作者:傅蔚岡
今年4月，山西省人民政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問(wèn)題的通知》(晉政發(fā)[2009]10號(hào))，明確將全省登記在冊(cè)的2840多座煤礦收歸國(guó)有，9月底前完成被兼并協(xié)議的簽約儀式，到2010年僅保留1000座煤礦。
現(xiàn)在，此次兼并重組已經(jīng)進(jìn)入尾聲。據(jù)報(bào)道，在這次重組中，不少民營(yíng)煤礦的所有者是被逼無(wú)奈簽約，并不是出于自愿。而且在重組過(guò)程中，還存在對(duì)民營(yíng)煤礦補(bǔ)償不公的問(wèn)題:一座投資億元以上的小煤礦只能得到5000萬(wàn)元的補(bǔ)償，補(bǔ)償款也不可能一次性給付。
此次煤炭企業(yè)重組的背景是前幾年山西省頻頻發(fā)生煤礦事故。在這些事故中，中小煤炭企業(yè)是主角，同時(shí)，不少中小企業(yè)在開(kāi)采過(guò)程中往往存在著破壞環(huán)境的情況。因此，煤炭安全生產(chǎn)問(wèn)題就轉(zhuǎn)化成了加強(qiáng)對(duì)中小煤炭企業(yè)的政府監(jiān)管。于是，推進(jìn)煤炭企業(yè)的兼并重組，就成為了地方政府的一個(gè)選擇。
但，是不是只有中小煤礦才會(huì)發(fā)生煤炭安全生產(chǎn)事故，而大型國(guó)有煤礦就不會(huì)產(chǎn)生礦難？顯然不是。在今年6月召開(kāi)的國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)業(yè)務(wù)辦公會(huì)議上，趙鐵錘副局長(zhǎng)就指出，2009年上半年，國(guó)有重點(diǎn)煤礦事故有所反彈、重特大事故時(shí)有發(fā)生。學(xué)術(shù)界的研究也表明:只要有嚴(yán)格的政府監(jiān)管，小煤礦并不意味著不安全；而如果政府監(jiān)管不到位，大煤礦也會(huì)發(fā)生礦難。
從法律層面來(lái)講，一旦企業(yè)依法取得采礦權(quán)，那么它就可以在法定的期限內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。行政機(jī)關(guān)沒(méi)有正當(dāng)借口，不得對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行干涉，更加不能勒令其進(jìn)行兼并重組。對(duì)此，《行政許可法》第八條有明確規(guī)定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。”
當(dāng)然，《行政許可法》第八條還賦予了行政機(jī)關(guān)依法變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可的權(quán)力。法條原文是:“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”
很顯然，山西省有關(guān)方面從2000年以來(lái)頒發(fā)采礦權(quán)所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章并沒(méi)有修改或廢止；即便當(dāng)下頻發(fā)的煤炭生產(chǎn)事故可以視作“客觀情況發(fā)生重大變化”，從而為山西省相關(guān)部門作出變更行政許可提供了理由，但“行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。
可山西省的相關(guān)文件鮮有提及對(duì)被兼并企業(yè)的補(bǔ)償。2008年頒布的《山西省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的實(shí)施意見(jiàn)》(晉政發(fā) [2008]23號(hào))中只是提到“被兼并企業(yè)直接轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的，兼并重組企業(yè)應(yīng)向其支付礦業(yè)權(quán)價(jià)款，并給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”，上述“晉政發(fā)[2009]10 號(hào)”文件則根本沒(méi)有提及對(duì)被兼并企業(yè)的補(bǔ)償問(wèn)題。
尤需注意的是，此次重組過(guò)程中的兼并方大都屬于國(guó)有煤礦，被兼并方大都屬于民營(yíng)煤礦。而且，在2008年的23號(hào)文中，山西省人民政府還特意對(duì)參與兼并重組的幾家大型煤礦企業(yè)劃分了地域范圍。因此，我們不妨把此次煤炭企業(yè)兼并重組看作是一次對(duì)民營(yíng)煤炭企業(yè)的“國(guó)有化”。
9月23日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》，此規(guī)劃為包括山西在內(nèi)的中部地區(qū)描繪了崛起的藍(lán)圖。為實(shí)現(xiàn)該藍(lán)圖，國(guó)務(wù)院提出了八項(xiàng)要求，其中第八項(xiàng)就是“加快改革開(kāi)放和體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力和活力”。而此次山西省針對(duì)民營(yíng)煤企的國(guó)有化行為，無(wú)論如何都算不上是“ 加快改革開(kāi)放和體制機(jī)制創(chuàng)新”的表現(xiàn)。
事實(shí)上，這還是一種倒退。學(xué)者們較為一致的看法是，改革開(kāi)放三十多年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以會(huì)發(fā)生奇跡，一個(gè)非常重要的原因就是對(duì)合法私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)力度的加大。正是國(guó)家不斷加大對(duì)私產(chǎn)的保護(hù)，民間才會(huì)有動(dòng)力去創(chuàng)造財(cái)富。1979年國(guó)門剛開(kāi)時(shí)，為了吸引外商投資，我們特意在當(dāng)年通過(guò)的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第二條中強(qiáng)調(diào)“國(guó)家對(duì)合營(yíng)企業(yè)不實(shí)行國(guó)有化和征收”。正因有這個(gè)條款的承諾，才會(huì)有眾多外商源源不斷進(jìn)入中國(guó)內(nèi)陸進(jìn)行投資。
但山西省此次對(duì)煤炭行業(yè)的兼并重組，以國(guó)有化的方式限制了民營(yíng)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，也沒(méi)有基于市場(chǎng)價(jià)格對(duì)原有經(jīng)營(yíng)者予以補(bǔ)償，毫無(wú)疑問(wèn)侵犯了相關(guān)主體的合法產(chǎn)權(quán)。從小處而言，這是侵犯了煤老板的財(cái)產(chǎn)權(quán)；從大處而言，政府的出爾反爾也嚴(yán)重破壞了投資環(huán)境。(作者系上海金融與法律研究院研究員)
聯(lián)系客服
