□ 呂婧
筆者基于公共治理、生態學等理論觀點，結合《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（以下簡稱《意見》）內容，談談如何發揮社會資本參與生態保護修復的制度優勢、市場機制作用，如何創新參與模式。
構建生態保護修復產品價值實現路徑，發揮制度優勢。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，能發揮全民共同建設美麗中國的力量優勢。然而，若要保持優勢的可持續性，就要構建生態保護修復產品價值的實現路徑，讓保護修復獲得合理回報。
《意見》中產權激勵及釋放關聯權益的政策，可以激發社會資本參與生態產品供給的動力。生態保護修復公益屬性強，經濟外部性顯著。用好使用權、經營權，強化自然資源資產的權益保障，可以激勵和引導社會資本積極參與。為此，一是要強化基本權能的保障力度。在明確生態保護修復主體的同時，明晰項目邊界范圍內的各類資源資產的權屬、權能。項目任務完成驗收后，按要求辦理相關不動產登記。同時，保障社會資本參與生態保護修復涉及的政府審批、審核等事項的服務供給，營造穩定、規范、可持續的參與環境。二是要釋放產權激勵及其關聯權益。實行“一項目一議定”的政策措施，進入市場公開競爭前，須將自然資源資產配置要求、支持政策等一并放在項目生態保護修復方案中，并予以明確。鼓勵修復主體可取得一定份額的自然資源資產使用權，從事生態產業開發。修復區域內產生的增減掛鉤指標、生態碳匯交易量等，均可享受相應的優先權。
推動有為政府與有效市場更好結合，提升資本效率。生態保護修復，既需要政府主動靠前服務、增加有效需求，也需要引導市場主體通過公開競爭提供有效供給，兩者更好結合，才能提升政策效能、提升資本效率。《意見》要求，各地區要將鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復納入經濟社會發展規劃，建立健全統籌協調機制。為此，要明確修復任務、重點項目；在項目實施前，鼓勵將涉及政府審批的事項一并納入修復方案依法審批；鼓勵社會資本方參與項目方案編制，將修復后發展需要在方案中明確。鼓勵搭建混合所有制企業等合作平臺，建立生態保護修復技術產業聯盟，促進各類資本和產業協同。鼓勵開展理論和方法等基礎研究、關鍵技術研發和集成示范推廣等，發揮社會資本的效率優勢。
探索系統修復與生態產業有機融合，促進高質量發展。《意見》明確，重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生態保護修復；探索發展生態產業。這就要探索生態保護修復與資源配置、生態產業有機融合。既要解決生態系統受損退化、歷史欠賬較多、修復任務量大面廣等突出問題，也要推動實現生態保護修復產業化、生態產業可持續化，提升生態保護修復高水平治理和高質量發展。要圍繞區域生態保護修復重點任務，推進項目實施，釋放生態保護修復產業有效需求，推動生態保護修復市場化和產業化。同時，在區域范圍內發展生態保護修復關聯度高、經濟發展帶動力強的產業，探索建立“生態保護修復﹢產業導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業，強化產業鏈和價值鏈“雙鏈”融合發展。
構建激勵與約束并舉的市場化機制，既“治已病”又“防未病”。當前，我國生態保護修復構建了“治存量、控增量”的制度構架。一方面對于政府支出責任為主的生態保護修復，按照“誰修復、誰受益”的原則，鼓勵和支持社會資本參與；另一方面，對于正在進行的生產建設活動，按照“誰破壞、誰修復”的原則，建立剛性約束制度，要求市場主體依法履行生態保護修復的法定義務。兩方面同步，構建激勵與約束并舉的市場化機制，既“治已病”又“防未病”，既解決當前又涉及長遠，有利于逐步形成我國生態保護修復長效機制。
“誰破壞、誰修復”，就是建立健全法律制度，用法律保障的方式確保破壞行為少發生、不發生。即使不可避免，也要通過技術創新等手段，盡最大可能減少破壞。“誰修復、誰受益”，主要針對以政府支出責任為主的生態保護修復。對此，《意見》明確了激勵社會資本參與的制度安排。要監管與服務同行，在釋放政策紅利的同時，強化全程全面全過程監管與服務。
探索資源導向型治理模式，創新投融資模式。引導和鼓勵社會資本參與生態保護修復，既要創新機制、完善政策，又要以項目為核心和載體，創新模式，促進政策落地生效。
一是創新治理模式。在綜合運用既有政府和社會資本合作模式的基礎上，探索導向明確、路徑清晰、投入持久、回報穩定的資源導向型可持續發展模式。該模式以資源節約集約利用和生態資源有效保護修復為導向，以提升生態系統質量和穩定性為任務，是一種生態保護修復與資源有效利用有機結合的綜合治理方式。其核心是，將生態保護修復任務與自然資源資產相關權益、支持政策等有機結合，通過項目實施和產業發展，形成項目產出交易路徑清晰、社會資本投入持久、各方收益回報穩定的生態公共治理長效機制。
二是創新投融資模式。要確保不新增地方政府隱性債務的同時，發揮財政資金的帶動作用，減少政府投入，平滑財政支出。鼓勵金融機構中長期資金支持政策，合理運用綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等。探索對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態系統，申請核證碳匯增量并進行交易，通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益。
（作者單位：自然資源部國土整治中心）
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