制定權責清單是深化“放管服”改革的重要舉措，也是落實依法行政的重要抓手。經過幾年來實踐，政府部門權責清單制定取得了重要進展，積累了經驗，同時也存在著標準不一、規(guī)范不夠、缺項增項等問題，亟待加強理論研究，實踐總結，采取對策，打造權責清單“升級版”。
一、現狀掃描：突出清權減權曬權，清單制定取得明顯成效
（一）改革部署要求
黨的十八大以來，黨中央、國務院對推行權責清單制度做出部署，提出明確要求。
十八屆三中全會提出，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”
2015年3月，國辦和中辦發(fā)布了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。
同年12月，國務院辦公廳印發(fā)《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》，確定在國家發(fā)展改革委、民政部、司法部、文化部、海關總署、稅務總局、證監(jiān)會7個部門開展試點，并規(guī)定未列入試點范圍的部門，可參照本方案先行做好本部門權責事項梳理，為下一步開展權責清單編制工作做好準備。
這些部署和要求指明了權責清單制定的目標、任務和依據。在實踐中，各級政府和部門高度重視，積極探索，先從省級政府部門權責清單制定開始逐步向下級擴展，通過制定方案、組織落實、細化步驟措施等，推動權責清單制定工作。
（二）依法清權減權放權
各級政府及部門在編制權責清單的過程中，按照權力法定原則和轉變政府職能的要求，對政府部門行使的權力進行全面梳理、清理規(guī)范、審核確認，著力對權力“做減法”，淘汰了大量缺乏法律依據的權力，精簡了不符合深化改革和經濟社會發(fā)展要求的權力，將適合下級政府部門行使的權力事項下放，對部門間相互交叉沖突的權力進行調整，使簡政放權成果凝結在清單上，權力事項數量明顯減少。
例如，2014年3月，杭州市富陽區(qū)率先在全國曬出了首份縣域權力清單，形成的“三單一圖一改”的初步成果，將行政權力從2008年的7800多項削減到4825項、常用行政權力從2500多項削減到1474項。
2014年10月，安徽省在全國率先公布省級清單，清權確權后省級保留權力事項1712項，精簡68.3%，市級政府精簡50%以上。
江蘇在清權過程中，全省共上報權力事項8900多項，后經審議“減權”確定保留行政權力事項5647項，其中1375項作為省級部門保留的權力事項，其余4272項按照方便公民、法人和其他組織辦事，提高管理服務效率，便于監(jiān)督的原則，全部交由市縣行使。
2015年7月，遼寧省公布了《遼寧省政府工作部門權責清單》，最終納入的行政職權共有1928項，其中，行政審批事項392項，與2011年810項相比減少52%，與2014年499項相比減少22%。
同時，各地在制定權責清單中還形成了諸多制度創(chuàng)新。國務院部門審批權力清單中，在每一項審批之下都設置了向社會征求意見機制，公眾可在網上以投票的方式選擇“保留”、“取消”或“下放”并說明理由；配置權力流程圖，實際起到填補程序法規(guī)定不足、對行政行為過程進行規(guī)范的作用。
（三）公布清單且可視化
經過幾年來實踐探索，各級政府部門陸續(xù)公布權責清單，清單制定取得了明顯成效。國務院部門在2014年集中公布了行政審批事項清單。在地方層面，全國31個省（區(qū)、市）均已公布省市縣三級政府部門權責清單，一些地方還建立了權責清單的動態(tài)調整機制，并實現了網上與紙質材料的同步更新。在內容結構上，清單制定經歷了從“權力清單”向“權責清單”的發(fā)展變化以及建立動態(tài)調整機制的過程。
例如，2015年11月浙江省制定實施《浙江省人民政府部門權力清單管理辦法》，建立權力清單和責任清單動態(tài)調整機制、與浙江政務服務網有序銜接機制、部門行權履職考核評價機制、清單執(zhí)行情況監(jiān)督檢查機制、違法違規(guī)責任追究機制。
安徽省在率先公布權責清單的同時，編纂印發(fā)了《安徽省省級行政機關行政職權目錄匯編》和行政職權目錄及流程圖分冊，全面系統(tǒng)地介紹了行使權力的責任主體、實施依據、運行程序、監(jiān)督措施，建立了動態(tài)調整機制。
全國省級政府部門權責清單制定情況如表1所示。
二、問題檢視：權責梳理標準不一，缺少統(tǒng)一規(guī)范
（一）清單權力數量差距較大
我國是一個單一制國家，按照組織同構原則，一般情況下級別相同、性質相同、區(qū)域范圍大致相當的政府部門，權力結構及數量應當具有大體一致性，但從已公布清單看，情況并非如此。表1統(tǒng)計顯示，省級政府部門權力事項總數，多的如青海、廣東、四川、云南，都在6000項以上，少的如安徽、寧夏、遼寧，僅1700多項，數量相差2-3倍；其他政府層級也存在這個問題。
例如同為省會城市政府部門的權力事項，武漢市43個部門有1449項，石家莊市47個部門有1778項，沈陽市43個部門有2265項;同為地方民政部門的權力事項，深圳市民政局有150項，大連市民政局有35項，廣州市民政局有119項。顯然，即便考慮到各地的情況不同、改革做法不同，權力數量差異難免，但差異如此之大已超出正常范圍，組織同構理論也難以解釋。
（二）清單結構安排不一
清單的結構安排即清單應設置哪些項目要素，以完整地體現權責清單內容。一個清晰完整的清單內容至少應當包括項目名稱、項目編碼、權力類型、設定依據、實施主體、對應責任、追責規(guī)定、監(jiān)督方式這些項目要素，《指導意見》也強調一般應包括每項職權的名稱、編碼、類型、依據、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等。以此衡量，已公布清單結構安排表現形態(tài)不一，且大多有不同程度的缺項問題。
例如省級政府公布的清單，或缺少項目編碼（如內蒙、遼寧、上海），或缺少責任清單（如廣東）、或缺少追責規(guī)定（如北京、山西）、或缺少監(jiān)督方式（如江西、浙江、福建）等。有責任清單的，由于權力與責任兩清單的推行存在不同步的時間差問題，在具體處理上也有所不同，大致形成兩種做法。
一種是逐一對應、兩單一表，即逐一厘清與每項權力相對應的責任事項，責任清單與權力清單合為一個表；
另一種是責任單列、兩單兩表，即分別列出權力清單和責任清單。
流程圖的配置方面也差異很大。一些地方，如安徽省、武漢市等，各類權力均配有流程圖，一些地方僅有部分權力配置了流程圖，如深圳市缺少行政征收的流程圖，許多地方如大連市、廣州市等，則各項權力均未配置。此外，針對權責清單的責任主體，按文件規(guī)定，依法承擔行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構，也應制定權責清單，但實踐情況還很不到位，一些地方只進行了個別性列舉，許多地方完全沒有列入。
（三）權責清理依據有所不同
“法無授權不可為”，但權責清單不是權力的來源，并非“清單之外無權力”，相反，權責清單要依法編制，使之成為依法行政的基礎。制定權責清單是在現行法律體系框架下的理權，其本身并不產生法外的新權力，但對于理權所依之“法”，如何掌握有關指導文件中提到的“法律法規(guī)”，理論研究層面上的理解不盡一致，有的主張嚴格堅守按照《立法法》的界定范圍，法律法規(guī)規(guī)章之外設定的權力一律不得列入；另有學者則認為，“法”的范圍過窄無法處理好所有權責問題，標準應當適當放寬，但具體范圍寬定范圍則標準不一，有認為應當包括國務院的重要文件（如三定規(guī)定等），有認為應當適當納入授益性的一般規(guī)范性文件，還有認為法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件均可作為依據。
從現實來看，由于權責清單分散制定、單線作業(yè)的特點，上述種種主張在各地清單編制中均可找到“原型”。按照依法行政理念，依法理權如何落到實處的問題，是權責清單能夠真正發(fā)揮作用的前提和基礎，其重要性不言自明。需要研究探討的：
一是依據標準不同，造成同級同類部門權責事項和數量出現差異。
二是以一般性文件為依據的權力，其中如有限制公民權利的內容，不能列入清單，例如有些地方清單列舉的權力事項，就存在類似情況，明顯不符合依法行政的原則。
（四）權力歸類標準不統(tǒng)一
根據《指導意見》規(guī)定，政府部門應將直接面對公民、法人和其他組織行使的權力事項列入清單，對現有行政職權分門別類進行全面徹底梳理，思路是基于執(zhí)法類的行政行為對行政權力進行類型劃分，具體包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決9項再加上“其他類”（實踐中被稱為9+X）。現實中多數地方是沿此思路進行權力分類，但判斷標準不一。
一是對“X”類內容理解不同，存在較大差異。重慶、福建、甘肅等地將行政監(jiān)督類權力列入了清單，河北、浙江、山東等將交叉執(zhí)法類權力列入了清單，有的地方權力列入范圍突破較大，清單中還包括行政規(guī)劃類、行政指導類、行政復議類、公共服務類等類別，還有一些地方將地方志辦、法制辦等非直接面對公民、法人和其他組織行使的權力也列入了清單。
二是對權力類型理解不同導致清單分類不統(tǒng)一。對于哪些權力與哪一實體法條款相對應、歸為哪種權力類型完全自行做出判斷，這樣，同類行為可能會被劃分到不同的權力類型中，如山東省發(fā)改委將“政府投資項目驗收”列入到行政監(jiān)督類權力中，而浙江省發(fā)改委將同類權力列入到“其他權力類型”中。
顯然，清單權力分類不一，不利于對權力性質的認知和使用，尤其是 “其他事項”等兜底條款有可能成為借此保留隱形權力之地。
（五）清單發(fā)布主體和發(fā)布載體不一
國務院各部門行政審批權力清單由國務院審改辦在中國機構編制網上統(tǒng)一發(fā)布一個總清單并鏈接到相關部門的網站上。在地方層面，多數地方是由政府統(tǒng)一發(fā)布一個總清單，也有的地方，如山西省、上海市等，清單由各部門自己發(fā)布。
一些省級政府建立了統(tǒng)一的清單發(fā)布平臺，平臺的名稱叫法各異。陜西省稱為“權責清單和公共服務事項清單統(tǒng)一發(fā)布平臺”，浙江省稱為“浙江省政務服務網”，安徽省稱為“安徽省電子政務服務大廳”。
另有一些地方政府沒有統(tǒng)一的權責清單發(fā)布平臺，而是在政府網站首頁上設置了專門的權責清單窗口，如山西省政府、廣東省政府、湖北省政府等。
還有一些地方政府部門在部門的單獨網站上也公布了權責清單，例如北京市民政局在北京市民政信息網設有專門的權力清單窗口，武漢市文化局在武漢文化局網站首頁設置了武漢市文化局權力清單窗口。
三、對策思考：在增強清單規(guī)范性可操作性上下功夫
建立權責清單是依法清權減權的過程，也是劃定政府與市場、社會權責邊界、規(guī)范權力行使的重要依據。清單越規(guī)范，權責邊界越清晰，在實際中就越能發(fā)揮作用。
（一）逐步擴大權責清單的適用范圍
從規(guī)范權力來看，所有依法行使行政權力的部門都應納入權責清單的適用范圍，做到“橫向到邊，縱向到底”，才能全面規(guī)范權力行使。目前推行權責清單制度的重點是各級政府工作部門，下一步應將依法承擔行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門設在地方的機構，也全部納入清單管理范圍，制定各自的權責清單。
從權責分類來看，清單制定主要是將直接面對公民、法人和其他組織的執(zhí)法類權責事項納入其中。隨著清單管理的深化，對于一些雖然不直接面對公民、法人和其他組織、但對經濟社會生活、資源配置產生重大影響的權責事項，也應考慮納入到清單中來，例如在國務院部門和省級部門可將規(guī)劃制定、標準擬訂、專項資金分配等宏觀管理權責，納入到清單梳理范圍；此外，一些地方將行政審計、行政督查等監(jiān)督性權責、部門間交叉權責等納入清單的經驗，也值得借鑒。
（二）明確權責清單的編制依據
“權責法定”是對權責清單編制的基本要求，反映在清單上表現為沒有法律依據的權責不得列入清單。關鍵的問題，是要弄清楚作為權力清單的法律依據有哪些，做到在數量上不能有遺漏，在質量上要剔除那些與上位法不一致或相抵觸的規(guī)定。《立法法》所確認的法律、法規(guī)和規(guī)章無疑屬于所依之“法”的范圍之內，但除此之外的規(guī)范性文件如何處理？
如果將目光投向現實的公共管理實踐，就不難發(fā)現，基于法律本身的多樣性、原則性與概括性的特點以及法律體系不完善的現實，相當一部分行政行為是通過進一步制定規(guī)則來規(guī)范的。如以國務院辦公廳文件的形式發(fā)布、長期指導政府部門機構編制和權責配置的“三定”規(guī)定，不屬于《立法法》所界定的法，但政府部門的權責配置和執(zhí)法資格大量都是通過它具體確定的，在一定程度上彌補了我國行政組織法的不足，在清單制定實踐中，政府部門也普遍將“三定”規(guī)定作為重要依據。特別是實體法條款規(guī)定的權責歸類、部門的責任事項，部門間交叉事項的主次責任等，都是參照“三定”規(guī)定來確認的。
因此，至少在現階段，應當承認“三定規(guī)定”理權的“依據”地位。依法理權的原則是應當統(tǒng)一規(guī)范，且在范圍上應嚴格限定，具體標準應有明確規(guī)定，尤其要堅守住“沒有法律法規(guī)依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務”的底線，超出底線的，不應列入清單。從長遠來看，應當從根本上，從立法源頭上對權責授予加強立法，使權責邊界建立在堅實的“有法可依”的基礎之上。
（三）加強清單制定的統(tǒng)一規(guī)范
一是統(tǒng)一規(guī)范權責清單結構安排。權責清單結構完整，項目要素齊備，才能保證信息完整具有可操作性。具體的形式安排，應當針對不同層級和部門制定權責清單模板，形成標桿，在權責名稱、編碼、權責類型、設定依據、行使主體和追責規(guī)定、監(jiān)督方式、救濟途徑等方面做標準化指引。尤其是對于權力與責任表單關系的處理，按照權責一致的要求，原則上應以權責逐一對應的形式編制和公布清單，避免“有權無責”或“有責無權”現象，這方面安徽、天津和內蒙等地清單制定已提供了較好的范例。
當然，權責對應不是“形式美”，一些權責并非是一一對應的關系，有的責任事項不是來自權力，而是源自部門職責，對此類責任事項、特別是事中事后監(jiān)管事項，應當以法律法規(guī)規(guī)章及三定規(guī)定加以明確，在清單上單獨列舉。在放管服改革的背景下，在食品藥品安全、公共設施安全、環(huán)境保護以及特種行業(yè)資質評估等領域，應充分吸取以往權力精簡之后政府事中事后監(jiān)管沒有跟上的教訓，強化責任清單的建設。
二是提高權力流程圖配置水平。基于迄今我國統(tǒng)一的行政程序法典一直未建立起來及各地對流程圖建設的重視程度并不一致的現實，應當統(tǒng)一要求清單責任主體為各項權力或各類權力配置流程圖，讓各種權力運行標準化與程序化。針對行政程序立法的缺位與不足，權力運行流程圖應以約束權力及服務公眾為導向，對權力行使主體、期限、順序、時限等做出規(guī)定。通過這一制度創(chuàng)新，以實現對權力進行規(guī)范和讓公眾真正感受到權力運行惠民性的雙重目標。
三是統(tǒng)一以政府門戶網站公布清單。各地各部門清單公布平臺的名稱統(tǒng)一，有利于公眾對權責清單制度形成統(tǒng)一的認知，使這一制度最大限度地發(fā)揮社會作用。統(tǒng)一平臺的信息應同步鏈接在相應的權力行使部門的網站上，在該網站上設置清單的導航欄或專欄，便于公眾信息查詢與利用。
四是健全清單動態(tài)調整機制。權力清單公布后，要根據法律體系立改廢釋情況以及機構、職能調整情況等，及時調整權責清單，鞏固全面深化改革的成果。權責清單調整需注意以下方面：
（1）不能僭越法律。一些權力取消或下放等問題涉及到對現行法律法規(guī)的修改，制定清單應始終在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內的自由裁量空間內進行，即使存在與上位法沖突而將權力取消等情形，也不能創(chuàng)設新的權力，只能提出修改相應法律法規(guī)等建議；
（2）注重審查調整后的權責的合法性，防止實踐中假借執(zhí)行性立法的名義創(chuàng)設行政許可、行政處罰等損益性權力；
（3）注意根據臨時性政府規(guī)章設置的權力是否還在有效期的范圍內。根據《立法法》規(guī)定，臨時性規(guī)章的有效期為兩年。
五是下放權力不再列入本級清單。近年來各級政府推行簡政放權，將大量直接面向基層，由地方管理更方便有效的權力下放，除重大事項外本級部門不再直接行使，而由下級部門直接行使，實行屬地管理。對這些下放的“屬地管理”權力，有些地方不計入本級清單，如海南省級權力清單共計2145項，屬地管理權力2992項不計入省級清單，安徽省級權力清單共計1712項，屬地管理權力不計入省級清單；有些地方則計入本級清單，如湖南省級權力清單共計3722項，其中包括市縣屬地管理權力2166項，江蘇省級權力清單共計5647項，其中包括市縣屬地管理權力4272項。
兩種做法都可謂合法，因為現行法律對權力的規(guī)定通常只是針對行業(yè)部門或地方部門而言的，沒有層級之分，但從鞏固權力下放成果出發(fā)，將屬地管理權力統(tǒng)一列入下級清單而非本級清單，有利于清單編制的規(guī)范性和一致性，也更符合改革的趨勢。
六是設立清單運行監(jiān)督機制。任何涉及限權與擔責的制度均離不開監(jiān)督機制的設置，權責清單制度運行同樣也離不開監(jiān)督機制的具體設置。
在政府內部，應建立清單運行的督查制度，加強監(jiān)督檢查。這方面，一些地方已經以機構設置或機制建立的方式明晰了努力的方向，如天津市規(guī)定由政府督查機構負責對權責清單建立、調整及實施情況進行督查;河北省的行政審批改革工作領導小組辦公室，專門受理公民通過電話、電子郵件、信函等方式提出建議或舉報等，就是有益嘗試。
在政府外部，普遍要求在清單發(fā)布平臺上設計與完善一套以公眾為核心、易操作可監(jiān)督的網上運行系統(tǒng)，實現公眾投訴信息、處置過程、處置結果的全程在線共享，方便社會參與和監(jiān)督。
（四）通過清單管理實現政府職能轉變
實行權責清單制度是以建設法治政府和服務型政府為目標，實現政府職能轉變和政府治理現代化的重要舉措，只有實現政府職能的根本轉變，權責清單才有望真正建立在科學性、規(guī)范性之上，這樣的清單才更有價值。出臺權責清單并非難事，難的是如何界定何種權責是合理的。
政府職能轉變的本質是適應經濟社會發(fā)展的需要，科學劃分政府與市場、社會的權責邊界，把應該由市場決定的事項交給市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，把應該屬于社會自己決定的事項還給公民和社會，最大限度地激發(fā)社會活力，把應該由政府管的事項真正管好，更好地發(fā)揮政府作用。
通過權責清單厘清政府與市場、社會之間的合理界限是一個復雜問題，為此一方面要改變只通過行政機構內部信息流動來建立權責清單的狀況，建立起更多的開放性機制，以彌補單一主體局限性的短板。這需要強化層級政府間、部門間的協商合作，協同確定交叉權責的劃分，建立協同行政的運行機制。這也需要拓寬社會參與機制并將其固定為清單編制的必要環(huán)節(jié)，線上參與線下參與相結合，采用定期聽證、民意調查、研討會等多種方式，進行利益表達和互動協商，形成權責清單。
另一方面，清單制定要按照放管服改革的要求，詳盡列明政府部門的權責事項和運行流程，增強清單的可用性和操作性，讓公眾切實感受到改革成效。
作者：馮英 沈榮華
文章來源：《中國行政管理》
封面圖來源：網絡
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