丁敏來
【學科分類】其他
【摘要】農村黨風廉政建設是農村黨建的重要組成部分，也是反腐倡廉建設的重要基礎工作，要建設有中國特色社會主義新農村，營造和諧穩定的社會環境，使農民安居樂業，必須加強農村基層干部腐敗的防控，本文從農村基層干部腐敗的形式、特征、原因及防控途徑等方面進行了分析和闡述。
【關鍵詞】村官；腐敗形式；原因；防控途徑
【寫作年份】2010年
【正文】
近年來黨中央從全局和戰略的高度，突出強調了黨風廉政建設和反腐敗工作，農村黨風廉政建設是農村黨建的重要組成部分，也是反腐倡廉建設的重要基礎工作。基礎不牢，地動山搖，加強農村黨風廉政建設，推進農村懲治和預防腐敗體系建設，直接關系著農村基層黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力，關系從整體上構建懲治和預防腐敗體系，是深入貫徹落實十七屆三中、四中全會精神，推動農村科學發展、促進農村社會和諧的一個重要課題。我國13億人口有9億在農村，農業又是國民經濟的基礎；因此，農村社會穩定是人民群眾的共同心愿，是改革發展的重要前提，直接關系到我們整個國家改革、發展、穩定的大局。沒有農村經濟的發展，就沒有整個國民經濟的發展；沒有農村的穩定，就沒有整個社會的穩定。要建設有中國特色社會主義新農村，營造和諧穩定的社會環境，農民安居樂業，應切實改進黨的作風，著力加強反腐倡廉建設，切實抓好農村基層干部腐敗的防控。
1、村官腐敗的形式
1.1按主體可分為個案腐敗與集體腐敗：個案腐敗是農村基層組織的某一位干部利用權力為自己或相關利害關系人謀取私利的行為。集體的腐敗是農村基層組織中兩位或兩位以上村干部相互勾結，共同為各自謀取私利或濫用權力侵吞集體財物的行為。
1.2按性質可分為經濟腐敗和政治腐敗：經濟腐敗指貪污受賄，侵吞財物等與經濟利益有關的腐敗。政治腐敗指官僚主義，享樂主義等與思想政治作風相關的腐敗。
1.3按是否容易被村民所意識到可分為隱蔽的腐敗和顯露的腐敗：隱蔽的腐敗指不經仔細審查清算不能被發現的腐敗，如做假賬，挪用資金。顯露的腐敗指容易被意識到甚至披上合法外衣的腐敗，如公款消費，借考察學習名義出去旅游度假等。
1.4按腐敗的程度可分為違法違紀和構成犯罪：違法違紀是腐敗程度較輕，違反法規，規章和黨紀的腐敗。構成犯罪是指程度較重觸犯刑法的腐敗。
2、村官腐敗特點
2.1貪污挪用，多吃多占：5年來查處的“村官”案件中，村黨支部書記35人，村民委員會主任21人，二者合計占立案總數的76.7%。其他村委或報賬員、出納也大多是村支書和主任職務犯罪的共犯。犯罪類型主要是受賄、挪用公款和貪污。村官”職務犯罪常見手段有：收入不入賬或少記賬，直接將公款據為己有或為日后隨意動用公款提供方便；巧立名目、擴大支出、開假票據、重復報銷；白條入賬，侵吞村集體資財。土地補償款成“唐僧肉” 在部分地區，村委會掌握很大一筆集體資金，如農村提留款、農副業收入、農村辦企業利潤提成、罰款收入等等，同時控制著國家的救災扶貧款、公益事業捐贈款、扶貧款、農業直補款等資金的使用。少數村干部私欲膨脹，在財務上弄虛作假，貪污挪用。主要表現為在收費環節上做手腳。有的村干部向農戶收款無正式收據，以白條代替發票，收費不入賬或少入賬，從中截留侵吞。
2.2利用職權，收受賄賂：村干部雖然不是國家干部，但因其處于國家政權的最基層，全面管理轄區村務，同時受政府委托，行使部分行政管理權。受市場經濟的負面影響，少數村干部利用權力，在土地開發利用、審批村民建房用地、建筑工程發包、村級企業承包等項目中，利用職務之便，收受賄賂。統計數據顯示，高達90.4%的案件發生在集體資金管理使用環節上土地補償款成了犯罪村官眼中的“唐僧肉”。近年來，大量農村集體土地被征用，手中掌握成百上千萬元土地補償款的“村官”們，有的動起了這筆錢的歪主意。浙江省杭州市祥符鎮陸家圩村有土地要征用，當時的黨支部書記孔吉英、村主任錢水根和拆遷單位簽訂補充協議，把補充的土地補償款轉賬到外單位套現放入自己名下。浙江省蕭山區衙前鎮明華村原書記陳關生在管理村里的財務期間，先后8次挪用土地征用補償款4170萬元用于營利活動。
2.3公款行賄，假公濟私：少數村干部利用集體公款給鄉鎮領導，甚至更高一級的領導送禮，美其名曰是為鄉親父老致富跑路子，實則為自己找門路，跑關系，甚至為自己建關系網，樹保護傘。以此壯膽，辦起事來為所欲為，無所顧忌。不僅在職期間個人和親戚辦事方便，而且為自己下臺留后手。
2. 4危害嚴重，查處困難：村干部的基層腐敗活動，損害了黨和政府在農民中的形象，影響黨和政府的政策在農村的貫徹執行。亂收費加重了農民的負擔，財務不透明，干部胡支亂用引起農民的不滿，導致農村干群關系緊張，直接影響農村社會和諧。村民上訪居高不下，直接危及整個社會的穩定，后果嚴重。
3、產生腐敗的原因
3.1財務管理混亂：在一些地方，村級財務制度不規范會計出納不分家，賬錢權一人獨攬，權力高度集中，收支隨便，監督制約機制不健全，財務從不向群眾公開，財務管理嚴重失控，有以下兩種情況: (1)按照規定，村長應主管財經，可有些地方財經全部由村支部書記抓，形成一人說了算的局面。(2)村會計賬中“白條子”泛濫。在農村，有的買賣雙方都沒有正式的發票。因此白條子在村會計賬目中成了正式發票的代名詞，直接導致了財經管理混亂，真假難辨，村務透明度不高。(3)會計做假賬，用會計的職能來制約村官的管理體制無法實現。
3. 2干部思想素質低：一部分農村基層干部放松了對自己的要求、放松了政治理論學習，從而逐漸喪失了防腐拒變的能力，在物質利益的誘惑下，失去了一名黨員、一名干部應有的品質和應遵循的原則。從文化程度看，“村官”犯罪案件中，初中以下學歷的占到60.3%.大部分“村官”是從土生土長的農民中選出來的，受教育程度有限。有人一上任就熱衷于搞特殊化、特權化，做事武斷、霸道，考慮自己的地位、權威和利益較多，思想動機不純。有群眾反映：這些人做了干部就不干活了，整天東轉轉西逛逛，像是大領導、大老爺。
3. 3監督機制不夠健全：村務公開不規范、不徹底，透明度不夠。隨著基層民主政治建設的不斷深入，廣大村民參政議政的意識逐漸增強，對村務公開的要求越來越高，但許多村務公開的透明度不夠，甚至是流于形式，對群眾反映的熱點、難點問題采取回避、推諉的態度，甚至侵犯農民群眾利益，個別村干部小貪小占，侵吞集體財產等腐敗現象，造成農村社會不穩定。雖然有的農村已開始推行政務公開、村務公開，實行民主管理，但財務監督的力度還遠遠不夠，不少村務公開欄只是一種應付上級檢查的擺設，每年一度的財務清理也只是走走過場而已。現在對“村官”的經濟待遇沒有統一規定，有些經濟條件較差的村連平時的誤工費也得不到保障。對比“脫產干部”和經濟條件好的村，心理上的失衡由此產生。“手中有權，不撈白不撈”的想法讓他們能占則占、能撈則撈。有人甚至認為集體財務的錢就是自己管的錢，想怎么花就怎么花，想怎么拿就怎么拿。
3. 4干部濫用職權：有些地方村委和黨委權力不分，互相插手，有些地方，農村干部法律意識淡薄，個別村黨支部書記，村長視生效合同為兒戲，隨意變更或終止，在發包上偏親向友，一些重大事項，沒有經過民主協商，由村干部某一人決定，不能實現真正的村民自治，對大多數村民而言，行使他們的權利，只能成為理論層面上的東西。法律意識淡薄也是個突出的問題。如浙江省桐廬市的王某身為村里的報賬員，在村委會主任邱某的指使下，擅自將政府下撥給村里的15萬元土地征用補償費借給邱某營利所用。王某一直認為自己是在執行村委會主任的命令，即使產生后果也是村委會主任的責任，不關他的事。直到檢察機關傳喚他時，他仍然不知道自己的行為已構成犯罪。
3.5懲處腐敗執法不嚴：對違法亂紀者查處不力，存在著“失之于寬，失之于軟”的現象。有些部門或領導在執法過程中，沒有正直地站到黨和人民的一面，狠剎各種不正之風，而是對違法亂紀者寬容、包庇、姑息遷就懲處不嚴，以致國家集體資產流失，農民負擔加重，干群關系惡化。通過以上對農村基層干部腐敗形式特點和腐敗原因的分析，我們迫切地感到建立一套農村基層干部腐敗的防控機制的重要性。
4、農村基層干部腐敗的防控途徑
農村基層干部腐敗的產生和存在，不但嚴重影響了社會穩定，也影響了農村經濟的健康發展。各級黨委、政府要進一步加強對農村基層黨員干部的教育、監督和管理，加強農村基層組織建設。一是配好班子強素質，要根據農村新形勢工作的特點，有針對性地舉辦各類培訓班，著力提高村級班子干部的整體素質，積極拓寬用人渠道，選出組織和村民比較滿意的“兩委”班子，著力解決干部廉潔從政方面存在的問題。二是發揚民主促管理。健全和完善村級議事規則和決策程序，實行集體領導和民主決策，及時全面地搞好村務公開，對重大事項做到事前公開，發揚民主，讓群眾參與決策。推行村民小組財務審計制度，全方位、多渠道加強對村級財務監管，使廣大村民真正擁有知情權、參與權、監督權，進一步增強村民的主人翁意識。并要突出重點，強化農村基層重點領域、關鍵崗位的監督，防止權力失控和權力濫用。要注重特色，與農村基層業務工作緊密結合，使防控機制和業務工作相互促進、相互提升，實現良性互動。要善于創造性地開展工作，把防止基層腐敗寓于重要改革措施之中，努力實現防控農村基層腐敗與時俱進，營造和諧穩定的社會環境。重點做好防范、教育、監督檢查、打擊四個層次。
4. 1制度防范：是指村民對村干部權力和集體財物的防備。它主要包括以下兩種: (1)樹立對權力防范觀念，并采取措施嚴格監控權力運行，村民一旦發現村干部有權力集中行為，就應該及時防范，才能使損失降到最低。(2)重視對財務的防范，農村基層腐敗大多數是貪利性的行為，任何人離開制度的約束，都會產生貪戀的欲念，因此對財務進行有效的管理，可以很大程度上減少腐敗的發生。第一，會計委派制，會計由鄉鎮農經站人員分包，實行定期清算。第二，實行收支兩條線的財務管理制度。
4.2教育疏導：加強理想信念教育，提高基層組織工作人員的政治覺悟和思想素質。首先要加強對農村基層干部的政策教育和黨風廉政建設力度，充分運用思想政治工作的有力武器，加強村干部的自我約束能力建設和黨在農村各項方針政策的學習，堅持不懈地開展反腐倡廉教育，引導他們樹立正確的世界觀、人生觀、權力觀、榮辱觀和政績觀，提高廉潔自律、拒腐防變的能力，從思想源頭上遏止腐敗動機的產生。使之能真正成為黨和政府在基層的代表，有全心全意為人民服務的思想意識，真正做到權為民所用 ，情為民所系，利為民所謀。其次提高基層組織工作人員的法治觀念和文化層次。要加大對農村干部接受再教育的投入，鼓勵他們提高文化素質，學習黨建基本理論、現代農業、市場經濟以及依法辦事、民主管理、社會管理等方面的知識。最后加強道德教育，倡導為官正氣。道德規范一旦內化為人的信念，其作用是不容忽視的。因此，要加強精神文明建設和對干部的道德教育，鼓勵誠實勞動和適度消費，反對享樂主義，加強作風建設，提倡潔身自好，奉公守法，在日常工作中應當把集體的利益放在首位。
4.3監督檢查：是指對農村干部進行監督，對農村基層活動進行檢查。監督主要有三種方式:一是國家法律授權的機關，如檢察院、各級政府的監察部門、各級人大及黨的紀律檢查等部門的監督。二是社會，大眾傳媒，公民和社會團體的監督。新聞媒體應對那些違法違紀的村官曝光。三是縣鄉兩級相關部門聯手下村，檢查賬務和各項法規，規章等執行情況。富裕了的農村怎樣走出村干部前“腐”后繼的怪圈，浙江省富陽市檢察院給出了“金點子”：讓村民的手頭擁有一份“村官權力清單”。秋豐村是一個擁有2400多人口的大村，也是富陽市比較富裕的村莊之一，每年的流動資金超過4000萬元。然而，村里富裕了，村干部的“廉政關”卻成了問題。檢察院、街道黨工委、村黨支部三家共同研究后，一方面決定將宅基地審批、土地出讓、征用土地補償費管理使用等29項村干部的權力、責任及工作流程，列出詳細清單，讓村干部的權力使用規范、公開、透明，將監督權、裁判權交給村民。另一方面成立由村黨支部、村委會干部與村民共同參與的預防村干部職務犯罪工作小組，以增強預防工作的群眾性。這份“村官權力清單”送到村民們手上后，得到了大家的一致稱贊，村民們參與監督和預防工作的熱情高漲，并收到了理想的效果。
4.4打擊懲處：是指對農村基層干部腐敗已構成犯罪的，應依照法規刑法，嚴加懲罰。打擊懲處雖然是一種事后行為，但卻是防控腐敗最有效的保障，其作用表現在通過打擊腐敗犯罪分子，使腐敗必嚴懲的信息輻射到社會，對廣大農村基層干部和其他公民會產生心理效應，給那些欲腐敗的分子以儆戒，使之懸崖勒馬，不致繼續腐敗下去。同時可以鼓舞人民對法律的信心，增強法制意識，提高守法的自覺性，從而自覺敢于同腐敗分子做斗爭，來維護自己的權益。隨著我國法治建設的不斷深入發展，廣大農村村民法制觀念的增強，就會形成一股強大的防控腐敗的社會力量。總之，隨著我國經濟、政治體制改革的深入發展，許多復雜的社會問題不斷涌現出來。農村基層腐敗也會出現新的、復雜的動態，我們對此應當有充分的認識和準備。預測和認識到農村基層干部反腐倡廉工作的難度，科學地選擇新時期反腐敗斗爭的策略，適時地對防控機制進行調整。只有加強對農村基層干部腐敗的有效防控，才能夠建設好社會主義新農村。
【作者簡介】丁敏來（1989- ），男，浙江縉云人，對外經濟貿易大學公共管理學院大三學生。
【參考文獻】
⑴（法）孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1961年版。
⑵ 張瑞幸主編：《經濟犯罪新論》，陜西人民出版社1999年版。
