最近有個新聞挺值得注意：民政部印發(fā)《最低生活保障審核確認辦法》，其中，以往“城市低保”“農(nóng)村低保”的概念不見了，統(tǒng)一為“最低生活保障”。
看上去只是概念表述的更改，但其背后是基本公共服務(wù)均等化、推進戶籍制度改革的大背景。
一
低保，大家都不陌生，它是社會救助體系的核心制度，旨在為標準以下貧困人口提供基本生活保障。沿著“先城市、后農(nóng)村、最終走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的思路，中國低保制度逐漸建立起來。
其中，城市低保制度發(fā)展于上世紀90年代。1993年，上海市率先建立城市居民低保制度，1997年，國務(wù)院決定全國推開，并于1999年實現(xiàn)制度全覆蓋。當時國家推國企改革，如何為上千萬下崗職工及其家庭成員提供最低生活保障，是一項急迫任務(wù)。
國企車間職工（圖源：電影《鋼的琴》）
由此，城市低保制度開始發(fā)展壯大，與再就業(yè)中心、失業(yè)保險一起，構(gòu)成下崗家庭的三條保障線。下崗職工問題解決后，城市低保制度并未退場，而是作為常態(tài)性制度安排，逐步演變?yōu)槌鞘胸毨丝谏畋Ｕ暇€。
再說農(nóng)村。進入新世紀，建立公共財政制度、城市反哺農(nóng)村的發(fā)展理念日漸深入人心，保障農(nóng)村貧困人口基本生活需要逐漸提上國家日程。2002年，中共十六大提出，要在農(nóng)村地區(qū)探索建立低保制度；2006年，農(nóng)村低保人口接近1000萬人；2007年，國務(wù)院部署全面建立農(nóng)村低保制度，年底，農(nóng)村低保對象突破3000萬人。此后制度穩(wěn)定發(fā)展，人數(shù)不斷擴大。
可以看出，城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展因歷史背景不同，實際操作中互相分離，帶來管理復(fù)雜、城鄉(xiāng)保障標準差距較大等問題。
二
無疑，改變城鄉(xiāng)保障差距大的二元結(jié)構(gòu)，需要政府統(tǒng)籌。部分地方政府，如北京、江蘇、浙江等發(fā)達地區(qū)，已實現(xiàn)省域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；一些欠發(fā)達地區(qū)也積極行動，如安徽銅陵，2011年就實現(xiàn)了包括低保標準在內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
特別是十八大以來，各領(lǐng)域推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、融合發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化，成為重要政策導(dǎo)向。就低保制度而言，2019年和2020年，中央連續(xù)下發(fā)文件，提出就低保、社會救助制度等加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
應(yīng)該說，在當前階段推動低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是戶籍制度改革的必然要求。城鄉(xiāng)戶籍二元分離，將戶籍身份與基本公共服務(wù)掛鉤，顯然與國家治理體系現(xiàn)代化方向不一致。取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革方向早已明確，當戶籍不再分城鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)分離的低保制度就缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。
從現(xiàn)實層面說，城鄉(xiāng)分離的低保制度不符合促進社會公平的理念，管理成本也高，還可能阻礙貧困人口的就業(yè)流動。推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌低保，能提升低保制度效率和公平性。
這也是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必要步驟。所謂均等化，是要消除基本公共服務(wù)的不合理差異，城鄉(xiāng)差異是首要問題。而解決城鄉(xiāng)差異屬于同一政府的事權(quán)范圍，不存在管理體制和財政體制障礙，可操作性強。
事實上，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險雖在實行之初分開推進，但就人均財政補貼而言，是堅持了城鄉(xiāng)一致，近些年已完成制度合并。再加上這次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保，相信在不久的將來，基本公共服務(wù)領(lǐng)域中不合理的城鄉(xiāng)差異都將逐步消除。
最低生活保障證（圖源：網(wǎng)絡(luò)）
三
在具體落實中，最核心、最關(guān)鍵，也最有難度的，是低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
的確，看到“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保”這幾個字，很多人下意識地會想，如果按照農(nóng)村低保的標準給城市低保戶發(fā)，是不是難以保障生活？換句話說，這個“統(tǒng)籌”，到底是低標準向高標準靠攏呢，還是把高標準拉到跟低標準一致？
從各地經(jīng)驗看，只能是農(nóng)村向城市靠攏，逐步縮小差距，漸進統(tǒng)籌，而不是一刀切式地劃定低保全國統(tǒng)一標準。這是因為低保標準統(tǒng)一，會涉及較大的財政壓力。
根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至今年6月底, 全國共有低保對象4311萬人，其中農(nóng)村81%，城市19%；從低保標準看，城市低保平均標準為每月694元/人，農(nóng)村低保平均標準則是每年6150元/人。2010年，城市低保標準是農(nóng)村的2倍左右，現(xiàn)在是1.35倍，差距逐漸縮小。
但農(nóng)村低保對象基數(shù)龐大，如果按現(xiàn)行城市低保標準統(tǒng)一，各級財政要新增投入近千億元。低保是上級提供補助、縣級政府具體負責的“共同財政事權(quán)”，如果實現(xiàn)低保標準城鄉(xiāng)統(tǒng)一，縣級政府會增加一大筆投入，特別是一些財政困難縣將面臨巨大壓力。這就需要完善轉(zhuǎn)移支付制度，由中央和省級政府對困難縣市加大支持力度。
總之，城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌是基本公共服務(wù)均等化的方向，肯定要做，但不同地區(qū)情況不同，這會是相對長期的過程，路徑選擇上可以更為靈活和慎重。
文/汪德華（中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）
編輯/云歌
