明代在地方省一級設承宣布政使司、提刑按察使司和都指揮使司分掌行政、司法、軍事，分別隸屬中央，以達到收權于中央的目的，但又帶來地方事務不能及時處理的后果。
于是又設置中央直接派遣的總督巡撫總制地方，使地方軍政權力又集中于督撫，復又走上中央派遣官吏地方官制化的道路，這在一定程度上糾正了宋代地方完全無權的局面。
為防止重蹈歷史覆轍，防止督撫權力過大帶來割據的后果，經過不斷地修正和完善化，清朝逐步形成了一整套“內外相維”、“大小相制”的制度來制約督撫權力，終于使督撫制度在中央與州縣之間起到了既有利于加強中央集權，又有利于控馭地方的折沖作用。
“內外相維”，是指通過中央政府對督撫權力的制衡來達到彼此協調并收權于中央的目的。
所謂“設官置吏，中外相維，是以萬里之遙，若臂指之相使。”
中央政府對督撫權力的制衡主要表現在兩方面：
一是在皇帝與督撫之間，規定督撫行使權力必須奉旨而行，即凡事要以奏折形式向皇帝請示報告，得到批準后方可執行。
督撫向中央所提交的書面報告有兩類：
一類是題本，即涉及“錢糧、刑名、兵丁、馬匹、地方民務所關大小公務”者，均用印具題，經通政司轉內閣上達天子。
另一類就是奏折，由于奏折是秘密呈遞直達御前，且涉及內容廣泛，所以雍正帝曾令督撫“將應行禁革應行整頓之事，宜確查條例具奏次第舉行，并令年終將某事興舉若何，某事禁革若何，某事整頓若何，據實上陳以當述職。”
這樣就確定了一條基本原側，即督撫所做一切興革整頓之事必須“具奏次第舉行”。
然而實際中，由于督撫負有地方之責，常常遇有一些緊急事件來不及先行奏明請旨再執行，對此，朝廷規定必須“一面具奏，一面實行”。
如康熙十七年確定，“各省動用錢糧，司道官須先申詳，督撫預行題明”，即使“在用兵不可緩之時”，也得“一面申請具題，一面動用。”
二是體現在部院與督撫的關系方面。
《清朝續文獻通考》有云：
“疆臣奏事，雖直達天聽，必經部核乃辦。其批交部議之奏，雖經奉準，部臣仍得奏駁撤銷，此實集權中央之明證也。”
這里說明了督撫與部院之間的兩層關系。
第一，督撫以奏折請旨事權，其有關部院者，皇帝常常下旨交部核議或下部議處；
第二，對交部議事件，各部有準駁核議之權。
雖然最后決定權仍在皇帝，但此二者已構成了部院對督撫的一定制約。
各部議準的事例如：
康熙五年七月，廣東巡撫王來任奏稱：“粵東盜賊竊伏，兵臨其地，輒稱盡行剿洗，容有捕獲，或稱負傷難行，或報已經斬首，從未有解審者。…請嚴敕官兵，俘獲賊犯務必解審，以便根究余孽。”
康熙命下兵部議，兵部議覆：
“應如所奏，嗣后如有官兵借名剿賊，妄殺良民，該督提查取該管各官職名題參，不得絢庇。”“從之”。
有時候，各部也可提出不同或反對意見。如康熙七年四月山西巡撫楊熙奏稱，都司經歷武宏祖具呈請回旗終養。吏部議覆認為與例不符，應不準行。
康熙下令：
“漢官有終養之例，旗下出仕外省者向無終養之例。終養關系孝道，不宜以漢官旗下官分別”，要吏部再議具奏，吏部才準武宏祖“如漢官例終養”。
在部院與督撫的內外相維關系中，有兩個因素可以對其發生影響：
一是部院對督撫奏請的準駁核議權最終還是要通過皇帝裁決；
二是督撫有密奏權，皇帝在相當場合可以不交部院核議而自行向督撫下達命令。
所以這種內外相維關系實際上又是十分脆弱的，在實際運作中很快暴露出弊端，這在康熙至乾隆之時已顯現出來。
一種情況是在部院準駁核議中有意迎合皇帝。
如乾隆元年署四川巡撫王士俊奏中所提到的，“各部辦事預存一私意，計較某省督撫正在褒嘉，其事宜準，某省督撫方得不是，其事宜駁。不論事之當否，而專以逢合為心。”
另一種情況是故意拖延不察或互相包庇。
康熙六年四月有諭：
“國家諸務，內則責成部院，外則責成督撫…凡具題之事累次駁查者甚多。督撫所理事務，錢谷“則有一定分數，盜賊刑名則有一定律例，若詳明具題，何致反覆若此，皆由督撫草率蒙混希圖完結之故，至于部院將督撫具題，可結之事，不肯即結，或明知真蒙混，不即參處，遷延駁查，以致事務繁多…”
正反映了這種情況的存在。
對“大小相制”，羅爾綱先生說：
“就是用大的來監督小的，復用小的來分大的：小的給大的監督著了，便無法擅動，而大的事權卻給小的分了，也有所牽掣而不得妄為，于是中央政府始得收統馭之功。”
第一，“大制小”，首先是皇權對督撫的控馭。
皇帝控馭督撫的武器就是直接操縱對督撫的任用黜陟獎懲之權。
順治初，曾確定凡大學士至京堂、督、撫、藩、臬，均由廷臣會推。
康熙十年（公元1671年）諭令停止會推推升之法，改由吏部開列具題請旨。
一般而言，總督缺出，由都察院左都御史開列，由各部侍郎、各省巡撫升任或由總督互調；巡撫缺出，由內閣學士，都察院左副都御史、順天府府尹、奉天府府尹、各省布政使升任，或由巡撫互調。
常常由吏部（后為軍機處）開列適當人選，具題請旨，由皇帝最后確定應選人員。除此之外，總督巡撫也有不俟開列具題，即奉特旨補放的情況。
如康熙三十八年皇帝南巡，吳江縣令郭琇迎駕德州。康熙既還京師，即諭大學士阿蘭泰等，稱郭“居官甚善，百姓感頌至今，其人有膽量，可授湖廣總督，命馳驛赴任。”
這些都體現了皇帝親握任用督撫之權的精神。皇帝還直接決定對督撫的獎懲罷留。
給予獎賞的例子，如康熙二十六年四月，以直隸巡撫于成龍“廉能稱職，誠心愛民，特旨加太子少保”。
直接罷黜的如：
雍正三年三月諭：“甘肅巡撫胡期恒來京所奏之言，皆屬荒唐悖謬。規其人甚屬卑鄙，豈特不稱巡撫，即道府之職，亦屬有玷，著革職…”
上述措施，使督撫的命運直接控制在皇帝手中。
在一般情況下，督擾為了自己頭上這頂烏紗帽，不敢任意妄為。
此外，為了達到“上制下”的月的，清朝還建立了一套陛辭和陛見制度。
陛辭，是剛被任命的督撫必須到皇帝那里告辭，目的是述職請訓；
陛見則是現任督撫定期回京向皇帝報告工作。皇帝極其看重這樣的機會。
康熙曾說：
“督撫乃封疆大吏，陛見之時，應將有司賢君，小民疾苦，詳明陳奏。”
雍正也說：
“為政之道，首在得人，故自即位以來，于文武大小臣工，皆留意簡選，而于伊等陛見之日，必召人面詢，親加訓誨。”
無論陛辭還是陛見，都是皇帝了解下情和借以考察督撫識見及能力的機會。
另一方面，在君臣之間一問一答的對話中，使督撫明了“朝廷法度，不敢妄萌邪念”，從而對督撫產生一種威懾力，使其“心知敬畏，”最終達到上制下的效果。
第二，“大制小”，其次是六部對督撫的監督方面。
“上制下”，還體現在六部對督撫的監督方面，表現在：
每京察之年，督撫以俱列三品以上例得自陳，由吏部會同都察院察議具奏后，皇帝親核優劣以定去留。督撫違例，吏部得請旨議罰。
戶部掌天下財賦，各省之地丁耗羨銀兩，協餉及庫存之數，由藩司造冊，經督撫復核后必須上報戶部，督撫無權私自動用。如造冊報銷存在含混、藉詞延擱之處，戶部得以參辦。
兵部掌武職官之政令，因此各省綠營副將以下，千總以上人員的每屆五年的軍政考核，督撫注考后須題咨兵部，由兵部會同都察院，兵科、京畿道察核題覆；各省綠營副將以下，千總以上人員之舉劾，由督撫咨送兵部；督撫簡閱綠營之訓練，須將情況造冊題咨兵部。各省綠營葺補充馬匹等軍需，也須將情況造冊咨題或匯咨兵部。
刑部掌天下刑罰政令，各省刑命案件轉至督撫審理后，乃題咨刑部。刑部收到各省題報后，分由各主管司憑其供勘，察其證據，呈堂核，經三法司、九卿、詹事、科道提審審核后具題。
工部掌天下造作之政令與其經費，各省一切工程，動用正雜錢糧，數在一千兩以上，須隨案咨部，年終還須開單一次匯奏。其余各省運解木植、軍裝什物、增造拆修等情況，都須咨報工部。
禮部考五禮之用，以達于天下。因此各省旌表教化之事，督撫須題請禮部核題予以旌表。督撫接待貢使，也須將奏準并抄錄原奏咨送禮部。
由是觀之，各省督撫擁有軍事、行政、財政等諸項權力，但是又必須以“咨部”形式向六部報告，六部對各省有關事件有權核準或提出駁議，甚至予以舉劾。
順治十年諭：
“考核督撫，應察其蒞任以來，入告章奏，所行事實，奉過諭旨，舉劾當否，吏部詳錄一冊。
至欽件完欠，封疆功罪，河漕利弊，賊盜曾否剿除，逃入曾否嚴察，錢糧果否清核，刑名有無冤滯，戶、禮、兵、刑、工各部，俱按職掌，詳錄一冊，移送部院，虛公察核，參詳輿論，以定去留。”
通過這種方式，使督撫權力處于中央政府的監督之下，以達到收督撫之權的自的。
“大小相制”還體現在“以小分大”方面。
就財政而言，督撫雖有督率一省錢糧之責，但每省設有布政使“掌宣化承流”，總司全省錢谷出納。
布政使雖為督撫下級，但其掌握全省財賦之數必須匯總于戶部，也就是說，布政使在這方面的職責是直接向戶部負責的。與此同時，布政使對督撫也有監守之責。
雍正說：
“司庫盤查之責在巡撫，虧空之根也在巡撫。巡撫借支而布政使不應者少矣。然職在監守，果能廉正自持，則巡撫挾勢借支斷不能行。”
在軍事方面，總督雖有節制省內綠營兵之權，總督巡撫又都有親轄的“督標”與“撫標”軍隊，但一省綠營又有最高軍事長官提督。提督與總督同為從一品，也有直屬軍隊“提標”，一般情況下，提標兵數要超過督標。
遇有戰事時，提督以本軍區大將親率標兵作戰。
提督之下，還有總兵，官階正二品，與巡撫同，他也有直屬軍隊鎮標。
這樣，一省綠營雖由督撫節制，但在軍隊配屬上則是化整為零，各有所屬。對督撫而言，朝廷通過這種設置，達到以小分大的目的。
遇有軍事行動，督撫只可調遣轄區內部分提鎮兵馬，而跨省調動軍隊，必須由皇帝親自下令并派欽差大臣統率軍隊。
其結果，不僅防止了督撫專擅軍權，而且使軍事權集中到中央。
在司法方面，督撫為地方流刑以上案件的最高審級，擁有相應的司法終審權。
但一省中又有按察使“掌一省刑名按劾之事”。
按察使辦理司法案件“所至錄囚徒，勘辭狀，大者會藩司議，以聽于部院。”
即重大案件須與布政使會同辦理，并上報中央。
這就是說，按察使司是一省司法管理的總機關，督撫的職責是審勘與復審；按察使是地方最高司法長官，而督撫擁有的則是監控之權。
這種設置，從督撫方面來看是以大制小，從按察使方面來看是以小分大。與此同時，按察使也擁有對皇帝的直接上奏權，這正體現了皇帝以小分大，同時又以小監大的用心。
實際上，督撫對流罪以上案件雖有終審權，但必須報刑部備案查核，各省接到刑部咨文后，方可執行判決，其中死罪又須經皇帝批準后方可執行。
所以，督撫的司法權力是受到很大制約的。
總之，督撫制度是清代中央集權體制高度成熟的產物。
隨著督撫制度的確立和完善化，中央集權體制已形成“大小相制”、“內外相維”，既有縱向節制制約，又有橫向制衡協調的分層交叉權力關系，皇帝處于這個構架的中心和頂端，而督撫則處于這個構架的中間層次。
督撫與中央之間究竟是一種什么樣的權力關系？
有人鑒于督撫權重一方而將其視為“分權”體制。
然而實際上，清廷雖然賦予督撫總掌一方軍政大權，但又通過“大小相制”、“內外相維”的體制使其權力受到多方牽制，督撫并不能獨立行使權力，所以督撫制度并不是“分權”體制。
羅爾綱先生指出：
“清代國家統治是運用集權與分寄的原則。這一個原則，是用于國家行政系統上的職權方而的。集權便是將國家的事權集中于中央政府，分寄便是將國家一部分的職權分寄于地方最高長官的督、撫。”
所以，“分寄”兩字最恰當地表明了中央與督撫間的權力關系。
它有如下含義：
第一，分寄表明督撫具有雙重性質，即一方面是地方政府的最高軍政長官，另一方而又負有代表中央控馭地方的使命。換句話說，督撫只是代表中央執掌一方軍政大權。
乾隆帝曾說：
“督撫為封疆重臣，一省數千里之間，吏治民生寄焉”。
正表達了這種意思。
第二，在分寄體制中，中央轉讓出部分權力給督撫，在督撫這一級實現地方集權，最后又集權于中央。在清代，轉讓的部分權力主要是軍事權、人事權和司法權。
在軍事權方面，總督和兼提督之巡撫均有節制省內綠營之權，總督、巡撫可以有直屬軍隊“督標”或“撫標”，督撫有權在自己所轄范圍內征調軍隊。
在人事權方面，督撫有權提補或調補有關文職和武職人員。
在司法權方面，督撫為地方最高審級，凡重大案件必須經督撫審核。
但是在財政權方面，由于一切錢糧之數須匯總于戶部，由戶部加以分配，所以地方沒有自己的財政收入，督撫擁有的只是對上報表冊的監督審核權。
總之，中央割讓給督撫的權力是十分有限的，但正是通過這部分權力的割讓，卻收到了使地方諸項權力集中于督撫的效果。
雖然督撫沒有獨立的財政權，但督撫的監督審核權則表明，地方州縣的錢糧總數必匯總于督撫，經督撫審核后方上報戶部，這樣，督撫就起到了代中央節制州縣的作用。
另一方面，中央在割讓部分權力給督撫的同時，又通過相應措施，如請旨、部核，以及把重大軍事行動征調權、死刑等重大案件批準權、省級官員的任命權等牢牢控制在中央尤其是皇帝手中的辦法，使督撫的權力既保持在一定限度之內，又必須在中央的監控之下行使權力。
在這種體制下，督撫雖地位顯赫，擁有軍政諸大權，但清廷又能比較有效地對其實行監督與控馭，使督撫在中夾集權體制中處于承上啟下的地位。
（正文完）
