府有關(guān)部門不能過于簡單地將一個企業(yè)劃定為僵尸企業(yè)，進而依此對其進行停貸、停扶，或過早地讓其破產(chǎn)。在市場出清過程中，早期宜先從窄劃定僵尸企業(yè)，防止政府大包大攬，防止把市場包袱變成政府包袱。政府工作的重點要以大僵尸為主，至少以下三種情況應(yīng)非常注意：
一是對多數(shù)長期虧損且盈利無望的中小企業(yè)，主要是民營企業(yè)，其退出要更多地依靠市場機制，不宜將之納入需要政府幫助處理的僵尸企業(yè)名單中。
二是對通過給出路、給政策就有希望調(diào)整的企業(yè)，不宜將之作為政府幫助處理的僵尸企業(yè)。很多陷入困難的企業(yè)如果能改革內(nèi)部機制，或者進行重組，進行資產(chǎn)變現(xiàn)，進行內(nèi)部減員增效等，這些都有可能使企業(yè)迎來新的發(fā)展機會。之前很多企業(yè)不愿這樣做，一個重要原因就是不到不得已的時候下不了決心，現(xiàn)在倒逼其改革的時機到了，政府就必須利用外部環(huán)境形成的壓力逼著這些企業(yè)轉(zhuǎn)型、改革，甚至自生自滅。不能因為政府過早出手，讓這些企業(yè)再生幻想。
三是對大集團內(nèi)部自有的僵尸企業(yè)，應(yīng)主要依靠集團自己來解決，不應(yīng)推給政府。特別是一些大型國有企業(yè)集團，其內(nèi)部業(yè)務(wù)多元化，人員安置的渠道相對較多，要按照“自己的孩子自己抱”的原則，對本集團內(nèi)部的一些僵尸企業(yè)集團可通過內(nèi)部業(yè)務(wù)調(diào)整、融資支持、人員調(diào)配、資產(chǎn)重組、關(guān)閉破產(chǎn)等進行處置，這樣做社會壓力較小，操作起來也相對穩(wěn)妥。
解決人的問題要與國企改革同步進行
產(chǎn)能和企業(yè)退出最難的問題是人，而民營企業(yè)相對容易些，當(dāng)前的主要矛盾是國有企業(yè)職工安置。現(xiàn)在有兩種處置思路，一是不改革的退出安置，即企業(yè)不進行改制，也不進行治理和經(jīng)營機制改革，只是關(guān)閉部分產(chǎn)能，與這些產(chǎn)能相關(guān)的人員退出，政府給予支持；二是改革的退出安置，即產(chǎn)能減退、企業(yè)改革、人員安置是同步進行的，企業(yè)不僅要調(diào)整產(chǎn)能，更重要的是推進混合所有制、內(nèi)部機制和管理改革等。前一種思路是著眼于短期和減產(chǎn)這一單一目標(biāo)，后一種思路是著眼于中短期相結(jié)合和減產(chǎn)與改革雙重目標(biāo)。應(yīng)在本輪處置過剩產(chǎn)能過程中將國企改革結(jié)合起來，解決僵尸企業(yè)、處置產(chǎn)能過剩問題在本質(zhì)上就是國企改革問題。
如與國企改革相結(jié)合，至少在以下三方面進行更好的制度和政策設(shè)計。
1，在國企人員安置上要有系統(tǒng)政策。上世紀(jì)90年代在解決職工下崗分流時出臺了很多相關(guān)政策，如土地等資產(chǎn)處置后可用來安置職工、在債務(wù)處理上人員債務(wù)優(yōu)先于其他債務(wù)、雙買斷（買斷工齡、買斷身份）、提前退休、內(nèi)部退養(yǎng)、員工持股等。這一輪改革應(yīng)進一步明確的幾個問題，一是是否支持企業(yè)通過資產(chǎn)變現(xiàn)來償付員工費用。二是在員工都變成合同制的情況下，一方面不宜再通過雙買斷的方式來補償員工，而新的方式和標(biāo)準(zhǔn)如何界定，這是非常敏感和備受關(guān)注的問題。如果補償方式不合理，可能會引發(fā)諸多矛盾，如果補償標(biāo)準(zhǔn)過高，可能會引發(fā)過去改制出去的員工找后賬，如果補償標(biāo)準(zhǔn)過低，現(xiàn)在員工如果得不到滿足，改革很難推進下去。三是是否以及如何推進提前退休和內(nèi)部退養(yǎng)。
2.政府要花錢買機制。對減產(chǎn)能和退出的企業(yè)，政府可以在人員安置上給予支持，如財政補助等。但要通過花錢，把基本的制度和機制建立起來。一是政府的補助要交到社保，用于支付由企業(yè)改制出來的人員的安置，而不是直接給企業(yè)。這樣就確保了人員不會再回流，人進入了社保，變成社會人。二是對將改革與化解產(chǎn)能同步進行的企業(yè)要優(yōu)先支持。這是一種著眼于長遠(yuǎn)的做法，否則不從企業(yè)層面解決導(dǎo)致過剩產(chǎn)能的原因，就不會解決“防止再發(fā)生”的問題，就會一邊減少產(chǎn)能，一邊很可能再出現(xiàn)新的過剩，因此解決“存量”應(yīng)與解決“防止再發(fā)生”要同等重視、同時處理?？煽紤]建立聯(lián)動掛鉤機制。將減產(chǎn)能、人員安置、財政支持三者相掛鉤，財政支持要以前二者為前提，否則不予支持。與這種掛鉤機制匹配，還需要建立相應(yīng)的產(chǎn)能指標(biāo)分解制度、核查機制和懲罰機制，同時建立指標(biāo)交易制度，允許產(chǎn)能指標(biāo)交易。
3.要與其他改革相銜接。國企改革是一個系統(tǒng)工程，單獨為了解決人員問題的改革如果不與其他改革相銜接，也很難推進。這包括：國有資本運營公司的成立，最好是由這些成立后的市場化出資人主體來推進所屬企業(yè)的改制、重組及人員安置，這樣有一個隔離層，政府的壓力會小些，企業(yè)也可有更大的自主權(quán)對員工作出更妥善的安排；混合所有制改革，如果不進行全面的改制和人員身份轉(zhuǎn)換，而是企業(yè)有選擇地在內(nèi)部進行人員分流，矛盾會非常大，將企業(yè)進行整體改制，允許自由擇業(yè)，矛盾相對小一些。除此之外，還要考慮與激勵機制改革、管理層選聘制度改革等相結(jié)合。
主要依靠市場辦法處置不良債務(wù)
此輪解決產(chǎn)能過剩和企業(yè)退出中的不良資產(chǎn)和不良債務(wù)問題，應(yīng)更好地借鑒上世紀(jì)90年代處置過程的一些好的做法。但由于環(huán)境發(fā)生了變化，當(dāng)時主要以政策性處置為主，現(xiàn)在市場化手段和處置主體都有了根本性變化，此輪要減少政策性因素，應(yīng)主要以市場辦法處置為主。
為了解決不良資產(chǎn)問題帶來的潛在危機，化解金融風(fēng)險，推動國有企業(yè)改革脫困，1998年末召開的中央經(jīng)濟工作會議決定繞過“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”的限制，集中清收盤活商業(yè)銀行的不良貸款，促進銀行資產(chǎn)質(zhì)量的提高。國家于1999年分別注資100億元，成立四大資產(chǎn)管理公司，即中國信達、中國長城、中國東方和中國華融，負(fù)責(zé)收購對口國有銀行剝離的于1996年以前形成的不良貸款。同時對一部分具有發(fā)展前景，但暫時陷入困境的國有企業(yè)進行了債轉(zhuǎn)股，有效地解決了企業(yè)的問題。這些做法當(dāng)時取得了非常好的效果，但也有一些難以避免的問題，如很難調(diào)動參與主體的主觀能動性，更難實現(xiàn)社會整體效益的最大化。
政策性不良資產(chǎn)處置過程中，一切由政府主導(dǎo)，參與主體屬于被動接受任務(wù)，以完成任務(wù)為目標(biāo)，而非以實現(xiàn)自身效益最大化為目的；政策性債轉(zhuǎn)股實施后，資產(chǎn)管理公司成為轉(zhuǎn)股公司的股東，具有股東的權(quán)益，但卻沒有起到股東的作用。根據(jù)政策規(guī)定，資產(chǎn)管理公司只是階段性持股，不能參與公司的日常管理，只對重大活動有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在實際操作過程中，資產(chǎn)管理公司也只是在公司有重大事項時象征性地派人員出席。資產(chǎn)管理公司自身能力有限，很難監(jiān)督管理這么多轉(zhuǎn)股企業(yè)；缺乏應(yīng)有的債轉(zhuǎn)股退出機制。債轉(zhuǎn)股的目的在于條件一旦成熟，即通過證券市場出讓其持有的企業(yè)股權(quán)，或通過企業(yè)回購、推薦企業(yè)上市等途徑將其資產(chǎn)變現(xiàn)，最終從該企業(yè)中退出。無論哪一種退出方式，都離不開一個成熟、發(fā)達的資本市場和信用環(huán)境，而這恰恰又是我國非常欠缺的。債轉(zhuǎn)股后的退出缺乏必要的制度保障。
對待本輪企業(yè)退出帶來的不良資產(chǎn)問題，市場化處理方式無疑是最好的解決方案。
市場化不良資產(chǎn)處置是按市場原則及其機制運作，一般由交易雙方通過平等協(xié)商進行債權(quán)轉(zhuǎn)讓，其行為依法進行，由法律加以規(guī)范，不受政府干預(yù)。相比過去，我國已具備了采用市場化手段處理不良資產(chǎn)問題的條件和能力，如各項針對金融資產(chǎn)管理公司商業(yè)化運營的政策先后出臺，法規(guī)的逐步健全，監(jiān)管環(huán)境的不斷完善，為我國開展市場化不良資產(chǎn)處置奠定了良好的基礎(chǔ)；不良資產(chǎn)管理市場的參與主體不斷擴大，除四大資產(chǎn)管理公司外，自2012年以來，先后成立了11家地方資產(chǎn)管理公司參與當(dāng)?shù)夭涣假Y產(chǎn)的經(jīng)營管理，豐富了市場參與主體。未來一些民營資本和外資可能也會參與不良資產(chǎn)處置；多樣化的金融工具為市場化處置不良資產(chǎn)提供了必要的手段。當(dāng)前處置不良資產(chǎn)，不單單依靠某一種手段實現(xiàn)，而是多種金融工具配套使用，同時，這些金融工具已經(jīng)非常成熟，國內(nèi)外的使用經(jīng)驗可以直接用于指導(dǎo)本輪的不良資產(chǎn)處置。
作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長
（本文將刊發(fā)于2016年2月22日出版的《財經(jīng)》雜志）
