作者劉文明系上海市長寧區(qū)人民檢察院副檢察長；作者沈嘉曦系上海市長寧區(qū)人民檢察院檢察四部主任；瞿國華系上海市長寧區(qū)人民檢察院檢察四部檢察官助理；周臻彥系上海市長寧區(qū)人民檢察院檢察四部檢察官助理。監(jiān)察體制改革后，原檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)部分轉(zhuǎn)給監(jiān)察機(jī)關(guān)。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》，可以用“局限于14個具體罪名”、“司法工作人員利用職權(quán)犯罪”、“對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”三個條件將監(jiān)察體制改革后檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)與其他國家機(jī)關(guān)的管轄權(quán)明確劃分開來。但由于《中華人民共和國監(jiān)察法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》在檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的管轄問題上存在法律沖突，且該沖突無法用現(xiàn)有法律沖突規(guī)則解決，因此需要在國家層面進(jìn)行立法明確。關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革 檢察機(jī)關(guān) 偵查權(quán) 管轄 法律沖突 分配《中華人民共和國刑事訴訟法》明確劃定了檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)與其他國家機(jī)關(guān)的管轄權(quán)區(qū)分的三個條件2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，整合了政府系統(tǒng)的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門的工作職能和檢察機(jī)關(guān)的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等工作職能，成立了國家監(jiān)察委員會。隨后，全國各級檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂檢察部門、反瀆職侵權(quán)檢察部門和預(yù)防職務(wù)犯罪檢察部門紛紛轉(zhuǎn)隸各級監(jiān)察委員會。2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過了《中華人民共和國檢察院組織法修正案》和《中華人民共和國刑事訴訟法修正案》，明確了檢察院與監(jiān)察委員會的辦案協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)分了檢察院與監(jiān)察委員會各自擁有偵查權(quán)的分工。修正后的《中華人民共和國檢察院組織法》第20條第1項(xiàng)明確規(guī)定：“人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)”。修正后的《中華人民共和國刑事訴訟法》第19條第2款也明確規(guī)定：“人民檢察院在對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。”根據(jù)以上法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)受到了三個硬指標(biāo)的限制，有著明顯的外延。首先，檢察院能夠直接進(jìn)行立案偵查的具體罪名局限在14個，分別為：非法拘禁罪、非法搜查罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪、虐待被監(jiān)管人罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、徇私枉法罪、民事、行政枉法裁判罪、執(zhí)行判決、裁定失職罪、執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪、私放在押人員罪、失職致使在押人員脫逃罪、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪。但是，需要明確的是：并非凡是能構(gòu)成以上14個具體罪名的犯罪行為都可以由檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查，他還受到另兩項(xiàng)條件的限制。第一個條件就是必須是司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪。根據(jù)我國刑法規(guī)定，在上述14個具體罪名中，具體可以分為三類犯罪，一是刑訊逼供罪，暴力取證罪，虐待被監(jiān)管人罪，徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，執(zhí)行判決、裁定失職罪，執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪，私放在押人員罪，失職致使在押人員脫逃罪，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪等10罪名是只能由司法工作人員作為犯罪主體實(shí)施的犯罪。若犯罪主體不具有此種屬性，則不構(gòu)成犯罪或者不構(gòu)成此種犯罪；二是濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪，屬于只能由國家工作人員作為犯罪主體實(shí)施的犯罪，其犯罪主體較司法工作人員要廣；三是非法拘禁罪、非法搜查罪，其犯罪類型的主體為一般主體，但是當(dāng)犯罪主體具有司法工作人員的身份時，應(yīng)當(dāng)從重處罰。對其中第一類10個罪名，不存在犯罪主體而引起的管轄爭議，但對非司法工作人員犯以上第二、第三類的4個罪名，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)直接立案偵查。而要根據(jù)具體案情事實(shí)，確定檢察機(jī)關(guān)之外的管轄機(jī)構(gòu)，比如既非國家工作人員又非司法工作人員犯非法拘禁罪、非法搜查罪，則由公安機(jī)關(guān)管轄；是國家工作人員又非司法工作人員犯非法拘禁罪、非法搜查罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪，應(yīng)由監(jiān)察委員會管轄。另外，司法工作人員不是利用職權(quán)實(shí)施以上14個罪名，檢察機(jī)關(guān)也無權(quán)直接立案偵查，例如司法工作人員僅作為普通參與人員參與非法拘禁罪的看押等活動，并非利用自己的職權(quán)，則應(yīng)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管轄，而非檢察機(jī)關(guān)管轄。第二個條件就是檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查的前提必須是案件是在“對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”，即必須是檢察機(jī)關(guān)在依職權(quán)進(jìn)行偵查監(jiān)督、審查逮捕、審查起訴、刑事執(zhí)行檢察等訴訟活動時，在法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)案件線索，才能直接立案偵查。對不在檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的線索，則應(yīng)該移轉(zhuǎn)監(jiān)察委員會或者其他國家機(jī)關(guān)管轄。例如在接待群眾來信來訪中，獲悉一些司法工作人員利用職權(quán)犯下上述14個具體罪名的犯罪，但是接到線索的檢察機(jī)關(guān)并未承辦和此人有關(guān)的刑事案件，在偵查監(jiān)督、審查逮捕、審查起訴、刑事執(zhí)行檢察等環(huán)節(jié)均不涉及關(guān)于此人的司法活動，這種并非在對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的線索，而是純屬舉報中獲得的線索，應(yīng)當(dāng)移轉(zhuǎn)監(jiān)察委員會或者其他國家機(jī)關(guān)管轄。由此，分析《中華人民共和國刑事訴訟法》的條文，是可以從“局限于14個具體罪名”、“司法工作人員利用職權(quán)犯罪”、“對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”三個條件，能夠?qū)⒈O(jiān)察體制改革后檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)與其他國家機(jī)關(guān)的管轄權(quán)明確劃分開來。《中華人民共和國監(jiān)察法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》存在的法律沖突無法用現(xiàn)有法律沖突規(guī)則解決，且在司法實(shí)踐中存在許多問題，都必須在國家層面再次進(jìn)行立法明確但是《中華人民共和國刑事訴訟法》的這一規(guī)定，與其他的法律規(guī)定，存在一定的法律沖突。《中華人民共和國監(jiān)察法》第34條第1款規(guī)定：人民法院、人民檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。按照《中華人民共和國監(jiān)察法》的這一規(guī)定，人民檢察院對在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。其中也包括檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的、司法工作人員利用職權(quán)犯下的上述14個具體罪名的犯罪。但人民檢察院如果將對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的、司法工作人員利用職權(quán)犯下的上述14個具體罪名的犯罪問題線索，移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置，那《中華人民共和國檢察院組織法》賦予檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、《中華人民共和國刑事訴訟法》關(guān)于案件分工的規(guī)定就形同空文了。而《中華人民共和國監(jiān)察法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》都是國家基本大法，是有全國人大親自立法的，不存在層級高低中下位法遵守上位法的沖突。而《中華人民共和國監(jiān)察法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》在各自的領(lǐng)域都是基本大法，也不存在特別法和一般法的關(guān)系。《中華人民共和國刑事訴訟法》的修正案在后，《中華人民共和國監(jiān)察法》通過在前，適用后法優(yōu)于先法的規(guī)定，可以認(rèn)定《中華人民共和國刑事訴訟法》條文高于《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定，但是《中華人民共和國監(jiān)察法》中明確使用“應(yīng)當(dāng)”，而《中華人民共和國刑事訴訟法》中使用的是“可以”，兩者存在共存空間，也不宜用后法優(yōu)先于前法為由明確用《中華人民共和國刑事訴訟法》修正案來否定《中華人民共和國監(jiān)察法》的規(guī)定。因此，《中華人民共和國監(jiān)察法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》存在的法律沖突，是難以用現(xiàn)有的法律沖突規(guī)定來解決的，必須從國家層面具體立法，再次進(jìn)行明確。另外，即使按照《中華人民共和國刑事訴訟法》的條文劃分監(jiān)察體制改革后檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)與其他國家機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，但根據(jù)司法實(shí)踐，其中又存在三類問題。一是根據(jù)訴訟環(huán)節(jié)和時間先后產(chǎn)生的管轄權(quán)爭議，例如某司法工作人員利用職權(quán)犯下上述14個具體罪名的犯罪，犯罪必然違法，違法必然涉及違紀(jì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)在追究犯罪刑事責(zé)任或違法責(zé)任前，先對其追究違紀(jì)責(zé)任，由此可能產(chǎn)生偵查權(quán)的沖突。二是司法工作人員一人犯數(shù)罪，其中有監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)管轄的貪污賄賂犯罪，又有利用職權(quán)犯下上述14個具體罪名的犯罪，也會產(chǎn)生偵查權(quán)的沖突。三是共同犯罪中，司法工作人員利用職權(quán)犯下上述14個具體罪名的犯罪，其同案犯犯下監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)管轄的貪污賄賂犯罪，同樣會產(chǎn)生偵查管轄權(quán)的沖突。第一類問題，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)現(xiàn)行對司法工作人員利用職權(quán)犯下上述14個具體罪名的犯罪的違紀(jì)或者違法問題進(jìn)行調(diào)查，確定其涉及犯罪問題后再移交檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)，就會面臨很大的國家資源浪費(fèi)的問題。監(jiān)察體制改革中，之所以將檢察機(jī)關(guān)的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等工作職能并入監(jiān)察機(jī)關(guān)，相當(dāng)一部分原因就是為了改變以往紀(jì)委先雙規(guī)，查清違紀(jì)違法問題，確定有犯罪行為后再移交檢察機(jī)關(guān)再偵查一遍這種浪費(fèi)國家資源的情況發(fā)生，因而將偵查權(quán)統(tǒng)一收歸監(jiān)察機(jī)關(guān)。而在司法工作人員利用職權(quán)犯下上述14個具體罪名的犯罪這一個部分，又面臨此類問題。第二類問題，司法工作人員一人犯數(shù)罪，其中有監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)管轄的貪污賄賂犯罪，又有利用職權(quán)犯下上述14個具體罪名的犯罪，根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第34條第2款明確規(guī)定：被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。這一條文之規(guī)定又明確排斥了檢察機(jī)關(guān)行使獨(dú)立偵查權(quán)的余地，雖然是“一般”，但是明確是“應(yīng)當(dāng)”以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主，檢察機(jī)關(guān)只能根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)需要予以協(xié)助。第三類問題，共同犯罪中，司法工作人員利用職權(quán)犯下上述14個具體罪名的犯罪，其同案犯犯下監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)管轄的貪污賄賂犯罪，雖然《中華人民共和國監(jiān)察法》中沒有明確規(guī)定，但是在《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定的關(guān)于留置規(guī)定的條文中，明確允許對同案犯也進(jìn)行留置，即默示了監(jiān)察機(jī)關(guān)對犯下監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)管轄的貪污賄賂犯罪的同案犯，含利用職權(quán)犯下上述14個具體罪名的犯罪的司法工作人員進(jìn)行管轄的權(quán)力。如此必然在司法實(shí)踐中產(chǎn)生監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的管轄沖突。以上三個問題，雖然可以通過地方同一層級的監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行會簽工作文件，商定具體管轄辦法來解決，但是從根本上，也是需要從國家層面具體立法，再次進(jìn)行明確。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對偵查權(quán)的管轄劃分問題解決了監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)與其他國家機(jī)關(guān)主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)劃分后，還需要解決檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對偵查權(quán)的管轄劃分。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對偵查權(quán)的管轄劃分具體可分為兩個部分，一個是部門管轄的分配，一個是層級管轄的分配。部門管轄的分配問題，在最高人民檢察院一級已經(jīng)解決，2019年最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，明確由第五檢察廳，即刑事執(zhí)行檢察部門在負(fù)責(zé)“對監(jiān)獄、看守所和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等執(zhí)法活動的監(jiān)督，對刑事判決、裁定執(zhí)行、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行、羈押和辦案期限的監(jiān)督，羈押必要性審查”的同時，明確規(guī)定該部門負(fù)責(zé)“對法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正犯罪，以及按照刑事訴訟法規(guī)定需要由人民檢察院直接受理的其他重大犯罪案件的偵查”。在省市縣檢察院一級，也宜采取高檢院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工模式，由刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)責(zé)對這14類案件的偵查權(quán)，原因有三：一是這14類罪名的相當(dāng)部分罪名只發(fā)生在監(jiān)所領(lǐng)域內(nèi)，例如虐待被監(jiān)管人罪、私放在押人員罪、失職致使在押人員脫逃罪，其犯罪地只可能在監(jiān)所內(nèi)部，本身就是刑事執(zhí)行檢察部門檢察監(jiān)督的監(jiān)督工作范圍，帶有鮮明的監(jiān)督依附性和線索唯一性，交由刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)責(zé)偵查，從偵查的便利性和監(jiān)督的有效性看更為適宜。二是這14類罪名的大部分部分罪名在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作分工中，都屬于刑事執(zhí)行檢察部門的監(jiān)督范圍，例如虐待被監(jiān)管人罪，執(zhí)行判決、裁定失職罪，執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪，私放在押人員罪，失職致使在押人員脫逃罪，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪都直接屬于刑事執(zhí)行領(lǐng)域中發(fā)生的犯罪，而刑訊逼供罪，暴力取證罪，徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪，非法拘禁罪、非法搜查罪等罪名，也較易在刑事執(zhí)行檢察部門和在押人員的教育談話或者在押人員向駐所駐監(jiān)檢察官的控告申訴中獲得線索。三是刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)責(zé)偵查，對監(jiān)獄、看守所和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等執(zhí)法活動的監(jiān)督效果更有直接性，更具震撼力，更有利于開展刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作。刑事執(zhí)行檢察部門對這14類案件行使偵查權(quán)，可以對司法工作人員特別是監(jiān)獄、看守所和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等執(zhí)法部門人員利用職權(quán)實(shí)施犯罪的行為做到及時發(fā)現(xiàn)、監(jiān)督有效、震懾有力。也對刑事執(zhí)行檢察部門的其他工作順利開展帶來很大益處。層級管轄的分配問題，則必須考慮工作能力的大小、工作量的多少、辦案的便利與否綜合考慮，每個省區(qū)市都有各自特殊情況，不宜采取一刀切的手段。從工作能力的大小、工作量的多少、辦案的便利與否綜合來看，不宜將所有此類案件的偵查集中到省一級檢察院刑事執(zhí)行檢察部門，因?yàn)槭∫患墮z察院刑事執(zhí)行檢察部門人員較少，還需要忙于對下級檢察院刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和督查，無力承擔(dān)全省的偵查任務(wù)。另外，也不宜將所有此類案件的偵查全部下放到基層檢察院，因?yàn)榛鶎訖z察院同樣刑事執(zhí)行檢察部門人員不多，也忙于各類刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)，而根據(jù)司法實(shí)踐，案件偵查并非日常經(jīng)常發(fā)生的業(yè)務(wù)，可能某個基層檢察院一年只發(fā)生一兩件甚至連續(xù)幾年都不會發(fā)生一件，交由基層檢察院刑事執(zhí)行檢察部門偵查，可能是發(fā)生案件時忙死，工作壓力不堪重負(fù)，若加派人員則不發(fā)生案件時又無事可做，造成人力的浪費(fèi)，也不利于形成專業(yè)化隊(duì)伍。因此，較宜規(guī)定由分院一級或者專門的刑事執(zhí)行檢察院、農(nóng)場檢察院負(fù)責(zé)此類案件的偵查，既可以保證工作量的適宜，又能形成專門負(fù)責(zé)偵查工作的隊(duì)伍，形成案件偵查的專業(yè)化精神、專業(yè)化能力、專業(yè)化隊(duì)伍。來源：《上海法學(xué)研究》集刊2019年第7卷——上海檢察文集（上）。轉(zhuǎn)引轉(zhuǎn)載請注明出處。
本站僅提供存儲服務(wù)，所有內(nèi)容均由用戶發(fā)布，如發(fā)現(xiàn)有害或侵權(quán)內(nèi)容，請
點(diǎn)擊舉報。
