來源：《檢察日?qǐng)?bào)》2016年6月14日第3版
作者：楊先德（北京市人民檢察院）
加拿大是聯(lián)邦制、議會(huì)制民主國(guó)家，在法律體系上屬于英美法系，其檢察制度在2006年前后經(jīng)歷了一場(chǎng)比較大的變革。在此，主要介紹這次改革之后的加拿大聯(lián)邦檢察制度。
“雙頭”領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦檢察院
在2006年12月之前，加拿大聯(lián)邦檢察職能由隸屬于司法部的聯(lián)邦檢察處行使，該處向司法部長(zhǎng)（兼總檢察長(zhǎng)）負(fù)責(zé)。司法部長(zhǎng)是內(nèi)閣成員，受總理領(lǐng)導(dǎo)，向議會(huì)負(fù)責(zé)。英美法系中的“檢察（公訴）獨(dú)立”原則是在這種議會(huì)內(nèi)閣制體系下運(yùn)作的。2006年，保守黨組閣，時(shí)任總理哈珀致力于政府改革，推動(dòng)頒布《聯(lián)邦問責(zé)法》，其中檢察改革是改革計(jì)劃的重要內(nèi)容。按照改革計(jì)劃，一個(gè)獨(dú)立行使職權(quán)、免受不正當(dāng)干預(yù)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)于構(gòu)建透明、廉潔的政府至關(guān)重要。加拿大在充分借鑒英國(guó)、澳大利亞、新西蘭和魁北克等加拿大自治省的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，頒布了《檢察長(zhǎng)法》，建立了獨(dú)立于司法部的聯(lián)邦檢察院。聯(lián)邦檢察院由檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。但是，聯(lián)邦檢察院與司法部、總檢察長(zhǎng)仍然保持一定程度的聯(lián)系。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是聯(lián)邦檢察院檢察長(zhǎng)在總檢察長(zhǎng)授權(quán)下行使權(quán)力，向總檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)?？倷z察長(zhǎng)仍然是憲法意義上的政府首席法律官，享有檢察權(quán)，只不過通過《檢察長(zhǎng)法》把權(quán)力授給了檢察長(zhǎng)，檢察長(zhǎng)在授權(quán)范圍內(nèi)代表總檢察長(zhǎng)行使職權(quán)，檢察長(zhǎng)被視為聯(lián)邦副總檢察長(zhǎng)。總檢察長(zhǎng)就檢察長(zhǎng)的履職情況向議會(huì)負(fù)責(zé)。
二是檢察長(zhǎng)經(jīng)總檢察長(zhǎng)推薦，由加拿大總督任命。檢察長(zhǎng)推薦人選的產(chǎn)生要經(jīng)過比較復(fù)雜的程序。按照《檢察長(zhǎng)法》規(guī)定，總檢察長(zhǎng)要建立一個(gè)檢察長(zhǎng)選拔委員會(huì)，該委員會(huì)由5名成員組成，包括加拿大法律學(xué)會(huì)聯(lián)合會(huì)、下議院、總檢察長(zhǎng)各自指定的一名成員以及一名司法部副部長(zhǎng)和一名公共安全部副部長(zhǎng)?？倷z察長(zhǎng)向選拔委員會(huì)提供一個(gè)不少于10人的候選人名單，每個(gè)候選人必須具備10年以上法律資格。選拔委員會(huì)通過評(píng)估，向總檢察長(zhǎng)提出3名候選人名單?？倷z察長(zhǎng)從3名候選人中挑選出一名他認(rèn)為最適合擔(dān)任檢察長(zhǎng)的人選，提交給議會(huì)成立的專門委員會(huì)，由這個(gè)議會(huì)專門委員會(huì)決定是否批準(zhǔn)該人選。
三是聯(lián)邦檢察院與司法部保持工作上的密切合作關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)雖不再是司法部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，兩者不再存在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但兩者仍然保持重要的合作關(guān)系。聯(lián)邦檢察院就人權(quán)法、憲法、土著法等領(lǐng)域的問題向司法部尋求咨詢。檢察機(jī)關(guān)依靠司法部解決一些內(nèi)部行政管理問題，例如工資待遇、圖書館、公務(wù)接待等問題。雙方在這些方面簽訂了合作備忘錄。
從上述情況看，加拿大聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)事實(shí)上是一種“雙頭”領(lǐng)導(dǎo)體制。刑事司法體制改革試圖強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，但是傳統(tǒng)的憲政權(quán)力結(jié)構(gòu)并沒有完全打破，只不過通過立法，尤其是獨(dú)立機(jī)構(gòu)的設(shè)立和授權(quán)原則，強(qiáng)化了獨(dú)立行使檢察權(quán)。
聯(lián)邦檢察院運(yùn)行概況
就職能而言，聯(lián)邦檢察院是一個(gè)比較純粹的公訴機(jī)關(guān)，主要承擔(dān)公訴職能。聯(lián)邦檢察院對(duì)偵查機(jī)關(guān)沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)，只能應(yīng)要求向偵查機(jī)關(guān)提供建議和咨詢。檢察官對(duì)偵查的提前介入主要是為了確保偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)和證據(jù)收集符合相關(guān)法律和證據(jù)要求。
就刑事犯罪的管轄權(quán)而言，在聯(lián)邦體制下，聯(lián)邦檢察院主要辦理聯(lián)邦犯罪案件，即聯(lián)邦法律規(guī)定的犯罪案件。按照加拿大《憲法》，聯(lián)邦議會(huì)對(duì)刑事司法具有廣泛管轄權(quán)，聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)管轄的案件也十分廣泛，處理的主要案件類型包括毒品、國(guó)家安全、恐怖主義、經(jīng)濟(jì)、金融、食品、衛(wèi)生、稅務(wù)、環(huán)境、腐敗、選舉等領(lǐng)域的各種犯罪。在形式上，檢察長(zhǎng)在處理這些案件時(shí)是代表總檢察長(zhǎng)行使職權(quán)的。但是按照加拿大法律規(guī)定，聯(lián)邦檢察院對(duì)《加拿大選舉法》規(guī)定的犯罪享有管轄權(quán)，而且在辦理選舉類刑事案件中，檢察長(zhǎng)并不對(duì)總檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，后者也沒有對(duì)前者的指令權(quán)。因此，從這一點(diǎn)說，聯(lián)邦檢察院又是一個(gè)相當(dāng)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著特殊的權(quán)力平衡職能。
就組織結(jié)構(gòu)而言，加拿大聯(lián)邦檢察院維持著多層級(jí)一體化的組織結(jié)構(gòu)，分為中央檢察機(jī)關(guān)、11個(gè)區(qū)域檢察機(jī)關(guān)和7個(gè)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)，地區(qū)檢察機(jī)關(guān)隸屬于區(qū)域檢察機(jī)關(guān)，每個(gè)區(qū)域檢察機(jī)關(guān)由首席聯(lián)邦檢察官領(lǐng)導(dǎo)。與很多國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)一樣，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上，加拿大檢察機(jī)關(guān)在檢察業(yè)務(wù)辦理、行政管理、內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)上進(jìn)行了職能區(qū)分和機(jī)構(gòu)分設(shè)。
目前，加拿大聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)有全職職員約900名，其中有500名檢察官，此外聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)還維持著一個(gè)810人的私人律師隊(duì)伍，這些私人律師可以受檢察機(jī)關(guān)委托代理公訴業(yè)務(wù)。根據(jù)聯(lián)邦檢察院2014年至2015年度工作報(bào)告顯示，近4年來，加拿大聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)年均新收案件量近5萬件，再加上3萬件左右的舊案，年均辦案量在8萬件左右，其中5萬件左右都是簡(jiǎn)單案件，剩下3萬件左右為中等或高復(fù)雜程度的案件。對(duì)于中等以上復(fù)雜程度的案件，大約有超過60%的案件以有罪答辯的形式結(jié)案。
聯(lián)邦檢察院檢察長(zhǎng)的告知義務(wù)和報(bào)告義務(wù)
一般情況下，總檢察長(zhǎng)不干預(yù)檢察機(jī)關(guān)日常事務(wù)，但因?yàn)榭倷z察長(zhǎng)要就檢察機(jī)關(guān)履職情況向議會(huì)負(fù)責(zé)，他對(duì)檢察機(jī)關(guān)履職有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和一定程度的干預(yù)權(quán)。監(jiān)督權(quán)和干預(yù)權(quán)行使都是建立在檢察機(jī)關(guān)向總檢察長(zhǎng)通報(bào)執(zhí)法信息之上的。因此，按照法律規(guī)定，檢察長(zhǎng)就履職情況對(duì)總檢察長(zhǎng)負(fù)有告知義務(wù)，但并不是任何履職信息都需要告知總檢察長(zhǎng)。按照《檢察長(zhǎng)法》第13條規(guī)定，在檢察長(zhǎng)準(zhǔn)備實(shí)施的追訴或干預(yù)活動(dòng)（對(duì)自治省檢察事務(wù)的干預(yù)）中，如果涉及重要的一般利益問題，檢察長(zhǎng)必須及時(shí)將相關(guān)情況告知總檢察長(zhǎng)。《加拿大檢察機(jī)關(guān)手冊(cè)》對(duì)“重要的一般利益問題”進(jìn)行了界定，主要包括引發(fā)公眾對(duì)司法信心擔(dān)憂的案件、國(guó)家安全犯罪、戰(zhàn)爭(zhēng)罪、反人類罪、種族滅絕罪、涉及加拿大土著權(quán)益、影響全國(guó)的環(huán)境、金融詐騙案件、涉及憲法爭(zhēng)議的案件以及涉及國(guó)際因素的案件等?？梢姡瑱z察長(zhǎng)的告知義務(wù)還是相當(dāng)寬泛的。但是，告知義務(wù)不適用于聯(lián)邦檢察院依據(jù)引渡法、刑事司法互助法和加拿大選舉法實(shí)施的訴訟活動(dòng)。也就是說，檢察長(zhǎng)對(duì)這幾類案件的處理并不需要告知總檢察長(zhǎng)。就告知時(shí)間而言，《檢察長(zhǎng)法》要求檢察長(zhǎng)負(fù)有“及時(shí)”告知義務(wù)，所謂“及時(shí)”就是要給總檢察長(zhǎng)足夠的時(shí)間和機(jī)會(huì)就相關(guān)問題作出回應(yīng)。告知可以在提起公訴前、中止公訴中、作出上訴或干預(yù)決定前等任何階段進(jìn)行。
根據(jù)《檢察長(zhǎng)法》第16條規(guī)定，檢察長(zhǎng)每年要向總檢察長(zhǎng)提交上一年度工作報(bào)告，報(bào)告主要內(nèi)容是檢察機(jī)關(guān)上一年度的履職情況，但不包括聯(lián)邦檢察院依據(jù)《加拿大選舉法》的履職情況?？倷z察長(zhǎng)在收到聯(lián)邦檢察院的年度報(bào)告后，將報(bào)告提交給議會(huì)。
總檢察長(zhǎng)的指令權(quán)、案件介入權(quán)和案件接管權(quán)
總檢察長(zhǎng)在檢察長(zhǎng)告知的信息基礎(chǔ)上，享有對(duì)檢察長(zhǎng)的指令權(quán)和特殊案件的介入權(quán)和接管權(quán)。根據(jù)《檢察長(zhǎng)法》第10條規(guī)定，總檢察長(zhǎng)對(duì)檢察長(zhǎng)行使檢察權(quán)享有指令權(quán)。指令主要分為兩種，一般性指令和個(gè)案指令。一般性指令，是指總檢察長(zhǎng)就檢察權(quán)的行使發(fā)布一般性的指導(dǎo)性政策。一般性指令必須以書面形式作出，并在《加拿大公報(bào)》上發(fā)布。例如，2015年6月，總檢察長(zhǎng)就恐怖主義犯罪的追訴工作向檢察長(zhǎng)發(fā)出了包含四項(xiàng)內(nèi)容的一般性指令。個(gè)案指令，是指總檢察長(zhǎng)就具體個(gè)案的追訴活動(dòng)向檢察長(zhǎng)發(fā)布個(gè)別指令?？倷z察長(zhǎng)行使個(gè)案指令權(quán)必須先咨詢檢察長(zhǎng)，指令也應(yīng)該以書面形式作出，并在《加拿大公報(bào)》上發(fā)布。但是如果總檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)認(rèn)為個(gè)案指令的公布不利于維護(hù)司法利益，可以在追訴活動(dòng)結(jié)束后再正式公布指令。
總檢察長(zhǎng)的指令權(quán)，尤其是個(gè)案指令權(quán)的行使必須十分慎重，過度介入將會(huì)違反檢察權(quán)獨(dú)立行使原則，檢察長(zhǎng)對(duì)個(gè)案的干預(yù)必須限定在一定范圍內(nèi)，往往發(fā)生在總檢察長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)在重要的個(gè)案處理上存在爭(zhēng)議時(shí)。按照《檢察長(zhǎng)法》第14條規(guī)定，如果總檢察長(zhǎng)認(rèn)為正在進(jìn)行的訴訟涉及公共利益問題，總檢察長(zhǎng)在通知檢察長(zhǎng)后，可以介入一審或上訴活動(dòng)?？倷z察長(zhǎng)依據(jù)這一條介入個(gè)案，往往以個(gè)案指令的形式介入。介入個(gè)案要遵循書面、公開原則，這旨在避免總檢察長(zhǎng)過度干預(yù)檢察長(zhǎng)和檢察官辦案。
依據(jù)《檢察長(zhǎng)法》第15條，總檢察長(zhǎng)也可以在咨詢檢察長(zhǎng)后，直接接管檢察長(zhǎng)正在實(shí)施的訴訟活動(dòng)?？倷z察長(zhǎng)決定接管案件后，必須告知檢察長(zhǎng)并毫不遲延地將接管的情況在《加拿大公報(bào)》上發(fā)布，但總檢察長(zhǎng)認(rèn)為為了維護(hù)司法利益，也可以推遲發(fā)布接管信息。檢察長(zhǎng)必須按照總檢察長(zhǎng)的要求移交案卷并提供總檢察長(zhǎng)需要的任何信息。加拿大《檢察長(zhǎng)法》第15條表明，總檢察長(zhǎng)仍然保留著對(duì)刑事追訴活動(dòng)的管轄權(quán)，保留最后的干預(yù)權(quán)，以確保檢察決定符合公共利益。
“雙頭”領(lǐng)導(dǎo)體制下的檢察官
加拿大檢察權(quán)運(yùn)行是一個(gè)通過層層授權(quán)形成的科層制體制?？倷z察長(zhǎng)授權(quán)聯(lián)邦檢察院檢察長(zhǎng)行使職權(quán)，檢察長(zhǎng)授權(quán)副檢察長(zhǎng)和檢察官行使職權(quán)，最終對(duì)檢察官而言，他是代表檢察長(zhǎng)履行職權(quán)。以一個(gè)區(qū)域檢察機(jī)關(guān)的檢察官為例，他至少有區(qū)域首席聯(lián)邦檢察官、聯(lián)邦檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、總檢察長(zhǎng)等多重上級(jí)。這種帶有明顯科層制特征的檢察權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體系是否與檢察權(quán)獨(dú)立行使原則相沖突？檢察權(quán)獨(dú)立是否意味著檢察官獨(dú)立？
依據(jù)加拿大檢察理論，檢察官是作為檢察長(zhǎng)的代理人行使檢察權(quán)的，行使的是檢察長(zhǎng)授予的職權(quán)。因此，檢察官在日常決策中的獨(dú)立性主要體現(xiàn)的是一種“授權(quán)獨(dú)立”。檢察官行使職權(quán)的獨(dú)立性體現(xiàn)的是一種制度性或者說機(jī)構(gòu)性的獨(dú)立，不是檢察官個(gè)人獨(dú)立，最終的目標(biāo)是為了維護(hù)整個(gè)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立。因此，對(duì)于一個(gè)地區(qū)檢察官來說，他有義務(wù)按照總檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)簽發(fā)的指引指令來履職，同時(shí)又受地區(qū)首席檢察官的領(lǐng)導(dǎo)，而地區(qū)首席聯(lián)邦檢察官是向檢察長(zhǎng)、總檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)的。在授權(quán)制度下，檢察官對(duì)案件的處理享有一定的自由裁量權(quán)，因此檢察官也必須對(duì)其在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)作出的決定負(fù)責(zé)。檢察官在行使職權(quán)時(shí)除了要遵循法律、上級(jí)抽象性的規(guī)范指引和個(gè)案指令外，在日常決策中還需要咨詢同事、上級(jí)甚至獲得上級(jí)的批準(zhǔn)，因?yàn)樗麄€(gè)人只是整個(gè)檢察權(quán)責(zé)任鏈條上的一環(huán)。
加拿大新的聯(lián)邦檢察體制是一個(gè)比較特殊的體制，可以看出，它是政治考量、法治原則和傳統(tǒng)力量平衡的結(jié)果，這種平衡是為了強(qiáng)化檢察獨(dú)立，維護(hù)政治穩(wěn)定和法制統(tǒng)一。
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