圖為領(lǐng)到集體土地使用證的村民們。
通過兩年半艱苦不懈努力，四川省成都市已全面完成全市255個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)、2622個村(社區(qū))、3萬多個村民小組、170余萬農(nóng)戶的確權(quán)登記發(fā)證，累計頒發(fā)《集體土地所有證》3.5萬本，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》176.5萬本，《集體土地使用證》167.2萬本(其中宅基地166.2萬本，集體建設(shè)用地1萬本)，除存在權(quán)屬爭議等允許暫緩確權(quán)的類型外，全部實現(xiàn)了“應(yīng)確盡確”。
改革核心：把農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民
成都市2007年獲批成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革隨即啟動。2008年，成都市以市委一號文件出臺了關(guān)于加強耕地保護、進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見，全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。改革的基本思路是加強耕地保護，明晰農(nóng)村土地和房屋所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)，逐步建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”符合市場經(jīng)濟規(guī)律的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和配置資源的基礎(chǔ)性作用;核心是把農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民，讓農(nóng)民擁有自己解決問題的能力，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神和主體地位;目的是通過對農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證并允許其流轉(zhuǎn)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)”，努力從根本上解決“三農(nóng)”問題，加快推進城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，切實促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
2008年以來，成都市各區(qū)(市)縣、各部門切實把行動統(tǒng)一到市委、市政府決策部署上來，將農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的首要環(huán)節(jié)和試驗區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)工作，迎難而上、扎實有效地推進這項工作。
2010年7月，成都市各區(qū)(市)縣政府按照“應(yīng)確盡確、五個一致(土地、臺賬、證書、合同、耕保基金)、程序規(guī)范、群眾滿意”四個方面內(nèi)容認真開展了自查工作，共抽取了13.1萬個權(quán)屬樣本(其中：集體土地所有權(quán)7227個組，宅基地使用權(quán)3.9萬宗)，調(diào)查農(nóng)戶4.4萬戶，群眾滿意度達93.75%。成都市政府在引入第三方機構(gòu)對群眾滿意度進行調(diào)查的同時，由10名市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊組成10個檢查組，于2010年8月對20個區(qū)(市)縣進行了為期一個月的檢查驗收。通過走訪農(nóng)戶、實地丈量、查閱檔案等方式，共隨機抽查了106個鄉(xiāng)鎮(zhèn)308個村616個村民小組1848戶農(nóng)戶的確權(quán)發(fā)證情況，發(fā)現(xiàn)問題要求按時整改，確保確權(quán)發(fā)證不走過場，經(jīng)得起歷史檢驗，讓農(nóng)民群眾滿意。
工作章法：發(fā)揮基層智慧，化解敏感問題
依據(jù)《土地管理法》及其他相關(guān)法規(guī)政策，成都市制定了《成都市集體土地所有權(quán)確權(quán)、登記暫行規(guī)定(試行)》、《成都市集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記實施意見》、《成都市集體農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記實施細則》、《關(guān)于加快農(nóng)民集中居住區(qū)土地和房屋登記發(fā)證工作的通知》等系列文件，明確規(guī)定確權(quán)登記的原則、范圍、條件、程序、要件、技術(shù)要求及完成時限，建立健全了全市集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記制度體系。同時，按照城鎮(zhèn)國有土地確權(quán)登記的同等標準，建立了全市統(tǒng)一的圖形數(shù)據(jù)庫，高起點地開展農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作。
成都市委、市政府高度重視政策宣傳工作，要求把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、確權(quán)登記發(fā)證的各項政策完完全全、原原本本地交給基層干部群眾。通過召開村民大會、村民代表大會、村民議事會、壩壩會、院落會等會議和開展知識競賽、創(chuàng)編文藝節(jié)目等活動，向農(nóng)民群眾講清、講透產(chǎn)權(quán)制度改革“為什么改、改什么、怎么改、改了有什么好處”，使農(nóng)民群眾充分理解改革的目的、意義，主動支持和參與改革。尤其是政策性、敏感性強的問題，更要把改革可能帶來的各方面影響講解到位，從而有效防止了“簡單從事、代民做主”，得到了廣大干部群眾的真心擁護。
在全面開展確權(quán)之前，成都市在所轄的溫江區(qū)、都江堰市、雙流縣、大邑縣等經(jīng)濟發(fā)展水平和地理條件不同的地區(qū)分別試點，充分發(fā)揮基層的智慧，探索總結(jié)了“八步工作法”、“五個鎖定”等有益經(jīng)驗，確權(quán)發(fā)證的具體工作程序和方法得以豐富、完善，確保了工作的順利開展。
“八步工作法”是指按照宣傳動員、清理核實、制定方案、進行公示、完善合同、申請確權(quán)、登記發(fā)證、核銷舊證八個步驟有序推進實測、確權(quán)、發(fā)證，并規(guī)定各個環(huán)節(jié)必須保證的具體時限。采取“八步工作法”，能夠有效地將公開、公平、公正原則和民主決策、民主監(jiān)督落實到實測和確權(quán)登記發(fā)證過程中，也有利于確保土地、臺賬、證書、合同、耕保基金“五個一致”。
“五個鎖定”是指鎖定各村民小組的集體土地所有權(quán)面積、集體建設(shè)用地面積、耕地面積、農(nóng)戶承包地地塊位置、耕地保護地塊位置及面積。采取“五個鎖定”操作辦法，能夠確保對每戶農(nóng)戶頒發(fā)的各類權(quán)證的面積、地塊位置相加必須與其村民小組集體土地所有權(quán)總面積絕對吻合，杜絕重復(fù)確權(quán)和漏確權(quán)的現(xiàn)象。
成都市將農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作與第二次全國土地調(diào)查同步部署、協(xié)調(diào)推進，大幅提高了工作效率和質(zhì)量，降低了確權(quán)成本。在二次調(diào)查工作中，成都市將集體土地所有權(quán)明晰到最基層的村民小組農(nóng)民集體，從而把權(quán)屬問題、面積問題解決在確權(quán)過程中。在《成都市第二次全國土地調(diào)查技術(shù)細則》中，成都市明確了以衛(wèi)星影像資料或航空影像資料作為工作底圖的集體土地所有權(quán)調(diào)繪方式，制定了飛地處理規(guī)定、《權(quán)屬界線示意圖》制作辦法和《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》簽訂樣本。集體土地所有權(quán)公示、發(fā)證均只明確權(quán)屬總面積，不記載耕地、建設(shè)用地等分類面積，既能有效避免建設(shè)用地合法性認定與證書分類面積記載可能產(chǎn)生的矛盾，又有利于維持證書的相對穩(wěn)定性。
方法創(chuàng)新：新路徑解決“老大難”
在宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證方面，成都市嚴格堅持四大原則：一是總量控制，嚴格用途管制。以農(nóng)戶及集體經(jīng)濟組織為單位的宅基地及集體建設(shè)用地登記發(fā)證總面積，須小于2004年規(guī)劃修編基期年對應(yīng)的農(nóng)村居民點臺賬，嚴格落實用途管制。二是村民自治，尊重農(nóng)民意愿。在符合總量控制前提下，將集體土地的分配權(quán)交給集體經(jīng)濟組織，國土資源部門依據(jù)村民自治決議進行登記，充分體現(xiàn)農(nóng)民主體地位。三是還權(quán)賦能，力求有所突破。堅持以宗地為管理基本單元，確定給農(nóng)戶個人的使用權(quán)包括批準撥用宅基地及其他集體建設(shè)用地兩部分，有效解決歷史形成的超占宅基地問題，并為今后集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)。四是堅持實測，不留遺留問題。成都市充分運用“二調(diào)”成果，堅持承包地、宅基地實測，在實測的基礎(chǔ)上實施確權(quán)。鑒于建設(shè)用地有著不同于農(nóng)用地及未利用地的固有價值，對地籍測量精度要求較高，成都市還明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)采用1：500大比例尺地籍測量，從而將面積搞準、權(quán)屬搞實，避免產(chǎn)生遺留問題。
村民自治：確權(quán)不留“后遺癥”、不吃“夾生飯”
在農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作中，成都市始終堅持充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作的原則，切實保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，依法保障農(nóng)民的合法利益，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和基層治理機制作用，激發(fā)他們的參與熱情。在實測的基礎(chǔ)上，通過召開村民大會、村民代表大會或村民議事會，將實測結(jié)果、人地矛盾突出等問題交給群眾討論，通過民主協(xié)商的辦法解決歷史遺留的土地權(quán)屬難題，把各種矛盾解決在確權(quán)之前，不留后遺癥、不吃“夾生飯”，確保改革經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。比如，在對集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證時，相鄰的農(nóng)民集體須自愿簽訂《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》并進行公示無異議后，才頒發(fā)《集體土地所有證》。在對集體建設(shè)用地(宅基地以外)使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證時，在符合總量控制、用途管制的前提下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主決定將使用權(quán)撥到農(nóng)戶還是保留在集體。
成都市制定了《成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革糾紛調(diào)處的指導(dǎo)意見》，建立了市、區(qū)(市)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))四級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革糾紛調(diào)處機制。市級糾紛調(diào)處協(xié)調(diào)小組負責對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革糾紛調(diào)處工作進行綜合協(xié)調(diào);指導(dǎo)疑難糾紛調(diào)解，參與重大疑難糾紛的研究和論證;組織對調(diào)處人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。縣級糾紛調(diào)處協(xié)調(diào)小組負責本轄區(qū)內(nèi)的糾紛調(diào)處工作;對糾紛發(fā)生情況進行調(diào)研，指導(dǎo)本地區(qū)糾紛調(diào)處工作;組織對鄉(xiāng)、村調(diào)處人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)糾紛調(diào)處中心負責調(diào)處村(社區(qū))未能調(diào)處的糾紛。村(社區(qū))通過現(xiàn)有的村民調(diào)解委員會，本著村民自治的原則進行糾紛調(diào)處。市、區(qū)(市)縣統(tǒng)籌部門以及各權(quán)屬管理部門建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革咨詢投訴電話。目前，市、縣兩級累計受理土地權(quán)屬爭議案件16起。
今年7月26日，成都市還成立了全國首個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)仲裁院，專門解決除農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛以外平等主體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。目前，全市共有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)仲裁員84名。對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛，各權(quán)利主體可通過法院訴訟、仲裁院仲裁，以及各級調(diào)解委員會調(diào)解等方式解決。
