無效行政行為的認定
作者：謝佳 發布時間：2013-04-28 07:58:58
無效行政行為的概念有廣義和狹義兩個層面。廣義的無效行政行為將所有對行政行為效力的否定性評價均包容在內，具體內涵是指行政行為的法律效果不能發生，其對應的法律概念為有效行政行為。考察國外立法規定可知，無效行政行為的具體表現形式包括當然無效、被宣告或被確認無效、因撤銷而無效、行為本身失效等諸多情形，所涵蓋的內容較為龐雜。狹義的無效行政行為則指行政行為因缺乏有效要件而導致其無效，不包括因撤銷而無效、行為本身失效等內容在內。這種無效，系指當然、自始、確定無效。所謂當然無效，是指行為本身就是無效的，故任何當事人均可主張；所謂自始無效，是指從行為發生之時即是無效的；所謂確定無效，是指此種行為不因其他原因而恢復有效。本文的研究對象限于狹義的無效行政行為。 在我國的行政法體系中對于無效行政行為的規定體現在最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第57條中，“有下列情形之一的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決：（一）被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的；（二）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。”第57條突破了行政訴訟法第五十四條關于判決方式的規定，增加了確認判決的形式。在處理行政行為違法的裁判方式方面，目前有撤銷判決、確認違法判決與確認無效判決可供選擇，其中對撤銷判決的運用相對較多。這主要是由于行政訴訟法第五十四條第（二）項對撤銷判決的適用情形規定得相對具體，而確認違法判決作為撤銷判決的一種補充形式的判決，因未有清晰的概念界定或是闡明適用范圍，理論界對該種類型的判決也論述較少，導致在審判實務中極少出現此種類型的判決，并且在司法實務中到底該如何區分可撤銷的行政行為與無效的行政行為，進而如何選擇撤銷判決、確認違法判決或確認無效判決始終比較模糊。對于無效行政行為的概念，我國立法并未明確予以規定，理論和實踐中均存在所謂“違法行政行為一律無效”的錯誤觀念。行政行為無效與行政行為不存在、可撤銷行政行為、行政行為的廢止等概念之間的關系也一直沒有被很好地厘清。鑒于缺乏統一而明確的界定標準，如何將確認無效判決運用到行政處罰案件中，是行政審判中的難點。 確認無效判決、撤銷判決與確認違法判決都適用于違法的行政行為，但實踐中如何對其進行區分和把握則需要仔細辨析。確認無效判決主要適用于行政行為存在重大且明顯違法的情形；撤銷判決適用于主要證據不足、適用法律法規錯誤、一般違反法定程序、超越職權、濫用職權的情形；確認違法判決主要適用于行政機關不履行法定職責，但判決其履行已無實際意義，或是具體行政行為違法，但不具有可撤銷的內容。 要準確認定無效行政行為，必須從下面三個方面著手： 1、無效行政行為與可撤銷行政行為 可撤銷行政行為是指本來已生效的行政行為，因符合法定原因，被有關機關依據法定程序予以撤銷的行為。其與無效行政行為的區別在于：其一，效力不同。可撤銷行政行為在被撤銷前具有法律效力，當事人必須受其約束；而無效行政行為自始不具有法律效力，當事人則不受其約束。其二，相對人所具有的權利不同。可撤銷行政行為的特殊性在于，行政行為本來是有效的，通過撤銷制度，其最終歸于無效。故此種行為在被有關機關撤銷之前仍然具有法律效力，即對行政相對人具有約束力，行政相對人也必須履行相應義務。此時，相對人欲保護自己的利益，可以通過行使撤銷權的方式使其歸于無效，從而使該行為喪失法律效力；而無效行政行為自行為發生之日起就不具有法律效力，故其對行政相對人沒有約束力，行政相對人也可以直接拒絕履行此種行為為其設定的義務。其三，所致原因不同。引起撤銷的原因在于行政行為存在一般性瑕疵；而導致無效則在于行政行為存在重大且明顯的瑕疵，包括主體資格方面、權限方面、內容方面等。其四，訴訟時效不同。可撤銷行政行為的相對人必須在法定的期限內提其撤銷請求，超過期限不能再申請撤銷，否則將喪失救濟權；無效行政行為沒有時效上的限制，任何人都可以在任何時間主張無效。 2、無效行政行為與行政行為的廢止 行政行為的廢止是指本來已生效的行政行為被有關機關依法定程序予以廢止的情形。其與無效行政行為的區別在于：其一，效力存在期限不同。行政行為的廢止的特殊性在于，此種行為本來是有效的，但由于各種法定原因被有關機關所廢止。因此，這種行政行為在廢止之前無疑是有效的，在廢止之后則歸于無效；而無效行政行為則表現出自始無效的特征，即從來就沒有任何法律約束力，而不是自確認為無效之后方不具有法律效力。其二，行政主體的責任不同。行政行為的廢止是有關機關對行政行為進行清理的一種法律手段，故如果因廢止某一行政行為而給行政相對人造成損失的，作出該行為的行政機關并不承擔賠償責任；而無效行政行為在作出之時，往往會給行政相對人產生某種信賴，該行為卻被宣告無效后，此時行政相對人的權利義務關系將發生重大變化，此種情況下行政相對人往往受有損失，所以作出該行為的行政機關應予以賠償。 3、無效行政行為與違法行政行為 無效行政行為主要指行政行為存在重大且明顯違法的情形；違法行政行為主要指行政機關不履行法定職責，但判決其履行已無實際意義，或是具體行政行為違法，但不具有可撤銷的內容的情形。其最大區別在于其是否有效，無效行政行為自始無效，從一開始就沒有公定力，行政相對人可以進行對抗，而違法行政行為雖然存在違法情形，但由于其本身不具有可撤銷性，依然承認其效力存在。同時，由于無效行政行為與違法行政行為效力的不同，必然導致其救濟措施的不同。無效行政行為被法院宣告無效后，應盡最大可能恢復到行政行為執行前的狀態，而確認行政行為違法判決作出之后，行政相對人可以將此項判決結果作為申請行政賠償的前提條件。 行政訴訟最主要的目的之一是保護公民、法人或其他組織的合法權益。當公民、法人或其他組織遭受違法的行政行為侵害時，有權依法向人民法院起訴，作為原告，要求法院對于具體行政行為進行撤銷或認定其違法、無效是絕大多數行政訴訟請求的主要內容。由于行政案件的特殊性，其既涉及到專業技術知識，還要基于公共利益的考慮等，因此，法官的自由裁量權應受到制約，法律條文的規定應盡可能明確和易于操作，從而避免判決帶有較大的主觀隨意性，影響到法院判決的權威。對于無效行政行為的認定，除了要求法官勤于專研，認真領會立法精神外，還應當進一步完善相關立法，比如可借鑒德國列舉式的立法方式，全面列舉無效行政行為的主要情形。在具體列舉時，結合我國立法、司法和社會實踐情況，采用“列舉+概括”的方式。在明確、詳細的列舉式規定外通過概括式的規定，可以將無法列舉的無效行政行為的原因包括在內，避免遺漏，從而使立法更加科學、合理，有利于司法機關對無效行政行為進行認定和裁判。
編輯：李斌
文章出處：行政庭
