我市舊城區是城市開發最早、功能最多元、最能彰顯寧波城市發展特色的區域，同時也是目前城市破敗比較嚴重、改造需求最為迫切的區域。近年來，隨著我市新型城市化的快速推進，城市發展正由“增量時代”向“存量時代”轉變，加快推進舊城改造已成為優化城市功能結構、挖掘城市存量空間、提高土地利用效率的重要抓手和必經之路，也是推進 “名城名都”建設的有效途徑和重要手段。
一、我市舊城改造的主要做法和成效
近年來，我市按照國家和省委省政府的有關要求，加快推進舊城改造工作，一是相繼出臺《關于推進以成片區危舊住宅區為重點的城市棚戶區改造工作的實施意見》《關于推進老舊住宅小區改造工作的實施意見 》《寧波市推進中心城區老舊住宅小區環境整治行動方案》等政策措施，有計劃實施城市有機更新。陸續開展了“中提升”戰略、“三改一拆”、棚戶區改造、非成套房改造、城中村改造、老舊小區整治、歷史街區保護等舊城改造重點行動。二是初步建立了舊城改造統籌推進機制。2005年成立了城中村改造協調機構，2014年7月，市政府成立了棚改工作領導小組，舊城改造工作組織機構進一步完善。三是很大程度上提供了資金保障。2000-2012年，先后投入了10余億元用于老舊小區整治改造；2011年開始，先后投入約90億開展打通“斷頭路”專項行動；2014-2017年全市每年籌集10億元舊房改造統籌專項資金，歷年累計完成棚改投資達1210億元。
我市通過有序推進棚戶區、城中村和老舊小區整治改造，舊城改造工作取得了積極成效，被國家住建部列為全國15個老舊住宅小區改造試點城市之一，全國第二批海綿城市建設試點城市，初步形成了可復制可推廣的海綿城市“寧波案例”。一是棚戶區改造超額完成。截至2019年3月底，全市累計完成棚戶區改造1012萬平方米、10.5萬戶，其中危舊房改造514萬平方米，7萬戶；新建棚改安置房及貨幣安置13.56萬套（戶），其中新建安置房項目97個，7.65萬套。二是城中村改造有序推進。截至2018年底，三江片內59個城中村已完成改造47個，涉及住宅2.3萬余戶、408萬平方米、非住宅278.5萬平方米；正在實施改造10個村，涉及住宅6571戶，93.5萬平方米、非住宅205.2萬平方米。三是老舊小區換新貌。針對老舊小區配套設施建設不足、基礎設施老化、停車位緊張、環境“臟亂差”等突出問題，持續推進老舊小區整治改造。已完成老舊小區整治330多個，整治建筑面積達1600萬平方米，受益群眾近20余萬戶；完成了56個老舊小區的停車位改造工作，新增老舊小區停車位11080個，清理各類垃圾4.6萬噸，修整綠化和路面18萬平方米，修改屋頂和墻面11萬平方米，新裝電梯42部，老小區面貌大為改觀。四是歷史文化初步得到了傳承。我市先后于1997年、2015年兩次編制《寧波市歷史文化名城保護規劃》，積極推進舊城歷史古跡文化的修繕保護工作，陸續開展了月湖歷史街區東岸項目建設，對片區的景觀進行了改造；2005年，推進歷史街區“老外灘”改造，經濟效益和歷史保護實現了較好的融合；2011年，月湖西街歷史街區、南塘河歷史街區的建設，實現了歷史文化保護和城市功能的融合發展。
二、我市舊城改造工作中的瓶頸及困難
我市舊城和城中村改造工作雖取得了一定成效，但隨著城市框架的不斷拓展和城市建設的不斷加快，新的老舊小區和城中村逐漸形成，據初步統計，中心城區新增城中村250個以上，這些區域用地功能混雜、生活環境混亂、公共設施缺乏等問題日益凸顯。與推進“名城名都”建設、實現城市高質量發展的要求相比，我市舊城改造工作還存在一定差距，面臨一些挑戰和困難。
（一）缺乏統一部署，規劃引領較弱。我市缺乏全市統一的中心城區舊城改造提升規劃，屬地政府和相關職能部門按照各自的思路分頭推進，導致舊城改造整體目標模糊，實施零散化，缺乏通盤謀劃，沒有達到系統改造、有機更新的效果，改造工作缺乏可持續性，難以實現有序推進；部分改造項目忽視了傳統文化保護和傳承，甚至破壞了傳統風貌特色。
（二）缺乏統籌機制，協調難度較大。舊城改造是一項異常復雜、需持續推進的系統工程，需要強有力的統籌協調機制來保障其推進，而目前我市舊城改造實施主體及職責尚不明確，改造工作缺乏統籌機制，造成改造工作中出現“多張皮”現象，制約了舊城改造工作的可持續發展。
（三）缺乏政策支撐，法規依據不足。我市舊城改造的相關政策法規、技術標準和具體操作層面等都沒有建立規范體系，導致在老舊樓宇改造、舊廠房更新項目推進中缺乏政策支撐和法規依據，行政審批程序受阻，產權變更難度大，參與主體之間、開發和保護之間的矛盾比較突出。
（四）缺少投入來源，資金壓力較大。當前舊城改造的融資環境不容樂觀，舊城改造貸款被定性為地方政府隱形債務，且從2018年開始實現無違規增量債務。同時融資渠道比較狹窄，棚改融資只能通過發行棚改專項債籌集，但國家分配給我市的發行額度遠遠小于實際需求。此外前兩輪老舊小區改造經費由政府全額出資，新一輪老舊小區改造，住建部提出了“共同締造”的要求，但很多老舊小區物業專項維修資金尚未建立，居民又不愿意主動出資參與改造，導致工作推進難度大。
三、加快破解舊城改造瓶頸提升中心城區品質的建議
舊城改造要秉持“有機更新”的理念，運用“城市雙修”的策略，將城市作為具有新陳代謝能力的有機生命體，堅持以人為本、統籌兼顧、產城融合，進一步修補人本空間，推動歷史文化傳承，打造未來社區典范，為廣大市民提供既有風度、又有溫度的宜居宜業環境，從而不斷提升中心城區品質。
（一）加強頂層設計
一是出臺專項規劃。盡快啟動編制舊城改造中長期發展規劃，確定我市舊城改造的總體思路、目標定位和改造步驟，劃定重點更新單元，以城市有機更新單元為空間載體，明確重點改造任務、規劃管控要求和工作主體責任，特別是要打破相關部門在舊城改造工作中各自為政的現狀，以國土空間規劃為統領，強化相關部門的任務融合和工作對接，確保一張藍圖干到底。二是細化工作計劃。在舊城改造中長期發展專項規劃的基礎上，合理制定舊城改造的年度目標、工作任務、時間進度、責任單位等內容。對于舊城改造涉及市政管線多、征地拆遷難度大等技術問題，要加強技術操作標準研究梳理，制定合適的技術操作流程規范，進一步提升舊城改造效率。
（二）強化統籌協調
一是優化管理體制機制。在推進城中村改造過程中，要同步推進“村改居”管理體制和村集體資產產權制度改革，在對原集體資產全面清查核資和產權界定的基礎上，積極探索推進村集體固定資產變現，保障原村集體經濟組織成員的合法權益。二是完善工作領導機構。整合已有的棚改工作領導小組、城中村改造領導機構、“城市雙修”試點工作領導小組等舊城改造組織，成立寧波舊城改造工作領導小組，市發改、自然資源和規劃、住建、城管、文廣、交通等市級部門以及各區縣（市）為領導小組成員，實現舊城改造相關工作的統一領導、統一指揮，強化統籌協調力度。同時建立相關部門聯席會議制度，商議決定舊城改造建設工作中的規劃和重大事項決定等議題，實現多部門協同聯動推進。三是強化統籌管理機制。按照區為主體、街道（鄉鎮）為基本單元的原則，采取多元參與、市場運作的思路，將城鄉環境整治、老舊小區整治、主干道整治、公共服務設施完善等工作全部納入舊城改造工作中，實現任務統籌、空間統籌、計劃統籌。
（三）建立長效模式
一是強化資金保障。做好改造資金統籌，重視債務風險化解和資金保障，加強與銀行等金融機構的溝通對接，探索舊改拆遷安置房證券化、專項債券等融資的其他可行性方式，依法依規做好改造資金保障工作。二是發揮多方力量。改變目前以政府和國有企業為主導開展舊城改造的模式，充分發揮我市民間資本雄厚的優勢，積極探索市場化改造方式，發揮市場主體作用，提高改造效率，節約改造成本；盡快制定出臺物業維修資金管理辦法，啟動物業專項維修資金補交試點，引導居民主動補交物業專項維修資金，解決維修資金難題。三是實施分類推進。根據城市空間形態和功能，分綜合整治類、功能改變類、拆除重建類和文化傳承類等類型，建立分類指引導則，因地制宜推進舊城改造工作。
（四）完善政策法規
一是完善政策法規依據。加快制定推進寧波市舊城改造的實施意見等政策性文件，出臺操作性強的政府規章制度，對舊城改造的使用條件、資金保障、部門職責、審批立項、土地使用性質變更、物業管理等內容作出具體規定，增強舊城改造政策支撐，破除政策障礙。根據工作實際對舊城改造中的土地、規劃、財稅、金融、物業等領域相關的政策、規定等作出相應的調整。利用寧波計劃單列市具有立法權的優勢，出臺相應的法律法規和管理條例，強化依法實施。二是完善技術操作標準。解決城中村建設規劃和土地利用規劃指標覆蓋差異問題，在新的規劃編制中實現多規合一。舊城改造中的基礎設施建設存在市政管線多、征地拆遷難度大等問題，要進一步加強技術操作標準研究，制定合適的技術操作流程規范，提升舊城改造效率。
（五）重視傳承保護
一是增強歷史文化保護意識。城市的歷史文化對推動城市發展發揮著重要作用，歷史街區、歷史建筑、文物古跡和非物質文化遺產對一個城市來說是不可復制的文化遺存，對增強城市內涵和底蘊、提高城市文化品質有著至關重要的作用。在舊城改造中尤其要加強對城市歷史街區、文物古跡、歷史建筑的修繕保護，強化非物質文化遺產、歷史故事等的挖掘和宣傳。二是突出寧波文化特色。結合寧波的歷史文化特色，對具有地域特色和保護價值的舊住宅、舊廠房、舊市場、舊樓宇進行修繕改造，突出地方特色，實現功能重塑，有效保護不同時期留下的歷史坐標和城市記憶，推進城市空間元素多樣性，對內激發市民的自豪感和認同感，對外增強城市的吸引力和感染力，進一步提升寧波的文化品位和城市品質。
