作者 焦曉峰
公民、法人或其他組織提起行政訴訟，應當遵守法律規定的期限，超過起訴期限向人民法院起訴的，人民法院不予受理。《行政訴訟法》和其他有關法律、法規規定了行政訴訟中不同的起訴期限。無論從原告是否喪失訴權，還是從避免翻陳年老賬而增加行政機關訟累，起訴期限都有十分重要的意義。
一、問題的提出
行政訴訟中起訴期限，關系到起訴能否被受理，受理后是否被駁回起訴，其程序上的意義很明顯。但是，很多行政機關或行政機關的代理律師沒有引起足夠的重視，特別是近幾年逐漸增多的不動產行政訴訟中，行政機關及代理律師沒有充分意識到“起訴期限”對案件結果的影響。下面，我從一則案例中引出本文要論證的問題。
案例：1975年，某縣供銷社經某鄉革委會批準，占用馬遷莊村集體土地12畝開辦供銷店，在當時物質匱乏的計劃經濟年代，供銷店方便了周邊群眾的生產生活，兩方相安無事。1982年，村民開始索要補償，雙方簽訂補充協議，給村民一定補償。但該宗地一直沒有按國家建設用地程序報批，歷次土地清查中也沒有接受處理補辦征地手續。1995年以后，村民要求收回土地。1998年，縣政府為供銷社辦理了《國有土地使用證》，在雙方爭議過程，村民委員會、村民小組知道供銷社已辦證，其中某一次爭執中，村民小組長從供銷社工作人員手中搶到了《國有土地使用權證》復印件。在2004年，村民們開始申請復議，要求撤銷縣政府為供銷社頒發《國有土地使用權證》的具體行政行為；第三人供銷社不服行政復議結果，又提起了行政訴訟。復議和訴訟結果均是撤銷縣政府為供銷社發放國有土地證的具體行政行為。
問題：馬遷莊村的申請復議、提起行政訴訟，時效上符合規定嗎？不符合規定是如何規避了這些規定而得到勝訴的結果呢？行政機關是否應該重視本案中申請復議、提起訴訟的時效呢？本文正是想通過探討這些問題總結一些正反兩方面的得失。
二、行政起訴期限的理解
（一）基本含義。《行政訴訟法》第三十九條、最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第四十一條、四十二條規定了“起訴期限”，主要表述了三種情形，一類是第四十一條規定的，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限；另一類是告知了訴權或起訴期限，第三類是公民、法人或者其他組織不知道具體行政行為內容的。從上述規定可以看出：
1．行政起訴期限是規定的一段時間；
2．行政起訴期限是法律法規規定的一段時間；
3．行政起訴超過法律法規的規定期限，直接影響當事人的訴權。
（二）行政起訴期限與民事訴訟時效的異同，《解釋》的第四十二條有一句話：超過一定期限進行訴訟的，人民法院不予受理。《民法通則》第一百三十五條規定了民事訴訟基本的時效期間一般為兩年。
乍一看，這兩條規定的內容一致，仔細分析，并不完全相同，從理論上講相同點有：
1．行政訴訟期限與民事訴訟時效都是權利人不行使法定權利的事實狀態；
2．超過起訴期限與民事訴訟時效，并不消滅實體權利。
我認為也有不同點：1。《解釋》第四十二條規定，超過一定起訴期限的，人民法院“不予受理”。而最高人民法院《關于〈適用中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》規定，立案后發現不符合受理條件、或超過訴訟時效后起訴，查明沒有時效中止、中斷和延長情由的，裁定駁回起訴。一個是“不予受理”，一個是裁定“駁回起訴”，程序上處于不同的階段。2。《行政訴訟法》第四十條規定了延長情由，《行政訴訟法》及《解釋》沒有明確規定起訴期限中止、中斷情形，但是《解釋》的第九十七條又規定，人民法院審理行政案件，可以參照民事訴訟的有關規定，從立法精神上來看，行政起訴期限也應當有中止、中斷和延長情由。只是行政訴訟沒有民事訴訟中對中止、中斷和延長情形的規定具體。
三、常見行政訴訟起訴期限
關于行政訴訟的起訴期限，根據《行政訴訟法》、《解釋》和其他法律、法規，主要有以下幾種：
1．起訴期限為15日。《行政訴訟法》第三十八條第二款規定：“申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟，復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟”。此外，《出入境邊防檢查條例》、《測繪法》、《環境保護法》中也有不服行政處罰時，起訴期限為15日的規定。
2.起訴期限為30日。《土地管理法》第十六條規定：“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日，向人民法院起訴”。這種期限主要適用情況復雜的行政案件。
3．起訴期限為3個月。《行政訴訟法》第三十九條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院進行訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出”。這是《行政訴訟法》中關于起訴期限最基本的規定。
4．起訴期限為60日。《解釋》的第三十九條規定：“公民、法人或其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴，人民法院應當受理”。由于行政機關怠于履行職責，處于不做為的持續狀態。因此，界定起訴期限的起始是從申請人申請之日起計算，而不是從行政機關作出行為之日起計算。
5．起訴期限涉及行政復議的，有兩種情況：一種情形是復議前置程序，必須先行復議后對復議結果不服，或復議機關不受理、或受理后在法定期限內不作出復議決定，再向人民法院起訴；另一種情形是行政行為相對人在可以復議、也可以提起行政訴訟時作出認為行政行為相對人超過了起訴期限。
6．起訴期限為2年。《解釋》第四十一條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人、或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”。
7．起訴期限5年和20年。《解釋》第四十二條規定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或應當知道從該具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提出訴訟的，人民法院不予受理”。
四、重視起訴期限的意義
起訴期限關系行政機關能否陷入陳年老賬中無法拔出，行政行為相對人主張權利能否被人民法院受理、支持。從兩方面都有一定的意義，從本文開始介紹的案例中可以看出，老百姓能否勝訴，不僅取決于事實與證據，避免超過起訴期限的技巧很關鍵；縣政府如果重視復議或起訴期限，也不是沒有勝訴的把握。結合辦案過程，具體地分析如下：
雙方技巧一：行政行為相對人申請復議或提起訴訟時，不說早已知道具體行政行為，避免因超過復議或行政起訴期限被不予受理或駁回起訴。行政機關應當找出行政行為相對人早已知道或者應當知道的證據。
馬遷莊老百姓復議或申請時，均稱剛剛知道縣政府幾年前已經給供銷社發證，知道的時間不超過3、5天。這樣，舉證證明老百姓早已知道的責任就轉移給行政機關。
行政機關對所有的復議或起訴，應當從期限上著手。實際生活中，針對群眾的上訪、告狀都應當有記載，完全可以找出行政行為相對人早已知道具體行政行為的證據。某市計生部門在行政訴訟中當被告時，就是從當事人幾年前上訪時信訪部門的情況登記中，查找到當時人早已知道行政行為而沒有及時申請復議和起訴的證據。
雙方技巧二：行政行為相對人“先復議后訴訟”，行政機關的技巧應是“防訴訟于復議階段”。行政行為相對人可以利用多數復議機關不重視期限的工作漏洞，由復議到訴訟，啟動司法程序。只要復議機關受理，到了一定期限后無論有無復議結果，均可以依法提出行政訴訟，避免求告無門。
行政機關在受理或應對復議時，首先要考慮復議期限是否已超過，復議機關不要怕老百姓反復來訪，因此而不認真調查就受理；被復議的行政機關不要怕因為上級主管部門受理就唯恐向上級說不清楚，盲目應對，完全可以僅從期限著手，先爭取復議的有利結果，并為下一步行政訴訟中利用起訴期限打好基礎，對確實超過申請復議期限或起訴期限的，要求復議機構、人民法院不予受理或裁定駁回起訴。
雙方技巧三：當人利事用最長起訴期限，行政機關應當從當事人應當知道入手，行政行為相對人往往強調不知道行政機關具體行為，所以，不動產的起訴期限為20年，其他的行政行為的起訴期限為5年。20年的期限的確夠長，往往因時過境遷，行政機關人員頻繁新人變動不了解以往情況，難以舉出有利證據。
實際上行政機關完全可以從多年來的政府公告、證書換發通知、相關人員的行為（比如鄰居之間簽字）等多方面尋找出證據，證明當事人早已知道或應當知道，不適用最長起訴期限的規定。
本文從并不新穎的“起訴期限”著手，結合自己的實踐，闡述了重視“起訴期限”在行政訴訟以及行政復議時的意義，看似簡單的問題，并不是人人都運用嫻熟，但愿點滴心得能給同仁們提高執業技能有些提示。
（此文獲河南省律師協會行政委員會2005年度年會論文三等獎）
淺談房屋登記行政案件中的起訴期限
作者： 周健 鄭娟 來源：山東法制報
近年來，房屋登記案件一直呈上升趨勢，且大多數案件起訴時，距被訴房屋登記行為作出時，少則五六年、多則近二十年。此類案件中當事人(原告)的起訴期限審查往往成為該案能否進入實體審理的關鍵。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》對不知曉行為內容及起訴期限的，其相關規定有：第四十一條“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2 年。”其第四十二條“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”在具體的司法實踐中，面對各不相同的具體情形，如何把握房屋登記案件中的起訴期限問題，談一下幾點意見。
一、對于被訴行政行為內容，利害關系人或者利害相關人知道或者應當知道的情形認定
對于當事人起訴是否超過法定的起訴期限，是法院基于行政法上行政管理的及時、效率原則，而主動審查的重要事項，也是法院對被訴行政行為能否進入實體審理的前提。這一點行政訴訟與民事訴訟有所不同。對于通過下列事實：(一)眾所周知的事實；(二)自然規律及定理；(三)按照法律規定推定的事實；(四)已經依法證明的事實；(五)根據日常生活經驗法則推定的事實。即可認定的事實，法庭可以直接推定、認定。但由于近幾年來房屋價值急劇攀升，人們價值觀念的改變，親人間因房屋問題引發的糾紛、訴訟越來越多，部分行政訴訟案件，所訴行為甚至是在一、二十年前就已作出，但當事人多以不知情作為抗辯理由。如法院在起訴期限方面不加以審查、限制，勢必會導致當事人濫用訴權，使得政府職能部門的行政行為效力長期處于一種不確定狀態。因此在行政訴訟案件中，尤其是房屋登記類案件，啟動和加強對原告起訴期限的審查，既是必須，也是必要。
二、對被訴行為內容不知曉的，當事人起訴期限的審查
（一）房屋登記發證應當屬其他具體行政行為。
最高人民法院的司法解釋第四十二條將涉及不動產的具體行政行為分為“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，兩者之間有一定區別：前者是行政機關依照法律賦予的權力，通過法定程序對客觀事實的確認，屬于合法的行政管理所產生的行政行為；后者是行政機關以外的組織依具體法律授權行使一定行政職能所產生的非管理性質的行政行為。兩者相比，管理主體、性質和法律效果均不同。
由于涉及不動產的具體行政行為有“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，司法解釋所規定的當事人的起訴期限是不同的，那么房屋登記發證屬何種行政行為？筆者認為房屋登記發證應當屬其他具體行政行為。理由如下：
首先，從管理主體來看，房屋登記機構是具體的登記發證單位，它屬于法律、法規授權的其他組織，是指依具體法律、法規授權而行使行政職能的非國家行政機關的組織，屬行政機關的派出機構。關于這一點，《物權法》第九條至第十三條及《房屋登記辦法》第四條都有明確的法律、法規的授權規定。大家知道房屋登記發證有登記機關和登記機構之分，登記機關負責登記發證的管理，登記機構受登記機關的委托、依法授權負責登記發證的具體行為，屬于非國家行政機關的組織。
其次，從組織機構來看，登記機構符合其他行政組織的條件，主要是它依法行使登記發證的行政職能時，是行政行為的具體主體，并可對外承擔法律責任，盡管行政訴訟的對象是登記機關，但實際應訴和承擔法律責任的還是登記機構。
（二）房屋登記類案件當事人起訴期限宜短不宜長。
過長的訴訟時效不利于社會的安定團結。如果按“不動產的具體行政行為”的行政訴訟起訴期限“20年”為房屋登記的起訴期界限，那相當數量的登記發證行為均有可能列入行政訴訟范疇。也許有人認為，這是好事，是對登記機構的考驗。其實不然，大量的行政訴訟不利于社會的安定團結。這是因為當時登記規定與現在的規定有很大的不同，尤其是村鎮房屋登記當時并無登記辦法，現在訴訟起來，原告無不要求被告提供當時的發證法律依據，或以現在的登記辦法去衡量當時的登記，動輒指責登記機構違法行政，其后果必然是房屋權屬相對穩定的狀況有可能被破壞，社會安定團結面臨新的挑戰。如以5年為房屋登記的行政訴訟時效則可大大減少行政訴訟的故意，以穩定社會秩序。
目前房屋登記類的行政訴訟案件大致可分為三類：一是起訴登記機構行政不作為；二是不服登記機構的發證行為，包括要求撤銷發給他人的房產證；三是不服登記機構對房屋登記簿的更正行為。從上述情況看，第二類行政訴訟案占到80% 以上，對登記機構影響最大。究其原因，無非是近年來原先在人們心目中不起眼的老舊房已今非昔比。有的權利關系人想從中分杯“羹”，有的即使早就知道房屋已繼承、贈與、買賣，卻以“剛知道房屋轉移登記給第三人”等理由，有意識地利用20年起訴期限來創造起訴條件。這樣，行政訴訟當事人的起訴期限的計算起點時間就變為由原告自定，而作為被告的登記機構及人民法院很難知道或確定真正的訴訟計算起點時間，難以實現原告和被告在行政訴訟中的平等地位。由于原告自定行政訴訟時效計算起點時間的現象比較普遍，如把行政訴訟時效定為20年，只會加大原告與被告法律地位的不平等，既然如此，還不如把行政訴訟時效定為5年，既可便于人民法院掌握行政訴訟時效標準，也可讓原被告法律地位趨于平等。
綜上所述，筆者認為加強對房屋登記類案件中當事人起訴期限問題重要性的再認識，既是司法審判實踐的需要，也是政府行政職能部門行政管理秩序的需要，同時也是社會發展穩定的需要。
1、黃覺曉:行政訴訟起訴期限的實務探析http://www.qtfy.gov.cn/show.asp?id=2803
2、朱靖文 原告向法院提起行政訴訟起訴期限（2011年河南法院案例）http://laqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=567
3、 賀志平:如何計算行政訴訟的起訴期限http://hnyyzy.chinacourt.org/public/detail.php?id=552
4、行政訴訟起訴期限的特殊問題http://news.9ask.cn/xzss/xzqs/201103/1137668.shtml
5、不服登記行為提起行政訴訟 忽視起訴期限終擔敗訴后果http://jy.e23.cn/2011/1201/97265.html
6、本案是否已過行政訴訟的起訴期限
——析《行政訴訟法》若干問題的解釋之四十一規定的適用(作者： 張耀文)http://hunanfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=682
7、趙光喜 淺議行政訴訟的起訴期限http://www.gy.yn.gov.cn/Article/spyf/lqds/fglt/200910/15735.html
8、 陳新明 張琨:試議法律規定行政起訴期限的理解與運用http://www.qidong.gov.cn/art/2010/6/1/art_1685_70921.html
9、姜懷友 淺談行政訴訟起訴期限的不變性http://www.jsfy.gov.cn/llyj/gdjc/2009/01/13/43474.html
10、秦緒啟:試析行政訴訟起訴期限的理解與適用http://www.chinalawedu.com/news/21601/21712/148/2006/3/zh622513121171360021147-0.htm
11、在變更土地使用權和房屋產權的過程中，行政機關未履行告知義務，應適用何種起訴期限？http://beihai.gov.cn/11450/2010_4_15/11450_97449_1271293624906.html
12、張玉華 陳建偉 郭 艷 超過直接起訴期限經復議后對原行政行為起訴應否受理(河南許昌2011)http://afxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=22023
13、鞏旭峰 關于起訴期限的幾個問題http://www.zrwqlaw.cn/xwzf_more.asp?id=501
14、莊華偉 行政訴訟法司法解釋第四十一、四十二條之評析http://www.dffy.com/faxuejieti/ss/201103/21940.html
15、行政機關未履行告知義務情形下涉及不動產案件的行政訴訟時效如何計算http://www.lawbox.cn/2011/0105/42836.html
16、劉俊英：行政訴訟期限的幾點思考http://blog.chinacourt.org/wp-profile1.php?p=179146&author=10887
17、周剛：對最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款的質疑（佛山中院）http://www.zwmscp.com/a/tantaoyuzhengming/20100709/1456.html
