原文刊載于《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期
作者簡介：
亓迪，女，河海大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，社會(huì)政策學(xué)博士，研究方向?yàn)閮和l(fā)展與社會(huì)政策；曹慧萍，女，河海大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閮和l(fā)展與社會(huì)政策。
摘要：1980年以來，我國的兒童保護(hù)政策經(jīng)歷了從建立到逐步完善，從“補(bǔ)缺”“兜底”到適度普惠的重要轉(zhuǎn)變。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，對兒童保護(hù)也提出了新要求，需要進(jìn)一步完善政策以更好保護(hù)兒童權(quán)利。對現(xiàn)有兒童保護(hù)政策進(jìn)行梳理，分析政策特點(diǎn)及不足，是政策完善的基礎(chǔ)。通過基本政策工具分類框架，運(yùn)用內(nèi)容分析法對兒童保護(hù)政策進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，我國兒童保護(hù)政策經(jīng)過起步、初步發(fā)展和全面發(fā)展三個(gè)階段，已經(jīng)建立起較為完善的政策體系。在政策層次和類型上分別以省部級、意見通知類政策為主，而政策工具方面，現(xiàn)有兒童保護(hù)政策以管制性工具為主，兼顧經(jīng)濟(jì)性和信息性工具，通過各種政策工具的綜合運(yùn)用保障兒童的生存、發(fā)展等基本權(quán)利，保護(hù)兒童健康成長。未來，兒童保護(hù)政策的發(fā)展應(yīng)注意政策制定的前瞻性、政策規(guī)定的清晰性、政策工具運(yùn)用的綜合性和政策對象的普惠性，從而筑牢兒童安全的屏障。
關(guān)鍵詞：兒童保護(hù)政策；內(nèi)容分析法；政策工具
一、問題的提出
自1980年《中華人民共和國婚姻法》要求“禁止家庭成員間的虐待和遺棄”始，到2020年最高人民檢察院等九部委聯(lián)合發(fā)布侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度，我國的兒童保護(hù)政策經(jīng)歷了從起步到完善的發(fā)展過程。40多年間，我國已建立起相對健全的兒童保護(hù)政策體系，從補(bǔ)缺向適度普惠型轉(zhuǎn)變，為基層的兒童保護(hù)實(shí)踐提供了有效指導(dǎo)。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來，兒童保護(hù)政策進(jìn)入了全面發(fā)展階段，對兒童保護(hù)的理解不僅局限于狹義上保護(hù)兒童免遭傷害，兒童保護(hù)的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)充和豐富，更加關(guān)注兒童權(quán)利和發(fā)展，以促進(jìn)兒童健康成長。
已有研究主要從橫向和縱向兩方面展開。橫向視角主要探討國外兒童保護(hù)政策的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對我國的借鑒，通過對國外兒童保護(hù)政策的梳理分析，總結(jié)其兒童保護(hù)制度或政策的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，基于政策的國際比較為我國兒童保護(hù)政策的發(fā)展提供有益借鑒。如熊躍根從政策理念的角度研究了影響西方國家兒童保護(hù)政策發(fā)展的三種取向，分別為：一是傳統(tǒng)取向，認(rèn)為父母是兒童的天然保護(hù)者；二是保護(hù)取向，認(rèn)為社會(huì)應(yīng)該扮演規(guī)制和干預(yù)的角色；三是自由主義取向，主張兒童應(yīng)獲得相對獨(dú)立。縱向視角則主要從歷史維度對我國現(xiàn)有的兒童保護(hù)政策進(jìn)行探討，分析政策特點(diǎn)及不足，并提出完善兒童保護(hù)政策的建議。研究聚焦于對兒童保護(hù)概念的爭論上，從廣義和狹義上對我國的兒童保護(hù)政策進(jìn)行梳理和探討。廣義上，部分學(xué)者將兒童保護(hù)等同或類似于兒童福利，將兒童保護(hù)理解為改善兒童狀況，促進(jìn)兒童福利的所有制度安排，因此在對兒童福利政策進(jìn)行研究和探討時(shí)，對兒童保護(hù)政策亦有所論及。吳鵬飛等從兒童福利權(quán)保障范圍的角度梳理了《中國兒童發(fā)展綱要2011—2020》發(fā)布以來我國兒童保護(hù)政策的特點(diǎn)，喬東平等從問題視角出發(fā)分析了我國兒童保護(hù)政策的不足，認(rèn)為存在兒童保護(hù)的部分重要概念界定不清、兒童福利與兒童保護(hù)關(guān)系模糊、兒童福利責(zé)任界限不明、部分制度因缺少配套條件或明確責(zé)任劃分而難以落到實(shí)處等問題。于建琳等則系統(tǒng)梳理了我國兒童福利政策的演化邏輯和發(fā)展趨向。狹義上，將兒童保護(hù)理解為防止兒童遭受傷害，如兒童虐待與兒童疏忽等，在此基礎(chǔ)上通過對我國現(xiàn)有兒童保護(hù)政策的回溯和梳理，分析政策特點(diǎn)、不足，并提出兒童保護(hù)政策未來發(fā)展趨勢或建議。在狹義的兒童保護(hù)概念下，學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)集中于兒童虐待方面。張智輝從社會(huì)組織參與兒童防虐視角分析了兒童防虐相關(guān)政策與社會(huì)工作實(shí)踐之間的親和性和契合性。黃曉燕等采用文獻(xiàn)綜述的方法，分析我國兒童虐待防治政策法規(guī)的現(xiàn)狀及不足。林典通過政策文本分析，重點(diǎn)探討了臺(tái)灣在兒童虐待強(qiáng)制責(zé)任報(bào)告制度建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)及其啟示。
通過梳理發(fā)現(xiàn)，已有研究較多對政策文件進(jìn)行梳理和總結(jié)，對政策文本進(jìn)行分析的文獻(xiàn)較少，具有說服力的分析方法和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治隹蚣苤屋^為不足，不利于兒童保護(hù)政策研究的科學(xué)性和完整性。對現(xiàn)有兒童保護(hù)政策進(jìn)行分析，從中窺探出政策的特點(diǎn)及不足，是政策變革和完善的基礎(chǔ)。因此，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，從政策工具基本分類的維度對1980年以來我國的兒童保護(hù)政策進(jìn)行梳理分析，歸納我國兒童保護(hù)政策呈現(xiàn)的特點(diǎn)、不足，為構(gòu)建兒童保護(hù)政策的未來發(fā)展路徑提供有益的參考和借鑒。
二、理論基礎(chǔ)、研究方法與政策文本來源
（一）理論基礎(chǔ)與分析框架
人權(quán)與兒童權(quán)利為兒童保護(hù)制度的完善奠定了重要的理論基礎(chǔ)。人權(quán)是個(gè)人在社會(huì)中的權(quán)利，基于個(gè)體的社會(huì)成員資格享有或應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，是社會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平，通過法律和道德等手段保障其成員獲得正常的生存、發(fā)展權(quán)利。人權(quán)是每一個(gè)人應(yīng)該享有的基本權(quán)利，包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等，其基本意涵是保護(hù)個(gè)體不受傷害，能夠得到生存和發(fā)展所需的安全空間、物質(zhì)及精神資源，并平等地享有生存和發(fā)展機(jī)會(huì)。
相較于人權(quán)的理論主張，兒童權(quán)利的啟蒙也起源于社會(huì)對人權(quán)理念的認(rèn)同，文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)使歐洲的人權(quán)思想開始萌芽，兒童最初被看作大人的附屬，沒有獨(dú)立的權(quán)利可言。工業(yè)革命后，西方社會(huì)貧富差距日益明顯，隨之而來的童工、貧窮等問題威脅兒童生命和健康，給兒童的生存和成長帶來一系列挑戰(zhàn)。為了改善這一狀況，兒童保護(hù)開始成為部分中產(chǎn)階級活動(dòng)家的關(guān)注焦點(diǎn)，各國也開始關(guān)注兒童作為獨(dú)立個(gè)體的權(quán)利。
持有兒童應(yīng)該享有獨(dú)立權(quán)利的理論觀點(diǎn)認(rèn)為，兒童是人類發(fā)展的初始階段，具有人類生理、心理、精神和文化方面的全部或部分特征，因此自然應(yīng)該享有和成年人同等的人權(quán)。沃德將兒童權(quán)利分為四種類型，其中兒童最基本的權(quán)利訴求是保證能夠接受監(jiān)護(hù)人的適當(dāng)照料，保護(hù)其免遭傷害，包括國家為兒童提供物質(zhì)資料支持，如免受貧困、充分的醫(yī)療服務(wù)及安全的環(huán)境等，以及由國家通過政策、法律等途徑監(jiān)督成年人的行為,保護(hù)兒童免受成人特別是父母的傷害。以人權(quán)與兒童權(quán)利理論為出發(fā)點(diǎn)，兒童不再是家庭或父母的附屬，而是成為獨(dú)立的個(gè)體存在，享有與成年人同等的生存與發(fā)展等基本權(quán)利，由于兒童自身的脆弱性，國家應(yīng)該通過政策和法律法規(guī)的制定和執(zhí)行來監(jiān)管成年人的行為，保護(hù)兒童免遭傷害，保障兒童健康成長。
本文采用政策工具分類框架對政策文本進(jìn)行分析，采用瓦當(dāng)(Evert Vedung)對政策工具的分類，即按照政府權(quán)力資源強(qiáng)弱程度對受眾群體的影響，將政策工具分為管制性、經(jīng)濟(jì)性和信息性三類。其中管制性政策工具是指政府通過制定規(guī)則的方式禁止兒童保護(hù)責(zé)任承擔(dān)者侵害兒童權(quán)益，主要包括規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、命令等條款，管制性政策工具靠政府的否定性制裁或否定性制裁的威脅來保證實(shí)施；經(jīng)濟(jì)性政策工具主要采取貨幣或?qū)嵨镄问浇o予或剝奪目標(biāo)群體的資源，如通過征收或補(bǔ)貼財(cái)物的方式提高或降低兒童保護(hù)責(zé)任承擔(dān)者侵害兒童權(quán)益或履行兒童保護(hù)責(zé)任的代價(jià)，從而影響其行為；信息性政策工具是指通過道德上的教化和勸說來影響兒童保護(hù)責(zé)任承擔(dān)者的行為，主要包括知識(shí)傳遞、價(jià)值觀宣傳、理性主張的宣教、勸說等。三種政策工具類型體現(xiàn)的政府權(quán)威強(qiáng)制性由高到低，違反政策的代價(jià)也相應(yīng)依次下降。
（二）研究方法與政策文本來源
從研究對象上來說，學(xué)界對兒童保護(hù)的界定分為狹義和廣義兩個(gè)層面。狹義上將兒童保護(hù)理解為兒童虐待與忽視，廣義上將兒童保護(hù)等同或類似于兒童福利，將兒童保護(hù)理解為改善兒童狀況，促進(jìn)兒童福利的所有制度安排。本文從狹義兒童傷害層面界定兒童保護(hù)，即國家頒布的為了保障兒童得到適當(dāng)監(jiān)護(hù)和照顧，使其免遭身體、情感、性等方面的虐待及忽視的兒童保護(hù)類政策。
本文研究的兒童保護(hù)政策通過中國政府網(wǎng)、中華人民共和國民政部網(wǎng)站、中華人民共和國教育部網(wǎng)站、國務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)網(wǎng)站及中國婦女研究網(wǎng)等國家相關(guān)政府網(wǎng)站檢索并篩選獲得，納入標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)題或正文中含有“兒童／未成年人保護(hù)”“兒童虐待／忽視／家暴／性侵害／買賣”等關(guān)鍵詞，排除標(biāo)準(zhǔn)是答復(fù)類文本、白皮書及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類文本。最終共篩選出1980—2020年間兒童保護(hù)相關(guān)政策文本，共計(jì)45個(gè)。分析方法上，采用內(nèi)容分析法對兒童保護(hù)政策進(jìn)行梳理分析，以每篇政策文本為一個(gè)基本記錄單位，將含義相同的部分視為一個(gè)單元，利用NVIVO 11軟件進(jìn)行編碼，編碼格式為“政策編號—具體單元—具體條款”，共獲得253個(gè)分析單元，包含2個(gè)一級類目和13個(gè)二級類目。
三、我國兒童保護(hù)政策的發(fā)展歷程及政策工具特點(diǎn)
（一）我國兒童保護(hù)政策的發(fā)展歷程
1980年以來，我國的兒童保護(hù)政策經(jīng)歷了從補(bǔ)缺型到適度普惠型的轉(zhuǎn)變。黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的瓦解，原處于單位制下的兒童福利政策和理念均發(fā)生了巨大變化，補(bǔ)缺型兒童福利開始發(fā)展，國家開始為處于弱勢或受到傷害的兒童提供必要的保護(hù)措施。圖1將1980年以來的兒童保護(hù)政策分為三個(gè)階段。
第一階段為1980—2000年的起步階段。1980年頒布的《中華人民共和國婚姻法》首次在政策中對兒童保護(hù)相關(guān)議題進(jìn)行了表達(dá)，要求“禁止家庭成員間的虐待和遺棄”，“繼父母與繼子女間，不得虐待或歧視。” 隨后，1989和1990年，我國分別簽署了《兒童權(quán)利公約》和《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》，這是新中國成立以來我國首次成為兒童保護(hù)相關(guān)公約的締約國。在《婚姻法》和國際公約的指引下，1991年最高人民檢察院和全國人大常委會(huì)接連頒布了4號、5號和6號文件，分別回應(yīng)拐賣和性侵害兒童問題，接著《收養(yǎng)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》和最高人民法院等六部委聯(lián)合頒布的9號文件在虐待、遺棄及拐賣兒童等方面持續(xù)發(fā)力，推動(dòng)了我國兒童保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。
第二階段為2000—2009年的初步發(fā)展階段。這一時(shí)期《中國兒童發(fā)展綱要2001—2010》的發(fā)布、修訂后的《婦女權(quán)益保障法》的頒布及《關(guān)于兒童問題特別會(huì)議宣言》的簽署為兒童保護(hù)事業(yè)的發(fā)展指明了方向，三者從綜合面向?qū)剐郧帧⑴按①I賣、家暴等侵害兒童權(quán)益的行為作出了要求和部署，并促成了13—18號政策文件的頒布。13號文件關(guān)注孤兒救助，重點(diǎn)打擊遺棄和不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的行為，而2008年前后家暴案件的曝光也推動(dòng)了全國婦聯(lián)等七部委聯(lián)合發(fā)布的16號文件的出臺(tái)，這也是我國第一部專門針對家庭暴力的政策文件。
第三階段為2010年至今的全面發(fā)展階段。2010年被學(xué)術(shù)界稱為“中國兒童福利元年”，其標(biāo)志是國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》，首次給予全國城鄉(xiāng)孤兒普惠性津貼。隨后，2011年國務(wù)院發(fā)布了《中國兒童發(fā)展綱要2011—2020》，并在其中首次增加了兒童福利部分，標(biāo)志著我國兒童保護(hù)由過去的“兜底”轉(zhuǎn)為“普惠”，兒童保護(hù)的目標(biāo)不再僅局限于保護(hù)兒童免受傷害，開始關(guān)注兒童生存和發(fā)展的質(zhì)量。《綱要》為接下來十年間的兒童保護(hù)工作發(fā)展提供了指導(dǎo)，在此背景下，各部委紛紛出臺(tái)政策，著力預(yù)防和打擊各類侵犯兒童權(quán)益的行為。如20號和24號文件重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)護(hù)缺失的流浪兒童及棄嬰，2013年一系列性侵害兒童案件的曝光促成了25號、26號文件的接連發(fā)布，時(shí)隔五年，41號文件再次關(guān)注兒童性侵問題。而監(jiān)護(hù)人侵害兒童權(quán)益問題也引起關(guān)注，推動(dòng)了28號、29號、31號和32號文件的出臺(tái)。2015年，畢節(jié)4名留守兒童在家服農(nóng)藥自殺事件使留守兒童問題再次被熱議，也暴露出各部委在留守兒童問題中職責(zé)分工不明的弊端，隨后的34號文件首次明確了民政部為留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的牽頭部門。隨著近年來侵害兒童權(quán)益的案件不斷被曝光并引起輿論廣泛關(guān)注，為進(jìn)一步加強(qiáng)兒童保護(hù)工作，2020年5月29日，最高人民檢察院等九部委聯(lián)合發(fā)布了45號文件，明確了侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體，這也是我國首次從國家層面建立強(qiáng)制報(bào)告制度。
（二）兒童保護(hù)政策基本情況分析
通過梳理40年來兒童保護(hù)政策的發(fā)展情況，并圍繞政策層次、類型、發(fā)布時(shí)間、背景、核心內(nèi)容等進(jìn)行分析，可以看出：從政策層次來看，45個(gè)政策文本中，屬于省部級層次的政策最多，為24個(gè)，占比53.33％，其次是國家級政策17個(gè)，占比37.78％，再次是國際性公約和宣言等4個(gè)，僅占8.89％；從政策發(fā)布時(shí)間來看，1980—1990年間發(fā)布兒童保護(hù)相關(guān)政策最少，僅3個(gè)，而近十年為政策的集中發(fā)布時(shí)期，政府共頒布27個(gè)兒童保護(hù)相關(guān)政策；從政策關(guān)注點(diǎn)來看，共有17個(gè)政策綜合關(guān)注各項(xiàng)兒童保護(hù)權(quán)益，9個(gè)政策重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)護(hù)缺失，6個(gè)政策關(guān)注兒童買賣，其余13個(gè)政策分別關(guān)注性侵、家暴等兒童權(quán)益。將45份政策文本按照標(biāo)題類型劃分，主要可分為“法律法規(guī)類”“決定類”“通知類”“意見類”“宣言／公約類”和“其他類”6種，其中意見類政策14個(gè)，占比最高達(dá)31.11％，其他類政策10個(gè)，占比22.22％，通知類9個(gè)，占比20.0％，法律類7個(gè)，占比15.56％，宣言／公約類3個(gè)，占比6.67％，決定類政策僅2個(gè)，占比4．44％。占比較大的意見、通知和法律法規(guī)類政策中，意見主要是對重要問題提出見解和解決方法，注重政策對下級部門的指導(dǎo)作用；通知?jiǎng)t主要傳達(dá)政策，發(fā)揮知照作用；法律法規(guī)面向所有公民，并以法律條文的形式告知人們行為的邊界及越過邊界可能受到的懲罰。
但在兒童權(quán)益保護(hù)問題上，意見、通知類政策未能較好發(fā)揮其指導(dǎo)作用，對相關(guān)問題并未給出統(tǒng)一、具體的處理措施和辦法，如2008年全國婦聯(lián)等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干意見》中，僅要求“各部門要加強(qiáng)協(xié)作、配合，建立處理家庭暴力案件的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和家庭暴力的預(yù)防、干預(yù)、救助等長效機(jī)制，依法保護(hù)家庭成員特別是婦女兒童的合法權(quán)益”，對于如何建立長效機(jī)制、由誰牽頭等實(shí)際問題均沒有表述；民政部2013年發(fā)布的《關(guān)于開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，也僅要求在試點(diǎn)地區(qū)“建立未成年人社區(qū)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)”“保護(hù)受傷害未成年人” 等，關(guān)于由誰建立、如何建立、標(biāo)準(zhǔn)為何等問題也未作出回答，實(shí)施辦法的不確定性無疑不利于兒童保護(hù)工作在基層的推進(jìn)。法律法規(guī)類政策方面，多數(shù)法律本身并不以兒童保護(hù)為主要目的，只是在條文中對兒童保護(hù)相關(guān)權(quán)益稍有提及，針對性不足，不利于兒童權(quán)益的保障。
（三）兒童保護(hù)政策工具類型化分析
在253項(xiàng)編碼政策中，政府共使用130項(xiàng)管制性工具、18項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性工具和43項(xiàng)信息性工具，其余62項(xiàng)，無法納入上述三種類型中。兒童保護(hù)政策雖涵蓋了全部三種類型的政策工具，但在分布上具有偏重性。管制性政策工具使用較多，經(jīng)濟(jì)性工具使用較少。
1.管制性政策分析。管制性工具主要表現(xiàn)為對相關(guān)責(zé)任主體的限制和規(guī)范，就兒童保護(hù)政策而言，管制性工具又可細(xì)分為義務(wù)性、標(biāo)準(zhǔn)性及禁止性工具三類。
（1）義務(wù)類政策工具。義務(wù)類工具，主要是指通過政策的鼓勵(lì)或強(qiáng)制，使兒童保護(hù)相關(guān)責(zé)任主體承擔(dān)保護(hù)、報(bào)告及救助權(quán)益遭受侵害兒童的義務(wù)。承擔(dān)報(bào)告和救助義務(wù)的，一般是學(xué)校、醫(yī)院、村／居委會(huì)、婦聯(lián)、公職人員、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等有機(jī)會(huì)從生理、心理等方面發(fā)現(xiàn)兒童反常情況的單位及其工作人員，如2016年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，要求“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、村（居）民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活或失蹤、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告” 。與義務(wù)相配套的是未完成義務(wù)的懲戒機(jī)制。其中，既有對監(jiān)護(hù)人未履行監(jiān)護(hù)保護(hù)義務(wù)的懲戒，也有對報(bào)告、救助責(zé)任主體未及時(shí)報(bào)告、救助造成嚴(yán)重后果的懲戒。對監(jiān)護(hù)人的懲戒措施以批評訓(xùn)誡為主，嚴(yán)重的可至撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)，對報(bào)告、救助義務(wù)承擔(dān)者的懲戒措施主要有失職問責(zé)、行政處罰及刑事處罰。如《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》中規(guī)定，“對拒不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、經(jīng)反復(fù)教育不改的，由救助保護(hù)機(jī)構(gòu)向人民法院提出申請撤銷其監(jiān)護(hù)人資格，依法另行指定監(jiān)護(hù)人” ，《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見（試行）》中，要求“負(fù)有報(bào)告義務(wù)的單位及其工作人員未履行報(bào)告職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的，由其主管行政機(jī)關(guān)或者本單位依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。相關(guān)單位或者單位主管人員阻止工作人員報(bào)告的，予以從重處罰。” 懲戒機(jī)制以懲罰為震懾，促使義務(wù)責(zé)任承擔(dān)者依法及時(shí)履行義務(wù)，保障兒童權(quán)利。
由于兒童屬于無民事行為能力人或限制民事行為能力人，在受到侵害后缺乏自主求助的意識(shí)和能力，義務(wù)類工具的使用，使能夠與兒童密切接觸的個(gè)人或單位履行強(qiáng)制報(bào)告和救助的義務(wù)，保障兒童遭受權(quán)益侵害后能夠及時(shí)被發(fā)現(xiàn)和救治，筑起了兒童保護(hù)的第一道防線。
（2）禁止類政策工具。禁止類政策工具，是指對侵害兒童權(quán)益行為所作出的禁止性規(guī)定。禁止類工具在兒童保護(hù)政策中被廣泛運(yùn)用，可分為一般性禁止和刑罰性禁止兩類。其中，一般性禁止類工具，在政策文本中的表述較為簡單，使用成本也較低，往往僅表達(dá)為“禁止某一傷害兒童的行為”，如《未成年人保護(hù)法》中規(guī)定“禁止對未成年人實(shí)施家庭暴力，禁止虐待、遺棄未成年人，禁止溺嬰和其他殘害嬰兒的行為” 。這類政策僅僅是對侵害兒童權(quán)益行為作出初步禁止，缺乏對行為后果的追究，因此對犯罪行為的震懾不足。而刑罰性禁止工具則彌補(bǔ)了其不足，刑罰性禁止類工具通過對部分嚴(yán)重侵害兒童權(quán)益行為作出處罰，使侵害兒童權(quán)益者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以強(qiáng)制刑罰手段禁止侵害兒童權(quán)益的行為，如最高法等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于打擊拐賣婦女兒童犯罪有關(guān)問題的通知》中規(guī)定，“以營利為目的，出賣不滿十四周歲子女，情節(jié)惡劣的，借收養(yǎng)名義拐賣兒童的，以及出賣撿拾的兒童的，均應(yīng)以拐賣兒童罪追究刑事責(zé)任” 。刑罰性工具一般包括治安處罰、行政處罰及刑事處罰三種。
禁止類政策工具通過對侵害兒童權(quán)益行為的一般或刑罰性禁止，使侵害兒童權(quán)益行為得到打擊，筑起了兒童保護(hù)的第二道防線，但具體何種行為應(yīng)進(jìn)行處罰，處罰標(biāo)準(zhǔn)為何等，禁止類政策工具沒有明確規(guī)定，因此，標(biāo)準(zhǔn)類政策工具應(yīng)運(yùn)而生。
（3）標(biāo)準(zhǔn)類政策工具。標(biāo)準(zhǔn)類政策工具，通過對侵害兒童權(quán)利行為及行為招致何種處罰的界定，為懲罰兒童權(quán)益侵害者提供標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)類政策工具一般包含于全國人大及其常委會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院頒布的相關(guān)法律法規(guī)中，并由公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)具體執(zhí)行。
標(biāo)準(zhǔn)類工具主要分為兩種。其一，界定標(biāo)準(zhǔn)，即對什么樣的行為是侵害兒童權(quán)利的行為的界定，以此為司法機(jī)關(guān)抓捕、拘留或釋放嫌疑人提供依據(jù)。如2013年最高法發(fā)布的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》中規(guī)定“知道或者應(yīng)當(dāng)知道對方是不滿十四周歲的幼女，而實(shí)施奸淫等性侵害行為的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行為人'明知’對方是幼女……” ，之所以對性侵害幼女的界定如此詳細(xì)，是因?yàn)檫@關(guān)系到接下來對犯罪嫌疑人的量刑。其二，刑罰標(biāo)準(zhǔn)，即在對侵害兒童權(quán)益行為進(jìn)行界定后，確實(shí)侵害了兒童權(quán)益的應(yīng)受到何種處罰。主要包括兩類：第一是一般性處罰的標(biāo)準(zhǔn)，即侵害權(quán)益情節(jié)較輕，僅適用于一般的治安、行政、刑事或其他處罰，如《收養(yǎng)法》中規(guī)定“借收養(yǎng)名義拐賣兒童的，依法追究刑事責(zé)任” 。第二是加重處罰的標(biāo)準(zhǔn)，即侵害兒童權(quán)益情節(jié)較重，要進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，如前述懲治性侵害未成年人的政策文件中規(guī)定了性侵害兒童中適用于從重處罰的情節(jié)：“具有下列情形之一的，更要依法從嚴(yán)懲處：（1）對未成年人負(fù)有特殊職責(zé)的人員、與未成年人有共同家庭生活關(guān)系的人員、國家工作人員或者冒充國家工作人員，實(shí)施強(qiáng)奸、猥褻犯罪的……。” 標(biāo)準(zhǔn)類政策工具的應(yīng)用，為依法懲治侵害兒童權(quán)益者提供了依據(jù)，由于其主要由國家強(qiáng)制力具體執(zhí)行，也對犯罪分子起到一定震懾作用，是對義務(wù)類及禁止類政策工具的必要補(bǔ)充。
由此可見，三種管制性政策工具之間相輔相成，互為補(bǔ)充，它們的運(yùn)用，既監(jiān)督兒童監(jiān)護(hù)人正確履行監(jiān)護(hù)義務(wù)，又使兒童遭受權(quán)益侵害后能夠被及時(shí)發(fā)現(xiàn)、救助，同時(shí)打擊侵害兒童權(quán)益的行為，對侵害兒童權(quán)益者作出懲處，形成兒童保護(hù)的有力屏障。
2.經(jīng)濟(jì)性政策工具分析。經(jīng)濟(jì)性政策工具，主要通過資金或?qū)嵨锏莫?jiǎng)賞或罰沒達(dá)到降低或增加目標(biāo)群體某一行為的成本，從而達(dá)到鼓勵(lì)或限制行為發(fā)生的目的。在兒童保護(hù)政策中，經(jīng)濟(jì)性工具的使用率最低，僅有的18個(gè)經(jīng)濟(jì)性政策工具可分為懲罰類和投入類兩種。
（1）懲罰類政策以侵害兒童權(quán)益者為懲罰對象，以罰款和沒收非法所得為主要手段。如《收養(yǎng)法》中規(guī)定“遺棄嬰兒的，由公安部門處以罰款”，“出賣親生子女的，由公安部門沒收非法所得，并處以罰款” ，通過罰沒財(cái)產(chǎn)，使侵害兒童權(quán)益行為的成本增加，起到預(yù)防此類行為的作用，同時(shí)作為懲治手段，使已作出該行為者得到懲罰。
（2）投入類政策工具，則通過資金、人力等資源的投入，降低兒童權(quán)益保護(hù)行為的成本。可分為兩類：其一是直接投入，即將資源直接用于兒童特別是權(quán)益被侵害兒童及其家庭。如全國婦聯(lián)等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干意見》中要求“有條件的地方要建立民政、司法行政、衛(wèi)生、婦聯(lián)等各有關(guān)方面的合作機(jī)制，在家庭暴力受害人接受庇護(hù)期間為其提供法律服務(wù)、醫(yī)療救治、心理咨詢等人文關(guān)懷服務(wù)” 。其二是間接投入，即將資源用于兒童保護(hù)工作中，以減輕地方政府和有關(guān)單位推進(jìn)兒童保護(hù)工作的成本。如2020年3月發(fā)布的《因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護(hù)缺失兒童救助保護(hù)工作方案》中要求，“各地要強(qiáng)化資金保障，各級民政部門要統(tǒng)籌使用困難群眾救助資金、用于社會(huì)福利事業(yè)的彩票公益金等各類資金，多方籌措其他社會(huì)資金，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)護(hù)缺失兒童救助保護(hù)工作。” 間接投入類政策通過減輕兒童保護(hù)工作成本促進(jìn)各地兒童保護(hù)事業(yè)發(fā)展，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)兒童在遭受權(quán)益侵害后能夠得到及時(shí)救助的目的。
經(jīng)濟(jì)性政策工具通過財(cái)務(wù)的投入或懲處顯示出政策傾向，從而達(dá)到鼓勵(lì)或限制某一行為的目的。同時(shí)，部分經(jīng)濟(jì)性工具也是對侵害兒童權(quán)益者處罰的形式之一，因此與管制性政策工具間互有重合，但單純的經(jīng)濟(jì)性工具權(quán)威性和管制力低于禁止性政策工具，需要與管制性工具配合使用。
3.信息性政策工具分析。信息性政策工具，以主張和知識(shí)的宣教為主要手段，以達(dá)到警示和懲戒兒童權(quán)益侵害行為的目的。在兒童保護(hù)政策中主要表現(xiàn)為兩類：一是預(yù)防類信息性工具，二是懲戒類信息性工具。
（1）預(yù)防類工具，通過法律法規(guī)的宣傳及兒童保護(hù)相關(guān)知識(shí)的傳遞實(shí)現(xiàn)預(yù)防目的。一方面，使欲侵害兒童權(quán)益者意識(shí)到可能的后果從而終止其行為；另一方面，使兒童自身及負(fù)有兒童保護(hù)職責(zé)的群體提高保護(hù)意識(shí)和能力，減少兒童被侵害事件的發(fā)生。2013年教育部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見》中要求，“各地教育部門、共青團(tuán)、婦聯(lián)組織要通過課堂教學(xué)、講座、班隊(duì)會(huì)、主題活動(dòng)、編發(fā)手冊等多種形式開展性知識(shí)教育、預(yù)防性侵犯教育，提高師生、家長對性侵犯犯罪的認(rèn)識(shí)。廣泛宣傳'家長保護(hù)兒童須知’及'兒童保護(hù)須知’，教育學(xué)生特別是女學(xué)生提高自我保護(hù)意識(shí)和能力，了解預(yù)防性侵犯的知識(shí)，知曉什么是性侵犯，遭遇性侵犯后如何尋求他人幫助” ，通過法律法規(guī)的宣傳普及，使公眾知曉違反法律的后果，達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。
（2）懲戒類信息性工具。主要針對情節(jié)輕微的兒童權(quán)益侵害行為，通過對權(quán)益侵害者的訓(xùn)誡、批評達(dá)到教育當(dāng)事人的目的。如《未成年人保護(hù)法》中“父母或者其他監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害未成年人合法權(quán)益的，由其所在單位或者居民委員會(huì)、村民委員會(huì)予以勸誡、制止” 的要求。懲戒類工具的使用對象以兒童監(jiān)護(hù)人為主，它使不適用治安、刑事等較重處罰的兒童權(quán)利侵害者也得到應(yīng)有教育和懲治，有益于督促監(jiān)護(hù)人正確履行監(jiān)護(hù)義務(wù)，保護(hù)兒童免遭傷害。
信息性政策工具以教化、勸說、宣傳等為主要手段，強(qiáng)制力和權(quán)威性最低，但實(shí)施成本也相對較小。通過法制宣傳和知識(shí)傳遞提高人民群眾的法律意識(shí)和保護(hù)兒童能力，達(dá)到預(yù)防犯罪的目的，有益于形成“保護(hù)兒童，人人有責(zé)”的社會(huì)氛圍，為兒童營造安全的成長環(huán)境。
四、結(jié)論與建議
總體而言，四十年來我國的兒童保護(hù)政策逐步完善，呈現(xiàn)出保護(hù)對象范圍擴(kuò)大化、保護(hù)形式多樣化、參與主體多元化、政策工具運(yùn)用綜合化的特點(diǎn)和發(fā)展趨向，一系列政策法規(guī)的頒布使兒童的各項(xiàng)權(quán)利得到了有效保障。但仍存在某些不足，如兒童保護(hù)政策與總體社會(huì)政策特別是家庭政策脫節(jié)，統(tǒng)籌兒童保護(hù)政策與服務(wù)的跨部門合作機(jī)制也尚未成型，社會(huì)工作等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員參與兒童保護(hù)工作缺乏政策的引導(dǎo)，專業(yè)服務(wù)體系不健全，政策中“兜底”“補(bǔ)缺”的理念仍然明顯，部分兒童及其家庭的個(gè)別化需求難以滿足，針對全體兒童的普惠性福利體系和服務(wù)仍未形成等。此外，分析中也發(fā)現(xiàn)政策層次不高、體系零散、具體實(shí)施方法模糊等方面的問題，部分政策有滯后性，仍需進(jìn)一步完善和補(bǔ)充。因此，未來我國兒童保護(hù)政策應(yīng)重視以下方面：
首先，重視兒童保護(hù)政策的制定。兒童關(guān)系國家的未來，我國的兒童保護(hù)政策與制度體系仍需進(jìn)一步完善，需重視兒童保護(hù)政策的制定和實(shí)施，提高兒童保護(hù)政策制定層次。目前省級兒童保護(hù)政策制定最多，國家級別的兒童保護(hù)政策較少，未來需從國家層面出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)全面地制定兒童保護(hù)政策，特別是要加強(qiáng)兒童保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的制定，為兒童保護(hù)工作提供法律依據(jù)，更好保障兒童權(quán)利。
其次，兒童保護(hù)政策需更清晰化，以能夠更好指導(dǎo)兒童保護(hù)工作實(shí)踐作為政策好壞的衡量標(biāo)準(zhǔn)。這就要求政策制定清晰、易懂，且在實(shí)施方法、界定標(biāo)準(zhǔn)等方面制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任主體，摒除已有政策的模糊性，使政策能夠更加清晰，具體地指導(dǎo)兒童保護(hù)工作者的實(shí)踐。
再次，社會(huì)政策的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面是相互關(guān)聯(lián)、相輔相成的，兒童保護(hù)政策與其他領(lǐng)域的社會(huì)政策特別是社會(huì)保障政策和家庭政策等聯(lián)系緊密，因此在政策制定中應(yīng)將兒童政策視為總體社會(huì)政策的一部分，避免政策之間的割裂。同時(shí)，兒童保護(hù)的重要性和復(fù)雜性，也要求成立專門制定兒童保護(hù)政策的部門，以及統(tǒng)籌安排兒童保護(hù)工作的政府專門機(jī)構(gòu)，并建立協(xié)調(diào)高效的跨部門合作機(jī)制，共同為保護(hù)兒童權(quán)利發(fā)力。
最后，政策制定應(yīng)具有前瞻性。滯后的政策制定不僅無益于保護(hù)兒童，而且表現(xiàn)出政府治理能力的不足，因此，需對已有兒童權(quán)益被侵害事件及兒童保護(hù)政策進(jìn)行回顧梳理并總結(jié)其特點(diǎn)，學(xué)習(xí)其他國家先進(jìn)的兒童保護(hù)政策和制度體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，使政策制定擺脫滯后性，才能使更多兒童免遭傷害。同時(shí)，當(dāng)前普惠型的兒童福利體系尚未健全，政策制定和實(shí)施中“兜底”“補(bǔ)缺”的理念仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，在兒童保護(hù)政策的制定中需要兼顧兒童生命生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，在兒童照顧、發(fā)展等方面提供更多服務(wù)，為社會(huì)組織及專業(yè)人員參與兒童保護(hù)提供更加清晰、明確的政策指導(dǎo)，才能更好保障兒童各項(xiàng)權(quán)利，使兒童能夠平等享有更好的生活質(zhì)量和發(fā)展機(jī)會(huì)。
（參考文獻(xiàn)等略去）
（本期編輯：王嵐茜）
