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近日來，《少年的你》這一現象級電影不僅取得了巨大的商業成功，影片中對校園欺凌這一現象的關懷更是引起社會的廣泛關注。電影所展現出的只是校園欺凌這一問題的冰山一角，現實中校園欺凌這一話題可能更為沉重，譬如在2019年10月剛剛曝出的甘肅天水兩女孩被同學扇耳光、被迫下跪的欺凌行為，正是社會中此類問題的縮影。隨著這一現象的不斷蔓延，校園欺凌的手段和程度也進一步升級和惡化，僅以政策和專項計劃為抓手并不能在根本上遏制校園欺凌問題的繼續發展，唯有從制度層面著手，并借助社會多元主體力量，才能逐漸扼住校園欺凌問題的命脈，給“少年的你”交出一份滿意的答卷。本文原載《東方法學》2019年第1期，經作者同意，本刊特地推出此篇文章，期望給讀者帶來一定的啟迪與思考。

近年來，校園欺凌事件在我國多所中小學不斷上演，個別欺凌行為甚至因其手段的殘忍而引起了全社會的憤慨。校園欺凌嚴重危害了未成年學生的身心健康，這是我國社會主義教育事業必須克服的頑疾。針對校園欺凌，國務院和相關部門已發布了多個治理方案。2017年12月，教育部等11機關發布了《加強中小學生欺凌綜合治理方案》（以下簡稱《方案》，該《方案》首次以官方文件的形式界定了概念，明確了加強治理的指導思想和基本原則，以及具體的治理措施與分工，這為不同機構協同治理校園欺凌再次提供了政策支持。

中共十八大以來，執政黨在我國國家治理進程中開啟了推進全面依法治國的偉大部署，黨的十九大報告又再次重申了這一偉大的戰略。全面依法治國的時代背景和教育現代化的現實需求實際上就是在呼喚著校園欺凌治理路徑的制度化與法治化。面對校園欺凌，我國須在以《方案》為代表的政策文件之基礎上進行專項立法，并適度變革現有的法律體系，構建應對校園欺凌的法治體系。

目前，我國學者關于建立應對校園欺凌法治體系的成果數量頗豐，這些成果大致可分為四類：

其一，從法律規制層面宏觀地探討校園欺凌的應對方法。這類成果主張我國應通過專項立法的方式明確校園欺凌概念及反校園欺凌的立法目的和原則、厘清反校園欺凌的主要內容、完善校園欺凌的發現與報告處理機制、強化校園欺凌的協同治理機制，成立校園欺凌治理委員會以及明晰學校及其管理主體反欺凌的法定責任等。

其二，從侵權責任法的角度探討校園欺凌相關主體應負的法律責任。這些論者認為，校園欺凌在本質上是“典型的民事侵權行為”，“成年欺凌行為人根據行為的特點應當承擔單獨、連帶或按份責任；未成年行為人的監護人未盡到監護責任的承擔替代責任；學校未盡管理職責的應當承擔相應的補充責任”。

其三，對當下我國針對校園欺凌的法律規制進行反思，指出其內在的缺陷。這些成果指出，現行法律在相關方面的“真空”是導致校園欺凌愈演愈烈的重要原因，如責任年齡制度就在一定程度上“庇護”了未成年人的違法犯罪行為；而部分法律中的制度弊端亦是縱容校園欺凌的重要原因，如針對“未成年人犯罪”事件，我國刑法采取“小兒酌減模式”，這對社會安全顯然缺乏應有的考慮；工讀教育制度也因招生的非強制性而失去了本來的作用。

其四，總結在校園欺凌事件中教師及學校應當承擔的責任。這類文章聚焦于學校與學生之間的關系，認為學校與教師如若未盡到教育管理職責，則要承擔相應的民事責任，在個別嚴重的情況下還要承擔行政甚至刑事責任。

上述成果無疑為我們通過法治的手段應對校園欺凌提供了借鑒。但從實踐的角度來看，這些成果亦存在部分不足之處。一方面，“校園欺凌”這一概念在上述成果中實際上并未得到統一，論者們關于校園欺凌的主體、具體內容都沒有達成共識，這也就相應地導致論者們所構建的相關措施有時并不是基于統一的概念前提；另一方面，盡管上述大部分成果都構建了校園欺凌的法治防治框架，但多數文章仍然呈現出泛泛而談的特質，沒有勾勒出細致、具體的防治步驟。

從更加宏觀的角度來看，不僅是上述學者們的論述，即便是我國過去針對校園欺凌而制定的相關政策也存在諸多不足之處，如政策可操作性不強、預防措施不完善、欺凌發生后綜合處理安排不足、校欺凌報告制度尚未建立等問題。同時，此類文件中還存在重口號性、倡導性、宣傳性條款，而輕具體化、操作性強的制度設計的問題。總之，以上種種問題都需要我們在未來的法治進程中予以克服。

《方案》于2017年12月由教育部等11部門聯合發布，縱觀《方案》的內容，主要體現了立足于現行法律與政策并力爭綜合防治的基本思路，《方案》的核心內容可以概括為以下幾個方面：

（一）規定校園欺凌的概念

 文件規定：“中小學生欺凌是發生在校園（包括中小學校和中等職業學校）內外、學生之間，一方（個體或群體）單次或多次蓄意或惡意通過肢體、語言及網絡等手段實施欺負、侮辱，造成另一方（個體或群體）身體傷害、財產損失或精神損害等的事件。”該規定吸取了學術界觀點，第一次從政策層面上清晰地界定了校園欺凌的認定標準。

首先，校園欺凌的雙方當事人必須是在校生。校園欺凌不同于校園暴力，有學者曾經對二者進行過比較，指出應當從狹義上界定校園欺凌的概念，即校園欺凌不應包括校外入侵，也不包括教師作為受害人的現象；其次，從行為方式上而言，校園欺凌包括身體傷害、財產傷害與精神傷害。同時，該《方案》還明確指出了網絡欺凌這一新型的欺凌方式，可以預見，網絡欺凌將是未來校園欺凌呈現出的重要形式；最后，在狀態層面上，《方案》指出校園欺凌包括了學生間的單次或多次的傷害行為。而過去的經典定義則僅僅將校園欺凌的狀態定位于持續欺凌，有學者曾提出“單獨一次（欺凌）行為如果符合其他標準，也可以構成校園欺凌。” 該觀點被《方案》予以吸收。

《少年的你》片段

（二）規定治理的基本原則

《方案》確立了治理校園欺凌的四項原則：一是堅持教育優先原則，《方案》指出，要堅持深入開展針對中小學生的道德教育、法治教育等，不斷提高學校領導、教師、家長、學生的積極防治意識；二是防治結合、以防為先原則，就是要重視校內秩序維護，加強對事件頻發場所的監管，理順事件反映渠道，從而及時遏制校園欺凌頻發的態勢；三是堅持保護為要的原則，文件要求確保學生，特別是受害人的切身利益，采取一切措施消除對學生的身體、精神傷害；四是法治原則，文件要求對欺凌者應當采取必要的懲罰措施，及時幫助其回到正軌。當然這些措施設定應當符合法治、程序正當、比例原則的要求。

（三）規劃治理校園欺凌的具體措施

首先，校園欺凌重在預防，這具體體現在《方案》的切實加強教育、組織開展家長培訓、嚴格學校日常管理、定期開展排查四項措施中。尤其是在嚴格學校日常管理方面，《方案》指出學校應設立由校長負責的學生欺凌治理委員會，其成員包括教職工、校外專家、家長及社區工作者等群體（高中階段學校還應吸納學生代表）。

其次，《方案》要求相關機關拓寬處理渠道，以程序化、層次性的方式處置校園欺凌事件。具體包括：（1）一旦發生疑似校園欺凌的事件，學校學生欺凌治理委員會須在10日內完成對欺凌事件性質的界定。（2）設立縣級防治機構專門負責申訴受理。學校防治機構程序公正、事實調查清楚的，應當以學校處理結果為準，確實需要復核的，復核時間不能超過15日。（3）情節輕微的事件，由學校對欺凌者展開批評教育；情節較為惡劣的，學校可以請求公安機關的協助；而對于部分性質十分惡劣的事件，學校可聯合其他部門將實施者轉入工讀學校。（4）公檢法部門負責對涉嫌違反治安管理處罰法以及刑法的學生的處理。

最后，《方案》要求建立防治校園欺凌的長效機制。這主要分為四個方面：（1）建立培訓機制，加強對教育行政干部、校長以及教師的培訓；（2）構建考評機制，將學生欺凌治理情況納入相關人員的考評工作中；（3）樹立問責意識，把防治學生欺凌工作專項督導結果作為評價政府教育工作成效的重要內容；（4）建立健全相關制度，根據文件精神制定本校的防治措施，由專人（如主管依法治校的領導）推動制度建設和欺凌事件處理機制。

（四）劃定相關部門的職責分工

在《方案》設計的分工框架中，教育行政部門負責牽頭做好專門（工讀）學校的建設工作；中央綜治辦將欺凌治理與社會治安綜合治理相結合；公安機關、司法機關（法院、檢察院）、司法行政部門妥善處理校園欺凌案件、完善未成年人司法保護制度、加強與學校合作開展各種形式的法治宣傳和法治教育；共青團組織、婦聯組織配合有關部門開展的相關防治活動；民政部門加強對受欺凌學生及家庭的扶助；人力資源社會保障部門加強指導技工學校防治工作；殘聯組織負責積極維護殘疾兒童、少年合法權益；學校負責具體實施和落實學生欺凌防治工作。不過從實踐的角度來看，該《方案》仍然存在一些不足之處，這些不足將會弱化該《方案》的實踐效果，為后續的治理工作帶來潛在的不便。

首先，教育部門如何牽頭組織余下10部門以及學校的工作則未進行深入規定，這必然導致教育部門的這種牽頭地位在實踐中缺乏現實的可操作性，也導致關于各部門職責的規定顯得雜亂無章，缺乏統攝效應。

其次，《方案》對社會力量的引入一筆帶過，沒有給予足夠的重視。縱觀其他國家和地區有效防治校園欺凌的成功經驗，社會力量參與是重要內容之一。更何況注重社會力量在社會治理進程中的作用本來就是我國“法治社會”建設的重要內容，因此，《方案》對社會力量的忽視無疑令校園欺凌的治理喪失了有力的社會支持維度。

再次，在實踐中，無論是學校還是公安、司法機關，在面對哪怕是完全構成刑事犯罪的校園欺凌行為時，往往都回避了對這些行為的刑事處罰，因此如果《方案》能夠指出常見的具有犯罪性質的校園欺凌行為并明確列舉出對應的刑罰措施，則《方案》的指導意義將更為明顯，泛泛而談的說明方式極容易在實踐中淡化其自身的實效。

最后，《方案》個別措施實際上在現實生活中已無發揮制度的本來作用，如《方案》要求對于“屢教不改或者情節惡劣的嚴重欺凌事件，必要時可將實施欺凌學生轉送專門（工讀）學校進行教育。未成年人送專門（工讀）學校進行矯治和接受教育”，而正如有論者指出的那樣，專門（工讀）學校早已因招生的非強制性而失去了其本來的作用，這也在很大程度上削弱了《方案》的實效。

（一）預防為主，教育優先

長期以來，在對待校園欺凌上，“事后調查、事后整改、事后賠償、事后究責”成了一成不變的處理模式，這種“亡羊補牢”式的措施既無法挽回校園欺凌已經造成的傷害，也對未來校園欺凌的遏制工作沒有積極意義。在對待校園欺凌、校園暴力問題上學校應由被動應對、向主動防范、事先預防轉變，建立防控校園欺凌、暴力的有效、長效機制，防患于未然。

而預防校園欺凌最為根本的路徑在于有效之教育，這是學校需要首先承擔起來的責任。教育學是成全生命的人文之學，學校應當秉持尊重生命價值、促進生命發展的教育立場，從小就注意培養學生珍愛自己及他人生命的意識，從源頭上鏟除校園欺凌的思想土壤。

（二）法治原則

從過去數年，治理校園欺凌的經驗來看，我們往往傾向于通過各種“專項治理”的活動開展對校園欺凌的集中整治，這種方式短期有效，長期則效果不佳。“法制或法治要求常規或常態化，而運動則具有非常態性，它往往是對正常進程的否定或中斷，表現為一種階段性、振蕩性、循環性（如以往我們的教訓是：運動一個接一個，政策不斷地進行調整，但沒有一個特定問題得到永久性的解決，后面的運動總是重提或修改前面運動中的問題）以及結果的不確定性。”為了發揮長久持續的效力，治理校園欺凌必須堅持法治原則。

電影《少年的你》劇照

（三）社會補充原則

現代法治原則在邏輯上必然要求社會力量對社會治理工作的參與，學理上這就是加強“法治社會”建設。單純依靠國家正式法律制度、司法機關、執法機關來治理校園欺凌無法取得完美效果，必須發揮社會力量參與其中。

黨的十八大以來，“法治社會”這一理論命題逐漸成為了法治建設過程中的重要內容，中共十九大報告再次重申“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的基本立場。治理校園欺凌，充分發揮國家機關、正式制度、學校的主體作用當然必要，但是引入社會力量與此并不矛盾，且可以相得益彰。從既有的國家政策來看，雖然其中提出了關于社會組織參與校園欺凌治理的內容，但是規定過于籠統而模糊，缺乏具體細則和操作流程。未來如果制定相關法律規定，則應該對該方面做出具有針對性、可操作性的具體而細致的規定。

校園欺凌的有效治理終究要通過由專項立法的制訂以及相關法律的修改而形成的法律治理體系來完成，這一治理體系既需要堅持上述基本原則，也需要借鑒域外國家的相關經驗，從而實現治理體系的完備化與可行化。

（一）確立多層次立法模式

中國人口龐大，國土面積廣闊，各地區之間的發展極不平衡自古以來就是中國存在的社會現實，這就注定類似于中國這種“超大型國家”僅有一部國家立法不足以全面細致地應對校園欺凌這一問題。例如，“截至2015年，美國50個州和哥倫比亞特區都相繼制定或修訂了專門的反校園欺凌法”；全國性法律是原則，不能違反，但是各個地區、不同學校可以從本地區、本學校的特殊情況出發，制定更有針對性的辦法，這樣便于更有針對性地治理校園欺凌行為”。

《中華人民共和國立法法》之七十二條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”該法還賦予了全國所有設區市的人大及其常委會以立法權。這就為專項立法鼓勵多層立法的內容提供了法律支持。因此，我國針對校園欺凌的專項立法應鼓勵各地人大及其常委會或政府制定相應的地方法規或規章，各地學校及地方社會組織亦應因地制宜地制定本地的特殊方針，實現對校園欺凌的精致化應對。

（二）建構職責分明的政府運作機制

在應對校園欺凌的工作中，政府無疑應當發揮主導的作用，校園欺凌這一問題的特質邏輯上必然要求政府的嚴格管理。校園欺凌行為直接影響校園安全及學生的學習質量，有其解決問題之時效性，需要有效配置資源，建立輔導支援機制，自然需要仰仗政府“施政力”之落實。

一方面，專項立法應規劃各級政府及人民團體的職責，建立全國性及地方性預防、應對網絡。如日本設立了全國統一的24小時免費咨詢電話0571-1-78310，在日語中，78310幾位數字的諧音是“なやみ言おう”（訴說煩惱），這一熱線由都道府縣和指定都市教育委員會負責接聽。此次11部門《方案》就較為細致地劃定了包括教育行政部門、法院、檢察院、公安部門及婦聯等政府部門和人民團體的職責。

另一方面，專項立法更應明確相關政府部門的牽頭部門以及在發生問題后該牽頭部門的具體牽頭措施，保證立法的可行性與高效性。籠統地指定牽頭部門卻又未謀劃具體的統攝措施，無疑將會在實踐中使得這一規定淪為形式。

（三）制定細致的學校防治方針

學校是治理校園欺凌的重鎮，這是因為學校往往比其他部門擁有更加專業且便利的教育資源，也是由于學校教職員工與學生相處時間較長，更容易接觸學生“社會性”的一面。

第一，應在學校范圍內全面拓寬校園欺凌的反映渠道。專項立法應當廣泛地設置以校園為載體的欺凌投訴信箱、電話，從而讓受欺凌的學生及其他發現者得以及時檢舉。學校也應充分利用網絡的便捷優勢，建立學校防治校園欺凌的專門網站，一方面接受相關人員的投訴，另一方面進行反校園欺凌的宣傳，培育學生及家長勇敢應對校園欺凌的意識。同時，學校不應只被動地等待學生或他人進行投訴，各級學校也應效法這一做法，例如每年分兩次向學生們發放校園欺凌調查表，以便及時探尋校園欺凌的苗頭。

第二，開展促進學生自我發展的各類教育活動。“教育跟其他社會實踐的重要差別就在于教育是一種價值引導活動，一種引導人向‘善’的活動”，日本《防止欺凌對策推進法》第15條第1款就規定學校有義務通過開展道德教育和實踐活動來培育在校生的道德情操以及同他人進行人際溝通的能力，從而從根本上防止校園欺凌的發生。我國未來的專項立法亦應要求學校在宏觀上更新教育理念，培養學生樹立正確的人生觀和價值觀。其一，學校應“為未成年學生提供具體的多元的教育、文化和生活范式，以讓不同文化背景的學生獲得更好的理解與被理解”，一些語言欺凌（例如辱罵其他同學“娘炮”、“基佬”、“矮子”等）體現的正是學生們多元價值的缺乏。其二，學校應長期開展有關人際交往的教育活動，許多證據都表明，欺凌的受害者都是那些不擅交際、害羞或缺乏自信的人，自我認知能力較差，而“越善于交朋友，成為霸凌受害者的可能性就越低”。其三，學校還應重點加強對學生的法治教育，并按照2016年6月教育部、司法部、全國普法辦聯合印發的《青少年法治教育大綱》開展學校的法治教育。

第三，專項立法應構建教師的責任意識與責任機制。日本《防止欺凌對策推進法》第18條第2款也規定學校應當注重對教職員工的相應培訓從而提高其從業資質。因此，應對校園欺凌，提高教職員工的責任意識、建構相應的責任機制是不可或缺的一環。同時，專項立法應整合國務院《事業單位人事管理條例》第28條、人力資源和社會保障部《事業單位工作人員處分暫行規定》第17條、教育部《中小學教師違反職業道德行為處理辦法》第4條的相關規定，明確教職員工的職責與懲戒方式，從而充分調動學校的整體能動性。

第四，設立校園欺凌應對小組。我國目前的各類中小學尚沒有在校內設立常設的應對校園欺凌小組，這導致了實踐中學校應對校園欺凌的倉促性與滯后性。國際上，日本《防止欺凌對策推進法》第22條明確規定學校必須成立防治校園欺凌的專門組織，且組織中的成員必須有社會福祉士資格者、法律工作者、兒童委員會委員等專業人士。

最后，專項立法應督促學校明確針對欺凌者的校內紀律處分并予以落實。例如菲律賓《教育部兒童保護政策》規定：“根據學校已有的或教育部的規章制度對侵犯者實施合理的紀律處分，包括書面警告、社區服務、停課、隔離或開除等”。菲律賓這一政策中的“社區服務”對我國而言很有借鑒意義，現實中學校的一些處分實際上無法讓欺凌者改過自新，但社區服務無疑會以其實踐優勢增強欺凌學生的社會公德心，從而抑制甚至鏟除其再次欺凌同學的心理苗頭。

（四）注入社會力量，實現協同治理

在法治社會中，公共治理可視為政府部門結合市民社會的資源和力量，提供公共服務并創造公共利益的程序及作為，且不再是以政府機關為主的“官僚治理”（bureaucratic governance），而是呈現國家權力移轉的“多層次治理”（multi-level governance）模式。社會力量的這種參與功能在西方國家表現得尤為明顯。例如，美國國家學校安全中心在1987年就組建了防治校園欺凌的專門團體，社會團體成員通過線上、線下相結合的方式廣泛宣傳校園欺凌防治政策和措施；

在建設法治社會的大背景下，我國未來專項立法應當構建社會團體、組織與政府機關及學校協同防治的機制。該機制包括以下兩點：第一，學校應同家長共同應對校園欺凌。學校可以鼓勵家長組成團體并在課余時間對學生進行教育，同時家長可以參與制定學校防治措施。第二，法律應當鼓勵專業人員設立校園欺凌的社團組織，這里的專業人士可以包括教育專家、律師、社區工作人員、心理咨詢師、社會學專家，以及NPO、NGO成員等。這種社團組織應當具備如下功能：（1）信息搜集、共享功能。這一功能可以及時有效地發現校園欺凌現象，從而將信息公布給學校、政府甚至媒體；（2）法律應急功能，即對個別惡性的校園欺凌事件及時予以制止并與相關政府或司法部門取得聯系，尋求法律協助；（3）追蹤輔導功能，上述組織中的專業人士應對欺凌者與被欺凌者進行心理疏導，對欺凌者進行必要的追蹤觀察，遏制其再次欺凌同學的心理苗頭。

（五）完善家庭教育制度

家長或監護人對子女的欺凌行為無疑具有協助改善的義務。在英國，如若欺凌學生的行為無法改善，則LEA（地方教育當局）或學校可以要求家長負起連帶責任：（1）如學生因欺凌等偏差行為被追究嚴重責任時，可以要求法院對該學生監護人發出“教養令”；（2）如果學生違反“反社會行為令”，法院可以不經申請，直接向學生監護人發出“教養令”；（3）如果學生被勒令在家，其監護人必須保證其子女在學校上課時間不得出現公共場所。反觀我國在家庭教育方面，不論是政府部門還是學校，都沒有給予充分的重視。面對這種極不平衡的家庭教育現狀，未來我國專項立法應將家庭教育納入國家基本公共服務的范疇，提升家庭教育的能力，建立對不履行監護職責的父母的懲戒機制。

（六）建立應對網絡欺凌的機制

網絡欺凌是隨著互聯網技術的發展而出現的一種新型校園欺凌，法律治理網絡校園欺凌應當作如下規定：“（1）學校應當加強對學生的相關法治教育，使之正確認識網絡欺凌的嚴重危害和法律責任；（2）法律規定網絡欺凌受害人及其監護人有權要求網絡服務平臺刪除相關侵權信息、查實信息發布者個人信息，如果網絡平臺拒絕，可以申請公安機關介入；（3）網絡欺凌受害者及其監護人可以向人民法院提出侵權損害賠償訴訟，法院應當受理。”

（七）實現欺凌行為與現有法律的有機銜接

校園欺凌往往涉及民事、行政和刑事等多層法律關系與法律責任，然而，“我國對于校園欺凌問題的重視程度存在嚴重不足，懲治措施多以批評教育為主，涉及行政處罰和刑事處罰力度較弱”，這種處理方式導致部分涉事學生與家長有恃無恐，惡化了校園欺凌的局面。對此，專項立法應當促使欺凌行為與現有法律特別是刑事法律的對接，依法處置部分惡劣行為，發揮民事、行政法律的治理功能以及刑事法律的震懾作用。例如，專項立法可以列明言語欺凌可能違反《治安管理處罰法》第42條的規定或構成《刑法》第246條侮辱罪、誹謗罪；毆打行為可能違反《治安管理處罰法》第43條的規定或構成《刑法》第234條故意傷害罪；在多人場所逼迫他人實施羞恥行為可能構成《刑法》第237條強制猥褻罪等等。

總之，建構我國治理校園欺凌的法治體系，必須既要促使這一體系具備充分的可操作性，又要盡可能地涵攝多種部門或組織，形成政府、學校、社會以及家庭“四位一體”的法治治理格局。

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