發布日期：2010-03-23 文章來源：互聯網
實事求是而言，《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》）無論在公共利益的認定，還是搬遷程序、補償的市場化定價等核心問題的制度設計上，相較于2001年出臺的《城市房屋拆遷管理條例》，都是一個歷史性的進步。就制度的演進而言，《條例》與其說是對以前拆遷管理條例的修改，毋寧說是依據憲法和物權法起草的一部全新的國家征收法規。
可以說，《條例》在立法上的最大突破在于將房屋征收嚴格限定在“出于公共利益的需要”這個排他的理由之外，通過列舉的方式區分“公共利益”，強調公共參與，要求公正補償。
《條例》第一條即旗幟鮮明地指出：為了規范國有土地上的房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收人的合法權益，根據物權法和《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》，制定本條例。
隨后，《條例》第三條列舉七種屬于“出于公共利益需要”而可以征用私人房產的情形(包括：(一)國防設施建設的需要；(二)國家重點扶持并納入規劃的能源、交通、水利等公共事業的需要；(三)國家重點扶持并納入規劃的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；(四)為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經濟適用住房等建設的需要；(五)為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要；(六)國家機關辦公用房建設的需要；(七)法律、行政法規和國務院規定的其他公共利益的需要。)較之以前的拆遷條例混淆“公益拆遷”和“商業拆遷”，其基本立法要義符合憲法和物權法的精髓，實屬莫大進步。
然而，我認為一個很重要的問題被忽視了。事實上，“公共利益”的法律界定是世界性的法律難題。在房屋征收中，對公共利益的界定一直是利益博弈的平衡點，界定范圍過寬將損害物權穩定與安全秩序，界定過窄將影響公益事業的發展。
在我看來，《條例》對公共利益的界定范圍似乎過窄。
公共利益是指不特定的社會成員所享有的超出于地方性的、明顯的、受法律行政法規保護的、長遠的利益。這一概念應為概括性定義。《條例》的列舉式立法體例值得推敲。
此外，《條例》第三條第(四)項規定將廉租住房、經濟適用住房等為改善低收入家庭居住條件實施的保障性住房建設嚴格規定為必須由政府組織實施，或違反立項、規劃、建設施工、安全生產、質量管理、竣工驗收等行政管理法律制度。
從經濟實力角度看，經濟發達地區的政府在此方面沒有障礙。但是，對于中西部經濟欠發達地區政府而言，其財政實力決定其幾乎無力承擔保障性住房建設(在這些地區，應當允許開發商參與保障性住房建設；條件過于嚴格，城市建設必將“舍舊求新”，市場主體必將放棄舊城區改造，大量占用集體土地，導致耕地流失過快，全國十八億畝耕地的紅線必將很快突破)。
因此，該項規定“為改善低收入住房困難家庭居住條件，進行廉租住房、經濟適用住房等建設的需要”或許更為實際。
不能忽視的是，該征求意見稿第(五)項規定危舊房改造僅由政府實施，條件似乎也過于嚴格。“工礦棚戶區”、“城中村”、“危舊房”是制約城市發展進程的瓶頸，由政府組織實施危舊房改造，對于經濟發達地區的政府而言仍無障礙，而對于中西部經濟欠發達地區的政府而言，財政無力承擔、困難依然重重(在這些地區，應當允許開發商參與“工礦棚戶區”、“城中村”、“危舊房”改造，以加快城市化進程)。
因此，該項規定為“為改善城市居民居住條件，進行工礦棚戶區、城中村、危舊房改造的需要”似乎更為理想。
公共利益如何界定非常重要。作為一種強制性的“征收”私人財產的行為，除了通過立法對公共利益本身進行界定之外，更重要的恐怕是對于如何認定“公共利益”本身設置一個公正的標準，這甚至可視為征收是否公平公正的價值之所在。其實，對公共利益界定的立法，可參照行政訴訟法中行政案件受案范圍的立法模式，采用概括、列舉加排除的方法。
