摘要：交通擁堵一直是困擾大都市發展的重要問題，城市對交通擁堵的治理狀況也是城市管理水平的重要標志。21世紀以來，隨著機動車擁有量的猛增，中國大都市的交通擁堵問題也日益嚴峻，在分析國外治理經驗和中國交通問題態勢的基礎上，提出基于多中心空間發展的治理對策。
關鍵詞：擁堵，城市交通，多中心
伴隨世界城市化的起飛、發展與成熟的進程，人口與產業快速向大都市地區聚集，這給經濟主體帶來集聚效益、產生外部經濟的同時，也使得交通需求快速增長。另一方面，交通供應不足、管理滯后的矛盾日益嚴峻。自20世紀中期以來，交通事故頻發，交通擁堵、交通污染與噪聲等問題不斷演變，成為諸多城市問題中的關鍵問題。時至今日，交通擁堵問題仍普遍存在，且對城市運行和居民生活造成重要影響：降低城市的交通效率，進而影響到城市經濟運行效率；迫使汽車低速行駛，從而造成石油浪費和廢氣排放增加；增加居民的出行時間，降低生活便捷度。
從根本上講，交通需求、交通供給、交通參與者特征和交通管理水平是城市交通問題的四個核心要素，當今大都市產生交通擁堵的基本原因，在于城市交通供給難以滿足交通需求，而單純增加供給無法滿足日益增長的交通需求。重視交通需求的彈性和產生根源，對交通需求進行引導也是解決城市交通問題的重要途徑。另一方面，交通參與者的規則意識、行為習慣等等對交通秩序產生重要影響，交通管理的理念、技術水平和信息化水平直接影響交通管理的效果。
20世紀末以來，中國大都市也逐漸面臨較為嚴重的交通擁堵問題，尤其特大都市的主城區紛紛陷入交通流量激增和車行速度下降的困境。在此情境下，上海、北京等城市率先開展機動車限購、限行等措施，并有不少學者對大城市交通擁堵形成機制[1，2]、社會成本[3]等進行分析，探討擁堵收費[4]等措施的可行性。另一方面，北京、上海、廣州等城市在20世紀中后期開始對主城疏散以緩解交通問題，并于21世紀加快了人口、產業疏散的步伐，但在向外疏散中也呈現出一些問題和不足，本文嘗試分析中國城市交通擁堵的發展態勢，并在國外交通擁堵經驗和國內現有治理實踐的基礎上，提出有利于緩解交通問題的城市多中心建設策略。
一、國外交通擁堵的主要治理路徑
20世紀中后期，西方發達國家逐漸進入機動化進程，1998年全球汽車保有量就已達到6.9億輛，其中美國的小轎車保有量1.31億輛，轎車普及率達到2.1人/輛，歐洲小轎車保有量2.18億輛，英國、法國的小轎車普及率也達到2.2人/輛[5]。在機動化進程中，西方發達城市遭遇了嚴峻的擁堵問題，經歷漫長規劃治理過程后，已探索出一系列擁堵治理的重要經驗，大城市交通問題的解決方式也由最初的增加交通供給為主，發展到需求管理、軌道交通、合理布局和建設智能交通體系等多種方式共用。總體來看，當今主要的交通治理思路包括以下幾條：
首先，小汽車激增是引發城市交通擁堵的重要推力，因此控制小汽車數量是解決擁堵的重要方法之一。新加坡是鼓勵公共交通、限制私人機動交通的典型，采用擁車證嚴格控制小汽車數量，政府根據報廢車輛的數量和上一年汽車的總量來確定每年發放多少擁車證，一般每月兩次進行拍賣，汽車排量越大擁車證價格也越高，以此引導居民使用小型車和小排量汽車。
其次，通過擁堵收費調節不同路段、時段的交通流量。倫敦從2003年開始對工作日白天進入市中心特定區域的車輛進行收費，日本和一些歐洲城市則在市中心收取高昂停車費或限制中心區停車位供應，以減少開往市中心的機動車數量。新加坡的每輛汽車都安裝有智能感應系統，道路上的電子收費系統根據出行時段和路段自動扣費，這種形式能夠便捷地調節交通流量，盡可能減少高峰時段和熱點路段的交通流量。
第三，擴大交通容量，大力發展公共交通。優先發展公共交通是重要的交通治理戰略，自19世紀末開始，倫敦、巴黎、東京等城市率先建設大運量的軌道交通系統，不斷拓展軌道交通的線路長度和站點數量，不僅形成了市中心密集的軌道交通網絡，還通過軌道交通把主要新城和市中心緊密連接起來。
第四，鼓勵自行車交通。自行車交通有利于城市降低能耗和污染，還因其便捷、自由、利于緩解城市交通擁堵而受推崇，因此，一些城市政府通過提供便捷的公共自行車租賃服務來促進自行車交通的發展，荷蘭阿姆斯特丹的“白色自行車計劃”被認為是最早的公共自行車嘗試，率先在丹麥哥本哈根出現的第二代公共自行車發展了固定存取地點和使用憑證系統。1990年代以來的公共自行車租賃系統集成了先進的信息技術，能夠有效掌握自行車的租賃者信息和使用情況，避免公共自行車的丟失，實現網絡化自動管理。作為支撐的自行車道路系統也十分重要，若沒有良好的道路管理系統，自行車車道缺失、不足或不連續都會阻礙自行車交通的發展。荷蘭作為自行車交通系統十分發達的國家，不僅在于其居民自行車擁有率和自行車出行比例很高，更在于其自行車道系統的高度發達。
第五，建設智能交通系統。美國交通部于1991年開始詳細研究智能交通系統，并于1995年3月發布了《國家智能交通系統項目規劃》，規劃中界定了該系統的7大領域①和29個詳細的服務功能，日本也于1995年提出《公路·交通·車輛領域的信息化實施方針》。完善的智能交通系統有助于道路交通信息的快速獲取、控制、傳遞和表達，有助于提高交通效率、維護交通秩序，還在提高交通安全性、處理交通事故、降低事故發生頻率等方面有卓越表現，成為各國未來交通發展的重要目標。
第六，加強人的教育，促進駕駛行為的規范化。作為交通活動的主體，交通參與者的作用不容忽視，在交通管理中還需關注人的行為規范和安全意識。歐洲許多國家的交通法規十分完善，非常重視交通參與者的規則意識，嚴格要求機動車避讓行人，保障步行、自行車和公共交通的優先權。另一方面，則對闖紅燈、超速、亂停車和酒后駕車等違法行為進行嚴厲處罰。
第七，通過城市空間功能的合理化，促進工作、辦公地點與居住的臨近布局，引導交通網絡與城市功能相協調。1940年代，法國巴黎和英國倫敦等城市為減小城市中心區的交通壓力，緩解污染、居住擁擠等問題，率先通過新城建設促進人口和產業疏散，同時在新城之間、新城和主城之間建立高效的交通系統。日本、新加坡等地實施公共交通為導向的城市土地開發措施，引導城市功能與交通站點相結合，在新區建設和規劃中注重交通需求的估計與滿足，東京還曾通過《工業控制法》等制度措施促進工業企業向外轉移。
二、中國大都市交通擁堵問題的現狀與發展態勢
(一)機動車數量快速增長
至2012年底，中國民用汽車總量達到10933萬輛，其中小型和微型客車擁有量達到8683萬輛。北京市民用汽車總計494萬輛，其中小型載客汽車433萬輛，成為全國汽車保有量最多的城市，重慶、成都、深圳、上海、廣州和天津等城市的汽車保有量也超過200萬輛②，聚集于大都市的大量人口和車輛給城市道路系統帶來巨大壓力。
(二)中心城區交通需求旺盛
隨著中心區人口密度和經濟活動的增加，大都市中心區的交通需求更加旺盛，有限空間上的道路供應難以滿足需求。北京市2012年六環內日均出行總量達到3033萬人次，五環內工作日擁堵持續時間(包括嚴重擁堵、中度擁堵)達到1小時30分鐘，早、晚高峰常發擁堵路段分別為219公里、343公里，中關村、金融街、西直門、CBD等地區擁堵異常嚴重；二、三、四環全天大部分時段流量均超過19萬輛③。這種擁堵現象雖然比2007年(擁堵持續時間4小時30分)有所好轉，但仍然對城市交通運行效率形成負面影響。
(三)城市道路等設施水平有待提高
從根本上講，交通擁堵的原因在于交通供應無法滿足需求。事實上，由于土地等資源的限制，城市道路的增長無法與機動車增長保持一致，但保證合理的城市道路里程和面積，是確保城市交通正常運行的重要條件，也是城市現代化發展的必然要求。在中國，一些大都市人口數量和機動車擁有量不斷增長，而道路建設水平滯后，人均城市道路面積遠低于合理水平，且有不升反降的現象，如圖1所示，2012年中國人均城市道路面積為14.39平方米，北京僅為7.57平方米，上海僅為4.08平方米④，而國際上對現代化城市的界定中人均城市道路面積要達到10平方米以上，國際上發達城市的人均道路面積一般在10～25平方米之間。
圖1 2000年以來北京、上海人均城市道路面積變化圖
不僅如此，我國大城市長期以來形成一種認識上的誤區，以為建設快速路、拓寬道路能夠解決交通問題，注重城市主干路的建設而忽視了次干路和支路的建設，城市路網密度較低，嚴重影響了道路系統的交通能力。
(四)靜態交通管理滯后，路側停車擠占道路資源
停車空間作為重要的城市靜態交通空間，整個城市交通系統的重要節點，而大部分城市的停車空間管理滯后。尤其在大都市中心城區，大量老舊小區建設時并未配備充足的停車位，甚至沒有規范的停車位，隨著機動車數量的快速增長，停車位不足的問題更加突出。一些新建小區居住密度較高，由于內部空地有限，地下停車位也難以滿足全部居民的停車需求。還有部分居民為了節省停車位租金，或者不愿購買開發商出售的車位，而長期將車輛停在小區內外的非正規車位上。以上因素共同作用下，城市道路上的非正規停車現象比較常見，甚至擠占大量道路空間，更會加劇城市道路(尤其是支路)上的交通擁堵。如圖2所示，2012年，北京市的備案停車位僅161萬個，不及機動車數量的1/3；夜間停車統計中，將車輛停在小區、單位或公共停車場等正規停車位內的車輛僅占47.2%，有39.1%的車輛停放在小區內非正規停車位，有13.2%的車輛停放在路側；白天機動車開出小區后，大量停靠在路側的劃線或未劃線停車位上。
圖2 夜間停車位置近年對比圖
(五)公交導向顯著，但便捷度差
伴隨北京、上海等城市公交激勵措施的實施，地鐵、快速公交線路的增加，以及公交專用道路的設置與完善，城市公共交通出行的比重逐漸增加，在很大程度上降低了單次出行所占有的道路資源。北京市地鐵、公交的出行比例在1986年為28.2%，2005年為29.8%，2010年為39.7%，2012年達到44%，為歷史最高水平，而小汽車出行比例自1986年的5%增長到2005年的29.8%，最近幾年大致穩定在33%左右，并有縮減趨勢。上海市中心城區的公共交通出行比率已接近50%，并規劃到2015年，中心城平均車速達到每小時1 5公里，公交優先道車速達到每小時20公里。
軌道交通的發展也促進了公交出行的增加。截至2013年底，我國已有19座城市擁有軌道交通，總里程達到2509公里，其中地鐵總里程2032公里。上海市擁有16條軌道交通線路，總里程578公里；北京市有18條線路，總里程465公里。兩市無論是軌道交通里程，還是站點數、日均運送人次數均已居世界前列。
但是，中國許多城市仍然存在公共交通設施不夠完善、運行效率較低、公交出行的便捷度較差等問題。據統計[6]，北京市公共汽車出行速度僅為小汽車出行速度的40%，完成一次公交出行需66分鐘，其中64%的時間在車上，23%的時間為步行時間，等車、換乘需占用13%的時間。另一方面，大都市的軌道交通網線密度較低，北京市2015年二環內的軌道交通網線密度能達到1.29km/km2，遠低于巴黎核心區的2km/km2。
圖3 北京市交通出行方式的歷史對比
數據來源：歷年北京市交通發展年報。
(六)自行車、步行等綠色出行萎縮，步行空間和自行車道亟待完善
近年來，國內大批城市開始鼓勵居民綠色出行，提倡在近距離出行中采取步行或自行車交通的方式，北京、上海、杭州、西安、鄭州等諸多城市為市民提供公共自行車租賃服務，并用低廉的租金、甚至免費的方式鼓勵自行車交通，北京已建立密布8個城區的700多個租車網點，并提供網絡查詢服務。但另一方面，自行車道被大規模擠占、被機動道路隔斷的現象很常見，自行車出行并沒有良好的道路環境保障，大城市自行車出行的比例仍然大幅縮減，北京市自行車出行比例從1986年的62.7%縮減至2005年的30.3%，2012年自行車出行比例僅為13.9%。
(七)需求約束等治理措施初顯成效
先進的交通管理方式與治理經驗有助于交通問題的改善。在限制大城市機動車數量方面：上海市1994年開始對新增的客車額度實行拍賣制度；北京市自2011年開始執行機動車限購政策，市民通過搖號獲得機動車牌照；廣州市于2012年、天津市于2013年、杭州市于2014年開始實行小客車增量配額指標管理。在限制交通量方面：北京自2007年開始執行機動車限行措施，政策由最初的單雙號限行模式，逐漸演變為按尾號每周限行一天的模式；南昌、長春、蘭州、貴陽、杭州、成都、天津等城市隨后實施尾號限行政策。在交通管理手段方面，北京、上海、杭州等大城市開始積極建設智能交通管理系統，應用交通流量的實時監控與發布、交通信號的智能化控制、公共交通信息的及時提示等先進管理手段疏導交通。
國內大城市的上述交通管理策略在一定程度上緩解了都市區中心交通擁堵的狀況。如表1、表2所示，2008年以來，隨著限行、限購和交通管理手段的改進，北京市五環內整體的交通運行速度能夠大致維持，甚至有所提升，上海市快速路的交通運行狀況也基本保持，沒有明顯惡化跡象。
表1 北京市五環內(含五環)各等級道路平均時速(單位：km/h)
時段
道路等級
2008年
2010年
2012年
早高峰(7∶00-9∶00)
快速路
35.6
35.1
35.5
主干道
23.1
22.2
23.3
次干道及支路
20
20.1
24.2
路網
24.3
23.9
26
晚高峰(17∶00-19∶00)
快速路
30.4
30.2
30.6
主干道
19.9
19.7
21.4
次干道及支路
17.5
18.3
22.2
路網
21
21.2
23.5
根據北京市交通發展報告2009-2013整理。
表2 上海市快速路網工作日交通運行特征
運行指標
2010年
2011年
2012年
早高峰擁堵里程比例(%)
12
10
11
晚高峰擁堵里程比例(%)
10
7
8
早高峰行程車速(公里/小時)
37
40
39
晚高峰行程車速(公里/小時)
40
45
43
數據來源：上海市城鄉建設和交通發展研究院.《上海市綜合交通2013年度報告》。
三、基于多中心城市建設的交通擁堵治理對策
從城市建設的角度來看，城市空間發展格局和增長方式是交通流量和交通需求的決定性因素，建設新城和構建多中心城市空間格局也是解決市中心人口、交通過度擁擠的重要途徑，但需注意的是，不完善的新城建設和不恰當的多中心格局不僅無法緩解交通擁堵問題，還會大幅增加交通流量、產生新的擁堵，甚至會致使中心區域的交通雪上加霜。
(一)重視新城綜合功能的開發和完善，減少交通總量
長期以來，中國大都市所建設的新城往往功能相對單一(以居住、工業功能最為突出)，在建設初期新城內各種配套設施很不完善，這必然導致大量居民前往主城上班、購物、就醫、就學，頻繁往來于主城和新城之間。新城與主城之間的交通流在城市交通總量中占據很大比重，重要的擁堵節點常常出現在新城和主城之間的交通通道上，新城和主城之間的大量通勤人口還給公共交通系統帶來巨大壓力。因此，在建設新城時，需要重視新城綜合功能的開發，促進職住平衡，快速培育新城的商業、教育、醫療和休閑中心，以滿足居民基本的生活需求，從而降低新城和主城之間的交通流量。降低新城對外通勤聯系的同時，加強新城內部的空間聯系，促進新城內部產業功能的整合，創建有整體競爭力的外圍中心，從而吸引人口、信息和資源聚集。
(二)減少無效交通和規劃性擁擠，避免副中心之間的交通則對中心產生“穿越”影響
按照與城市中心的空間關系可將交通線劃分成環形、直徑式、切線式等類型，不同類型的交通線對交通流的導向作用有很大差異。一般認為，圍繞中心外圍建設的環形交通線有利于外圍空間的連接，能適當緩解中心的交通壓力，而通過市中心的直徑式交通線由于會產生大量中轉客流，容易增加中心城區的交通壓力。實際建設中，由于城市某些方向上的快速交通通道匱乏，大量交通必須轉戰到核心交通站點(比如市中心)，這種規劃建設的不足必然增加交通總量，且造成一些節點上的交通擁堵，屬于規劃性擁堵。
隨著大都市居住和產業的外遷，城市外圍逐漸形成不同規模的人口聚集中心，并產生通往各個方向的交通流，一般來說最主要是通往市中心的交通流，而城市所優先配置的交通也是通往市中心的，但副中心之間的聯系必然存在且會隨副中心發展成熟而增強，由于缺乏副中心之間的快捷交通系統，經中心中轉的交通量大幅增加，中心區在副中心之間交通聯系中存在“中介”效應，而副中心之間的交通則對中心產生“穿越”影響。因此，在副中心形成的同時應盡快完善各副中心之間的交通，推進外圍新城之間的經濟、交通聯系，避免“穿越”效應對主城的干擾。
(三)積極發展新的多樣化中心，促進主城功能有集中地疏散
創建多樣化的副中心，將相近功能集中部署，有利于空間的集約利用，也有利于實現近距離日常聯系，減少遠距離通勤和工作聯系，降低通勤總量。對于長三角、珠三角和京津冀都市區域來說，多樣化的產業中心還需具備高度的創新性和競爭能力，才能有助于整個都市區競爭能力的提升，這些多樣化中心需要具備的條件有：1.有特色：體現為某一領域的中心，有特殊的功能；2.有地位：在全市甚至全國具有一定知名度和地位，有較強競爭力；3.有外部性：在此布局可以獲得較高的外部收益；4.有集中度：集中一類或多類功能的大部分企業與經濟活動。
功能聯系是多中心之間關聯的主要內容，是增強大都市區域整體競爭力的重要保障。注重副中心多樣性的同時，還需強調各級中心之間的功能聯系，建設密切聯系、相互協作的多中心，而不是松散的結合體，因為只有這樣才能讓多中心城市區域在全球競爭中保持優勢，從而與其他全球大都市區域相抗衡。
(四)利用信息化引導生活方式和消費方式的轉換
除提升副中心商業服務完善度之外，引導企業轉變用工方式、引導居民轉換生活方式和消費方式，也是減少交通流量的重要途徑。其一，積極鼓勵有條件的企業采取靈活的用工方式，推廣居家辦公形式，并給予完善的配套設施與鼓勵性的政策；其二，在完善的自由配置條件下，積極引導居民就近消費、社區就醫就學；其三，積極推進電子商務、快遞物流、網絡社區、網絡政務的發展，引導居民生活和消費方式的轉變，以降低出行頻率和出行距離，從而降低交通總量。
基金項目：國家社科基金項目“城市建設與‘城市病’治理”(編號：12CRK022)、北京市社會科學基金項目“北京市新城建設與‘城市病’治理研究”(編號：15JGC151)成果。
注釋：
①包括出行和交通管理系統、出行需求管理系統、公共交通運營系統、商用車輛運營系統、電子收費系統、應急管理系統、先進的車輛控制和安全系統。
②數據來源：《中國交通年鑒2013》。
③數據來源：《北京交通發展報告2013》。
④數據來源：《中國統計年鑒2013》。
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作者簡介：楊卡，國際關系學院副教授，碩士生導師，主要研究方向：城市地理與城市規劃。
