作者：郎曉波 來源：甘肅行政學院學報 發布時間：2013-07-24 17:43
【摘 要】我國城市社區治理自上世紀90年代起經歷了三個主要的探索階段，實踐成效來看，并沒有從根本上實現社區行政管理與社區自治管理、社區行政管理與社區公共服務的真正分離，因而各地仍在探索合理的替代性選擇。杭州通過創建社區公共事務分類治理，政府、社區和社會組織合作共治，多種機制綜合運用的治理模式，走出了一條具有杭州特色的社區建設之路。杭州社區建設的實踐證明，根據社區公共事務的屬性差異界定主體邊界是社區治理的基本前提，“三位一體”的復合模式與“多中心”的外部網絡是社區治理的組織保證，行政、準市場、志愿和自治等多種治理機制的有機結合是社區治理的內在動力。
【關鍵詞】城市社區公共事務；分類治理模式；社區治理模式；杭州模式
【中圖分類號】C912.81；D035 【文獻標識碼】A 【文章編號】1009-4997（2010）06-0027-09
收稿日期：2010－10－20
作者簡介：郎曉波（1981-），女，浙江杭州人，杭州行政學院社會學教研部講師，研究方向：政治社會學。
基金項目：2009年浙江省社會科學界聯合會一般課題(編號2009N39)、2009年杭州市哲學社會科學規劃課題（編號B09SH11）的最終成果。
社區是當前城市最重要的社會組織方式，也是政府履行社會管理和公共服務的基礎平臺。社區體制的順暢與否關系到整個基層社會管理體制改革的成敗。在當前的社區治理中，政府過強的行政管理與社區過弱的基層自治之間呈現出明顯的不平衡態勢，使得社區居委會的政府化、居民的被組織化、社區管理和社區服務的行政化問題較為嚴重。黨的十七大報告從民主政治建設、基層黨組織建設、依法行政和依法自治四個緯度對社區建設提出新的要求，這四個緯度實質上涉及兩個問題：（1）行政管理和社區自治的法理權力邊界在哪里？（2）應該選擇何種發展路徑和運行機制把行政管理和社區自治有效銜接起來？本研究帶著對這兩個關鍵問題的思考，重新回顧和審視上世紀90年代以來我國城市社區治理的改革歷程和主要模式，并以杭州城市社區公共事務分類治理模式為主要探討對象，系統分析杭州社區治理的理論形態、組織架構和運轉機制，據此得出對當前社會管理體制改革和和諧社區建設具有參考價值的理論和實踐經驗。
一、社區治理模式及其變革的動力機制
（一）社區治理模式的內涵
在對社區治理模式的內涵進行厘清之前首先要界定社區治理這個概念。國內不少學者均對社區治理的內涵做出界定，其中較有代表性的觀點認為：“社區治理是指在一定區域范圍內，政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動。社區治理要求社區組織和社區公民與政府共同承擔社區建設的責任，負責任的政府與有責任感的公民在社區治理中具有同等重要的地位。”[1]美國政治學學者埃莉諾·奧斯特羅姆也曾提出：“社區治理通過借助既不同于國家，也不同于市場的制度安排，可以對某些公共資源系統成功地實現開發與調適。”[2]可見，社區治理的主體是多元的，既包括政府、社區組織，又包括社區公民；社區治理的客體是社區公共事務，而社區治理的實質就是在多元主體共同參與的情況下對社區公共事務進行的一系列管理活動。借鑒上述觀點，我們將社區治理定義為：政府與非政府部門、轄區單位、社區組織、社區居民等，以社區為平臺，共同參與社區的公共事務，相互博弈、合作、妥協、消除分歧，以求社區資源得到最大合理化配置，從而滿足社區居民需求、促進社區發展的過程。社區治理的核心是對社區的公共事務進行治理的過程中各類組織之間的權利關系結構。社區治理模式也即指社區治理體系中組織結構、職權劃分和運行機制的總和。治理主體的組織結構包括市區街政府組織、社區組織(社區法定組織、社區民間組織)、其他社會組織(公營部門、社會中介組織等)；職權劃分是指政府組織、社區組織、其他社會性組織管理職責與權限的確定；治理機制是指社區公共事務管理的運作方式。治理組織、治理對象、治理機制構成社區治理模式的基本要素。
（二）社區治理模式變革的動力機制
根據社會學“結構—功能”理論，當社會系統的運行或人們的共同生活產生出一定的功能需要時，就要求有某種結構性的社會組織和社會活動來承擔這一功能；而為達到這一目的，又需要進行相應的社會組織和社會制度的設計，實現社會和諧。隨著經濟運行機制由計劃化轉向市場化，政治運行機制由集權化轉向分權化，也要求社會運行機制由單位化轉向社區化。社區治理模式變革的動力機制主要包括：
1.經濟轉型帶來“社會問題社區化”。市場經濟的推進直接導致單位制解體，單位人變社會人。由于長期以來我國的社會組織發育滯后，經濟建設之初的政府組織也無暇顧及社會管理，社區彌補了城市基層社會管理空間，于是社會人變成了社區人。社會問題沉積社區，社區成為社會問題集中的場域。聚集于社區的問題復雜多樣，諸如弱勢群體救助問題、養老服務問題、公共治安問題、市場污染問題、設施短缺問題、居民參與問題等等，都是社區面臨的現實問題，單就每一類而言，還可以進一步細分，僅弱勢群體救助就涉及弱勢群體的生活救助、醫療救助、住房救助、子女教育救助、再就業救助、法律救助等等。據不完全統計，目前居委會承擔的工作有九大類過百項，其內容包括社區環境衛生、社區治安、物業管理、民政幫困、計劃生育、民間糾紛調解、宣傳教育、迎檢考核評比、收款、人口普查等方方面面。伴隨著市場化和城市化進程的加快，城市的規模也在急劇增大，城市功能得到了迅速的擴展，新的城市問題又大量涌現，例如外來民工、流動人口的管理問題；企業改制而出現的下崗、失業問題；舊區改造、新區建設和城市文明觀念傳播過程中的社會動員問題等。這些問題的解決關乎民生，關乎社會基層穩定，進而關乎到我們改革開放大業能否可持續深入進行。由此，社區真正成為進行基層社會管理、維護社會基本穩定的最前沿。
2.分權改革導致“政府職能社區化”。經濟轉軌之后的社會建設也要求政府轉型，中央向地方分權也帶動著地方政府內部的分權。城市管理結構從“一級政府、一級管理”轉向“兩級政府、兩級管理”；伴隨區街分權，城市治理結構又從“兩級政府、兩級管理”轉向“兩級政府、三級管理”；隨著政府賦權社區組織，社區組織獲得一定的自治權，城市治理結構進一步從“兩級政府、三級管理”逐步轉向“兩級政府、四級管理”。[3]各級政府為將工作延伸至社區，實現更貼近居民的管理和服務，通過購買公益性崗位的方式，聘用了大量社區管理和服務工作者進駐社區，成立新型社區組織網絡，開展管理和服務工作。例如武漢市江漢區，政府聘用的專職工作者按設立順序包括社區計生專干、低保專干、社保專干、安保隊員、城市管理協管員、外來人口協管員、門前“三包員”、自行車巡邏員、網格化監督員等九種之多，達3 000多人，遠遠超過了社區居委會成員總數。政府進行社會管理和公共服務的行為模式從政府職能單位化轉向了政府職能社區化，社區成為政府履行社會管理和公共服務的基礎平臺。
3.民間組織的興起驅使“社區治理單元多元化”。隨著利益群體分化和社區分化，社區需求逐步多樣化和差異化。由于政府和社區主體組織的內在邏輯就是從大多數人的共同性需求出發，提供一般性產品，難以滿足居民的多元化需求，在公共領域存在政府失靈，也存在主體組織失靈。[4]得益于政府放權的制度性空間，來源于居民滿足自身需求的內在動力，大量旨在提供公共物品的民間組織獲得了合法性來源和生長前提，也推動著城市基層社會治理單元的多元化。主體組織在其管轄范圍內滿足居民共同性或普遍性需求，民間組織滿足居民的差異性和多樣化需求。前者集中提供共同性產品，后者集中提供差異性產品，兩者間在功能上的互補是雙方合作的基礎。民間組織使居民得以在公共領域集體行動、表達共同理念與集體福祉，彌補主體組織在整合與代表功能上的不足，推進社區治理模式的優化。
二、當前我國城市社區治理模式的實踐歷程與主要類型
（一）第一輪改革（上世紀90年代初—1999年）：“兩級政府、三級管理”
改革首先在遇到問題尤為突出的特大城市上海和北京開始。1997年1月，上海通過了《上海市街道辦事處條例》，強化政府在街道層面（第三級）的行政權力和行政職能，從而實現基層社會有效管理。實現途徑是推動市、區兩級政府及職能部門的權力下放和分權，實現管理重心下移。上海社區治理的主要做法:（1）建立街道行政社區，即以街道行政區域為社區邊界，街道辦事處的行政區劃與社區重疊，成為城市社會管理基本單元。（2）加強基層黨組織建設，黨群組織重心下沉，直接面向社區居民開展黨建工作和群眾動員工作。（3）創新街道管理體制，街道黨工委、辦事處對轄區地區性、社會性、群眾性、公益性工作負全面責任，區政府職能部門派往街道的工作機構接受區政府職能部門和街道辦事處的雙重領導；擴大街道辦事處職權，在權力配置上，區政府明確授予街道辦事處部分城市規劃權、分級管理權、綜合協調權、屬地管理權，建立綜合執法隊，擴充街道機構、人員編制、財政實力；在行政組織結構上，建立市政委員會、社會發展委員會、社會綜合治理委員會、財政經濟委員會和行政辦公室，實現街道行政權力的整合，避免“各自搭臺、分頭唱戲、自成體系”。上海模式的主要特點是為把政府行為與社區行為緊密結合起來，政府通過行政性分權，使街道行政權力滲透和行政功能擴展，吸納所有社會組織，對社區的干預較為直接和具體。在社區發展中行政性較強、官方色彩較濃，政府通過對社區組織的物質支持和行為引導，掌控著整個社區發展的大局。學者稱之為“行政主導模式”或“行政覆蓋模式”。[5]
（二）第二輪改革（1999年—2000年）：政府組織與社區組織的分權①
“上海模式”實現了市區街政府部門內部的行政性分權，沒有走向政府與社區分權。基層政府資源、信息和能力有限，社區治理既需要利用政府組織資源，也需要利用社區組織和其他社會組織的力量。在這種背景下，1998年民政部在全國選定26個國家級社區建設實驗區，開展社區建設實驗和社區體制改革，并于1999年—2000年先后出現了“沈陽模式”和“江漢模式”。1999年，沈陽市探索出了“社區組織自治模式”：（1）社區處于“小于街道辦事處、大于居委會”的范圍，既不同于上海的街道行政社區，也不同于過去的居委會轄區。（2）按照“議行分設”原則，重新構建社區組織結構—社區黨組織、社區成員代表大會、社區協商議事委員會、社區委員會。（3）2000年開始，取消社區委員會下屬的各工作委員會，建立各種居民協會，促使社區領域與國家領域的分離。沈陽的“自治型治理模式”提出了政府與社區分權的課題，但是沒有破題。當時全國社區體制普遍存在的突出問題是:居委會沒有自治性，僅僅是區街政府的“一條腿”。
2000年初，國家民政部批準武漢市江漢區為最后一個“全國社區建設試驗區”，要求江漢區政府在理順政府與社區關系問題上作出突破性探索。“江漢模式”②的主要做法:（1）明確關系，把區政府職能部門、街道辦事處與社區居委會的關系界定為指導與服務、協助與監督。（2）分解職責，江漢區以滿春街為樣本，劃分街道辦事處與社區居委會的職責，將有關社區管理和社區服務的40項工作逐條進行分解。（3）劃分權力，社區擁有居委會成員選免權、內部事物決定權、財務自主權、民主管理監督權、不合理攤派拒絕權、協管權。（4）重心下沉，區政府職能部門通過“五個到社區”(工作人員配置到社區、工作任務落實到社區、服務承諾到社區、考評監督到社區、工作經費劃撥到社區)，實現政府管理和服務工作重心“下沉”社區。（5）“民評官”，即設立制度規則，賦予社區組織和居民代表評價街道辦事處、社區居委會和社區干事職能轉變、服務承諾履行狀況的權利。與沈陽模式相比，“江漢模式”注意從初始制度的創設上就著力消除沈陽模式沒有觸及的“體制瓶頸”問題，是探索有中國特色的城市基層社會管理體制的一次有益嘗試。
（三）第三輪改革（2000年至今）：“社區工作站模式”的探索③
“江漢模式”提出了“政府依法行政與社區依法自治結合、政府行政功能與社區自治功能互補、政府行政資源與社區民間資源整合、政府行政力量與社區自治力量互動”的科學理念和價值取向，在實踐中取得了初步成效，但由于沒有觸動城市行政體制，隨著政府職能社區化進程的加快，出現了許多新問題、新情況。源于此，2000年以來有的城市開始了社區體制改革的新探索，試圖彌補江漢區社區體制改革的不足。理論界把這一新的探索成果稱之為“社區工作站模式”。[6](P491)從學術角度來看，社區工作站模式即是政府職能社區化模式。社區工作站是為了實現政府職能社區化，在社區設置承接社區行政事務和社區公共服務的制度安排。2002年底北京市西城區首先設立社區工作站的組織體制、2003年寧波市海曙區在社區居委會內設社區工作辦公室、2004年北京市東城區和平里街道興化成立社區公共服務社、2005年深圳市鹽田區開創“居站分離”模式、2005年廣州市創建“一委兩中心”模式、2006年深圳市羅湖區實行“一站多居”體制。可以說，許多城市都紛紛掀起了創建社區工作站的浪潮。以社區工作站為圓點，根據社區工作站與社區居委會、區街政府部門的不同關系，政府職能社區化模式主要有公司治理模式、社站內置模式、居站并行模式和居站分離模式等四種。與“沈陽模式”、“江漢模式”相比較，社區工作站新模式表現出極大的創新勇氣，不同程度地理順了政府與社區關系，但并沒有從根本上實現社區行政管理與社區自治管理、社區行政管理與社區公共服務的真正分離。具體而言，公司治理模式、居站分離模式、居站并行模式中的社區工作站都是行政性組織，社站內置模式中的社區居委會實際上是一個行政化的綜合組織；而作為自治組織的社區居委會在居站并行模式、居站分離模式和公司治理模式中都被邊緣化。這樣，社區空間成為政府組織獨占性活動空間，并被進一步制度化。其結果是：政府對資源、權力和空間的壟斷性占有阻礙了社區居委會自治功能的發揮，窒息了社區民間組織和社會中介組織的發育，強化了居民對政府或行政性的社區居委會的依附性，社區層面上公民社會發育也就無從談起。因而，走出社區行政化困境需要探索合理的替代性選擇。
三、分類治理：社區建設成功實踐的“杭州模式”解讀
杭州是全國最早開展社區建設工作的城市之一，也是開展社區建設比較成功的城市之一。杭州市曾率先將傳統社區調整重組為新型社區、率先在社區設立幫扶救助服務站和勞動保障服務室、率先將志愿者隊伍和志愿者活動延伸到社區，成功創建了全國社區建設示范市，5個老城區實現創建全國社區建設示范區“滿堂紅”。2001年和2007年胡錦濤總書記就曾先后兩次在杭州考察社區建設工作，充分肯定杭州的社區建設成效，并對杭州社區建設提出了“全省示范、全國領先”的要求。為保持杭州社區建設走在全國全省前列，同時針對公共服務覆蓋到社區、社區行政化傾向等實際緊迫問題，杭州積極探索社區治理的新模式。在多年的探索過程中，杭州社區建設得出的基本結論是：只有政府組織的行政管理與社區組織的自治管理相分開、政府組織“掌舵”與其他社會組織“劃槳”相分離才能順利推進基層社會管理體制的改革創新，才能真正實現社區的和諧發展。在這一理念的指引下，杭州通過創建社區公共事務分類治理，政府、社區和社會組織合作共治，多種機制綜合運用的治理模式，走出了一條具有杭州特色的社區建設之路。
（一）細分社區公共事務類型，界定責任主體的功能邊界
奧斯特羅姆夫婦認為，公共事務治理就是公共產品的供給和生產，“生產是指物理過程，據此公益產品或者服務得以成為存在物，而提供則是消費者得到產品的過程”。[7]也就是說，治理過程存在兩類重要的行為者：公共服務的提供者（購買者、“掌舵者”）和公共服務的生產者（服務者、“劃槳者”）。奧斯特羅姆夫婦關于公共產品或服務的提供與生產分開的觀點為我們理解和劃清社區公共事務治理責任主體提供了理論指導：政府行政管理與社區自治管理應當分開。④社區公共事務的治理主體包括政府組織（包括市區政府和街道辦事處）、社區組織（包括社區黨組織、社區居委會及社區居民代表大會和社區居民議事委員會）和其他社會組織（包括各類公營組織、社會民間組織、駐社區單位以及物業服務公司等）。根據社區公共事務的屬性以及責任主體的雙重標準，將社區公共事務分為三大類：社區行政事務、社區公共服務和社區自治事務。
1.社區行政事務。亦稱社區行政工作，是指以社區為單元由特定的執法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產品的組合。行政工作最大的特點是只有政府組織才能作為管理主體。我國法律規定的由各政府部門承擔的管理、執法、監督活動均屬于社區行政事務，如社區內建筑物規劃、社區環境管理、市容監察、計劃生育與人口管理、治安與消防管理、醫療衛生管理、社會保障管理、基礎設施的管理、執法、監督等。⑤根據事務屬性特點，社區行政工作又可以分為三小類：社區行政管理事務、社區行政執法事務和公共信息采集事務。社區行政管理事務指政府對社區公共事務的規劃、審批、籌資、監管等，如公安部門、綜治辦、計劃生育和人口管理部門對出租屋的安全檢查及重點人群的監管；社區行政執法事務指對社區居民違規行為的糾錯和處罰，如取締無證行醫、拆除違法建筑等事務；公共信息采集事務，包括城市管理監督信息采集和人口房屋基本信息采集。社區行政事務的責任主體只能是政府組織。
2.社區公共服務。是指社區之上的各層公共服務體系以社區及其成員為受益對象提供的公共服務與社區內自己生產的公共服務之和，具體包括社區行政服務、社區便民服務和社區公益服務。社區行政服務主要包括：（1）屬于社會管理性質的行政事務類服務，如辦理失業證、援助證等；（2）涉及到與生存權和基本發展權息息相關的民生服務，如發放失業救濟金、助老助殘等；（3）涉及到與大多數居民日常生活密切相關的服務，如除四害、辦理老年卡等。這些服務政策性強、與老百姓生活質量直接關聯、受惠面最大，服務做好了，老百姓能直觀感受到政府執政為民，做得不好，容易造成老百姓與政府對立，甚至影響到基層政權的穩定性，因此，社區行政服務的責任主體為政府組織。社區便民服務特指微利、以方便居民生活為主任務的居民收費服務，包括家政服務、醫療服務、物業服務以及其他生活服務等。社區便民服務的責任主體為社區社會組織，例如各類公營組織、社會中介組織和物業公司等。社區公益服務是指除上述兩類服務以外，在“小政府、大社會”原則指引下由社會團體、協會、志愿組織、共建單位等社會組織提供的無償公益服務。以杭州市湖濱街道為例，湖濱地區各類社區社會組織達108家，公益服務覆蓋協會、文藝團體、志愿者組織、自治組織等四大類。第一類是對應政府某方面職能衍生出來的主要負責咨詢、指導、協調的社會組織團體，如計劃生育協會、老年人協會、殘疾人協會等；第二類是由熱心于社會公益事業人士發起的志愿服務、慈善幫扶機構，如該街道社區的志愿者服務協會、“愛心銀行”、企業慈善協會、“吳山路社區愛心連連坊”等；第三類是以共同興趣愛好為紐帶的群眾文藝團體，如湖濱文體藝術協會、企業退休人員陽光俱樂部、健身腰鼓隊、木蘭隊、老年書法隊、夕陽紅歌唱團等；第四類是結合新形勢下和諧社會建設需要的居民自治組織，如湖濱地區精神文明建設研究會、東平巷社區樓道事務管理中心、青年路社區老錢熱線、東坡路社區議事廣角等。
3.社區自治事務。社區公共事務分離出社區行政事務和社區公共服務事務后，剩下的事務屬于社區自治事務，由社區組織承擔。根據職責主體不同，可以把社區自治事務進一步細分為社區法定組織事務和社區鄰里互助事務。社區法定組織事務主要是指由社區黨組織和社區居委會會完成的社區公共事務。20多年來，杭州社區發展始終與黨建工作緊密相連，社區黨建成為社區建設的工作重心。杭州通過黨委、黨支部“設在社區、單位、樓道、單元，流動群體、協會群體”組織體系；通過“先鋒工程”，流動黨員“安家工程”、困難黨員幫扶救助工程、“領頭雁工程”，以及“黨員會客廳”、“三幫六必談”、“陽光服務站”等面對面服務方式；通過“社區民情懇談會、民事調解會、民意聽證會、民主評議會”的四會制度，承擔起了組織建設、紀檢信訪、黨員管理、統戰僑務和工青婦等社區組織事務。社區居委會承擔的組織事務則主要包括五個方面：（1）向政府部門、公營事業部門、其他社會組織反映居民需求和意見；（2）培育居民中介組織，動員居民開展鄰里互助活動，增強居民自治能力；（3）開展民間調解活動，和諧鄰里關系；（4）代表居民或組織居民對政府管理、公營事業部門、其他社會組織的管理或服務進行監督；（5）組織開展社區民主活動，依法制定《社區自治章程》和《居民公約》，通過居民大會或居民代表大會等開展民主決策活動，通過居務公開和居民論壇等形式開展民主管理活動，通過社區民主評議等方式開展民主監督活動。社區鄰里互助事務主要由居民通過集體行動來提供的服務，如鄰里交往與精神互助、鄰里關照與生活互助、鄰里生產互助、鄰里資金互助等活動。
社區公共事務分類表及其責任主體
（二）重塑社區公共事務治理結構，建構多中心治理秩序
無論是社區功能的日益完善還是社區資源的日益整合都是社區發展的趨勢，借助合作主義理論的視角，指向社區共治。[8](P178)社區共治要求一種治理方式的變革，即從過去僅僅依靠政府實施的“單極治理”走向多種社會主體共同推進的“聯合治理”。從某種意義上說，聯合治理才是真正意義上的“善治”，也就是各種公共或私人機構和個人管理其共同事務，使不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。[9]社區公共事務三分為介入社區公共事務的各類社會組織角色和功能的重塑提供了基本前提，然而，僅僅從認識論上討論共治并不能從根本上解決問題，重要的是“誰與誰以何種形式”進行治理，即治理的結構和秩序問題。
1.社區治理“三位一體”復合模式的架構。政府職能社區化是當前社會發展的必然趨勢，為更好地承接政府下沉至社區的行政事務和公共服務，使社區居委會回歸自治的本原，各地都在探索社區工作站的建立模式。在借鑒和吸收公司治理、社站內置、居站并行和居站分離四種模式的基礎上，杭州創建了社區黨組織、社區居委會和社區公共服務工作站（社區工作站）“三位一體”的復合模式。2008年，杭州市先后出臺《關于進一步推進和諧社區建設的若干意見》（市委[2008]20號）和《關于社區公共服務工作站建設的若干意見》（市委辦發[2008]169號），開始社區公共服務工作站試點建設工作，推進“三位一體”社區治理復合模式的探索和實踐，截至2009年12月底，全市870個社區全面建立“社區公共服務工作站”。在兩年多的不斷探索和實踐中，杭州市民政部門綜合區政府、街道、社區及高校的集體智慧，完成80多篇調查報告，及時總結和完善社區治理的組織架構和工作機制，形成交叉任職、分工負責，條塊結合、合署辦公的復合模式，并取得了理想的成效。（1）所謂交叉任職就是社區黨組織、社區居委會、社區公共服務工作站三套機構成員之間實行交叉任職，社區黨組織書記、社區居委會主任一肩挑的社區，由書記、主任兼任社區公共服務工作站站長，社區黨組織副書記、社區居委會副主任兼任副站長；社區黨組織書記、社區居委會主任分設的，由社區黨組織書記兼任站長，社區居委會主任、社區黨組織副書記或居委會副主任兼任副站長。（2）所謂分工負責是指，社區黨組織負責對社區各類組織和各項工作實行領導；社區居委會負責履行社區自治組織功能；社區公共服務工作站是政府部門社區行政事務（包括社區行政管理事務、社區行政執法事務和公共信息采集事務）和社區行政服務的綜合協調、任務承載、組織實施的主體。（3）所謂條塊結合、合署辦公是指除了社區警務室、衛生服務站以外，“條條”在社區設立的其他站（室）全部進入社區公共服務工作站，同時對由上級部門主管、獨立設置的社區警務室、衛生服務站負有指導監督職能，必要時可協調這些站（室）參與社區工作。社區治理復合體的架構有助于增強社區黨組織的領導核心地位，防止居委會“被邊緣化”和“行政化”，同時最大限度地整合了社區資源，避免機構重復設置和社區資源浪費，也充分承擔起政府下派的社區行政事務和行政服務。
2.復合模式運轉的制度保障。“三位一體”復合模式面對的是一個復雜的工作系統，復雜的工作系統催生了“誰干事？”“干的職責范圍如何劃分？”“干事的經費是否保障？”等問題。杭州市解決這一問題的有效措施是實行嚴格的“準入制”、全面落實“人隨事轉、費隨事轉、權隨事轉”。（1）解決“誰干”的問題，有兩個保障：1）根據服務站、居委會工作需要，確立人員編制，保障專職黨務工作者、專職社區工作者配置基本到位，根據需要逐步招聘；2）制定制度，實行全員崗位交叉，根據考核結果晉級晉升，避免人浮于事。（2）解決“干哪些”問題，1）把政府下派的行政性事務控制在最小范圍之內。市委、市政府明確，凡進入社區的行政性事務都必須按程序報經市、區兩級社區建設領導小組審批核準。凡不合理、沒有必要或不符合相關條件的，一律不得進入社區。2）經審批核準進入社區的行政事務，落實“三轉”，同時社區自身對基本的管理制度進行細化，制定更詳細職責范圍和工作要求，避免職責不清。社區經費一方面來自市區下撥的財政經費（包括社區建設經費和行政事務準入經費），另一方面是社區根據自身發展需要而拓展增資渠道。從運轉成效來看，經過兩輪的行政事務準入清理，社區承擔的行政事務已經從2006年的26項減少到12項，82.5％的社區認為“政府下派任務做到了費隨事轉”。⑥各個社區在具體實踐中也摸索出大量行之有效的工作機制，如杭州市拱墅區的“212”循環工作方法、上城區“四方聯動”的做法、下城區“66810”為民服務工作法以及江干區的“三分三新”（分清職責，創新社區管理體制；分塊管理，創新社區管理模式；分類建檔，創新社區服務體系）的新型治理模式等。
3.構建“多中心”治理秩序。從國外公共管理理論和實踐看，人們對公共事務治理主體秩序的認識經歷了從“單中心”到“多中心”的轉換。“多中心”的治理秩序主要表現在：（1）空間上的多中心，形成政府、市場和社會第三部門共同治理公共事務的三維空間；（2）管理主體的多中心，各種公共的和私人的機構都可能成為各個共同層面上的管理主體和權力中心；（3）權力向度上的多中心，公共事務權力從強調單向的自上而下的運作轉變為上下互動。“多中心”意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心，“它們在競爭性關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突，在這一意義上大城市地區各種各樣的政治管轄單位可以連續的、可預見的互動行為模式前后一致地運作。[10](P11-12)社區公共事務治理結構的重建必然帶來政府組織、社區組織、其他社會組織關系的重塑。在社區公共事務分類治理主體秩序中，社區組織是社區公共事務分類治理主體關系網絡的中心與圓點。具體而言，各組織之間的關系是：（1）政府與社區組織是指導與協助，服務與監督的關系。一方面，政府指導社區居委會培育社區民間組織，組織居民開展社區自治活動，另一方面社區公共服務工作站承接政府行政管理和公共服務活動。（2）社區組織與社區民間組織是指導與配合的關系。社區組織的首要職能是指導和支持社區民間組織的發育，爭取政府資源為其提供設施和空間；社區民間組織通過自治管理和自治服務，提升志愿和互助服務能力，配合社區組織開展社區工作。（3）社區組織與各類公營組織、社會中介組織及物業公司等組織的關系是支持與配合，監督與服務的關系。一方面，這三類組織為社區居民提供高質量的便民服務，社區組織給以積極的支持；另一方面，社區組織代表居民經常化地監督這些組織服務承諾的履行情況，組織居民代表開展對其的年度評議工作，并把評議結果反饋給政府。
（三）創新社區公共事務治理機制，探索分類治理的可行路徑
社區公共事務分類旨在重新界定治理主體之間的功能邊界，社區公共事務治理結構的重建旨在調整治理主體之間的權利關系以建立和諧、可持續的運轉秩序。杭州市根據社區公共事務分類治理的理念，進一步創新了針對不同的社區公共事務采取不同機制的實踐形式。從經濟學的角度理解社區公共事務治理機制，主要是指消費者、供應者、生產者通過什么樣的方式連接起來，實現消費、供應、生產環節的有機組合。[11]根據社區公共事務供應者與生產者的組合方式，杭州市目前社區公共事務治理機制主要有行政機制、準市場機制、志愿機制和自治機制四種，其中社區行政事務和行政服務采取行政機制，社區便民服務主要采取準市場機制，社區公益服務采取志愿機制，社區自治事務采取自治機制。
1.社區行政事務與社區行政服務采用行政機制。所謂行政機制是指政府自上而下建立起自己的生產位，與生產單位之間建立垂直性、依附性的權利關系機構，并通過等級命令制供給公共產品，政府安排公共產品的數量和質量，并承擔具體的服務過程。政府既是公共產品的供給者，又是生產者。行政機制是公共事務治理的傳統機制，美國學者薩瓦斯曾提出公共產品供給的10種制度安排中，前三種就是行政機制。[12](P69)杭州市社區公共服務工作站作為承接社區行政事務和行政服務的基礎平臺，主要采用行政機制進行管理。從市級、區、各街道、社區自上而下抓好平臺建設，推進社區公共服務工作站規范化進行。市政府加強領導、加大投入、配備人員，2008—2010年，杭州市財政以每年撥付1 000萬用于社區配套用房建設，每400戶配備一名社區工作者，建黨委的社區配2-3名專職黨務工作者，目前全市各社區專職社區工作者10-13名。成立由區、鎮主要領導掛帥的社區公共服務工作站建設領導小組，明確社區公共服務工作站建設的管理職責、主要職能和工作任務，同時不同職能部門將幫扶救助、勞動保障、衛生城管、計劃生育及其他行政事務和行政服務統一納入社區公共服務工作站的工作范圍，進行一站式受理。
2.社區便民服務采用準市場機制。傳統觀點認為，公共服務屬于福利性的社會服務領域，不能引入市場原則。上世紀90年代以后，受“第三條道路”思潮的影響，將公共服務的提供者和生產者分開，由提供者去選擇可替代的生產者，成為了公共服務領域內的世界性改革走向。[13]與純粹的市場機制不同，公共服務采用的是一種“準市場”[14](P118-119)機制。前者必需遵循“相互交換規則”、“自愿交換規則”，后者不一定完全遵守上述兩個規則，也許只遵循其中一個規則，公共產品的供求、價格、競爭和自主選擇等均受到限制。社區便民服務中引入準市場機制，對政府而言在減輕財政負擔的同時也提高了服務效率，對社區和居民而言可以更加自由地選擇多元化的優質服務，因而是一個“共贏”的結果。準市場機制的具體應用主要表現為政府向各類社會組織以合同承包、特許經營、補助補貼、憑單（券）制等形式向各類社會組織購買服務。例如杭州市上城區政府設立了30萬扶持資金，采取事前委托或招標、事中監管、事后驗收的方式，加大政府購買服務的力度。目前，杭州市上城區社會組織已呈現良好的發展勢頭，經登記的社區社會組織已達46家，備案的有580多家，涌現出一批先進典型，如湖濱街道的“幫一把”服務社，針對老舊社區的特點，積極開展準物業等服務，得到了群眾的好評；望江街道的“在水一方互助會”，開辦老年公寓，經營社區食堂，開展居家養老服務，受到了良好的社會效益和經濟效益；上羊市街的“大管家”服務社、南星街道“大愛無疆”服務社、海月橋“親親寶貝俱樂部”等也在不斷發展壯大。
3.社區公益服務采用志愿機制。公益服務在現代社會是一種普遍的社會服務活動，社會大眾在自動、自發和自覺的動機驅動下，協助他人克服生活困難，開展公益活動，創造美好的社區生活環境。杭州市圍繞社區扶貧幫困，開展了“五進家門”助殘、“情暖社區青春行”幫困、“金暉行動”敬老助老、為低保家庭送溫暖、“愛心拍賣行”、“一助一”家庭志愿者結對等社區志愿服務活動。圍繞繁榮社區文化，開展了“抗高溫·送清涼”納涼晚會、社區“大家樂”文藝演出、社區科普知識宣傳等豐富多彩、健康有益的社區文化、體育、科普、娛樂志愿服務活動。圍繞發展社區教育，開展了“愛心助成長”社區德育志愿行動、“青春健康”知識講座、失足青少年幫教、“花之傘”義務家教、法律知識培訓咨詢等志愿服務。
4.社區自治事務采用自治機制。社區居民基于平等原則，在自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的基礎上，通過面對面的協商、討論，合作供給公共產品。社區組織在黨的領導下和政府職能部門的指導下，開展民主自治活動。政府主要是從事宏觀管理，提供良好的制度、政策、體制環境和財政支持，依法指導社區居民開展自治活動，不干預社區組織事務。社區居委會在黨的領導下和政府職能部門的指導下，主要職責是了解居民需求和社區問題，確定解決問題的先后順序，向政府組織傳遞居民需求；培育和指導社區民間組織；監督政府組織和其他社會組織。
四、“杭州模式”之啟示：城市社區公共事務分類治理的理論價值及實踐路徑
杭州市社區公共事務分類治理的實踐經驗為實現城市政府職能的根本轉變、重塑政府角色和功能提供了現實路徑；為解決社區居委會的“大包大攬”和社區行政化傾向提供了理論與實踐依據；也為發育和發展社會中介組織和社區民間組織留下了充足的空間、資源和機會。具體而言：
（一）基本前提:根據社區公共事務的屬性差異界定主體邊界
治理組織的功能邊界問題一直是當前困擾我國幾大城市社區建設的主要問題。介入社區公共事務的各類社會組織缺乏合理的社會分工，缺乏明晰的功能邊界，存在“過大的政府”、“過大的社區組織”、“過小的社會中介組織”的現象。政府組織包攬太多的事務，既從事行政管理又從事公共服務；社區居委會既協助政府從事行政管理事務，又協助提供公共服務，還從事社區組織事務；不少社會中介組織存在行政化問題。借鑒傳統公共行政觀點，政府在社區建設中習慣“一統到底”，把社區作為政府開展行政管理和提供公共服務的基本單元，直接導致社區居委會的超負荷狀態。與傳統公共行政不同，新公共管理和新公共服務理論認為：政府與社會既要分開，也要合作，公共權力部門、非政府組織和公眾都是公共事務治理主體。社區治理的關鍵點是重新劃分政府組織、社區組織和其他社會組織(社會中介組織、公營部門)的功能邊界。界定這三大類組織功能邊界的一個重要前提假設是各類組織都有其特定的功能和角色，不同組織各司其職。學界也普遍采用政府、社會（社區）和市場的分析框架來劃分治理社區公共事務的責任主體，即政府為管轄區域的居民提供社會公共產品，社區為本社區居住范圍內的居民提供社區公共產品，市場組織則為社會提供私人產品。這一分析框架根據責任主體的目標任務從宏觀上粗略地劃分了三個領域的功能邊界，在微觀層面可操作性不強。杭州從社區公共事務的屬性差異出發，由此劃分治理主體組織邊界的做法有效化解了上述困境。與目前較為普遍的做法不同，杭州社區公共事務的治理采用了逆向思維。由于社區行政事務、社區公共服務和社區自治事務的性質、內容差異性更明顯，因而從社區事務本身出發，界定各自的責任主體比宏觀上劃分三大組織的功能邊界更具有可操作性。這一創新做法也是社區治理成功開展的基本前提。
（二）組織保證:“三位一體”的復合模式與“多中心”的外部網絡
當前社區治理中另一個突出的問題是社區居委會的地位和職能定位問題。作為最具中國特色的群眾基層組織，社區居委會在社區體制深化改革中，面臨“兩難困境”：“過度行政化”和“再度邊緣化”。一方面，政府職能社區化趨勢及我國行政部門垂直型組織結構的慣性使得許多政府部門甚至公營部門都將自己的“觸角”延伸到社區，形成“上面千條線、下面一根針”的結構，出現居委會兼職多、社區掛牌多、居委會“萬能章”等諸多問題。居委會參加的會議多、提交的匯報材料多、整理的檔案多、簽訂的目標責任書多、迎接的上級檢查多，陷入“過度行政化”的境地；另一方面，隨著社區工作站的普遍建立，社區居委會在權力和資源分配上處于弱勢地位，居委會與政府之間的相互依賴關系逐步削弱甚至消失，居委會在群眾中的威信降低，動員居民的能力減弱，使得社區居委會“再度邊緣化”。借鑒其他城市的做法，杭州首創了社區黨組織、社區居委會、社區工作站“三位一體”的復合模式，既有效承接了政府的行政事務和行政服務，也克服了社區居委會“再度邊緣化”的困境。杭州復合型模式給我們的啟示是：組織的增減或人員的調整不是體制變革的治本之策，體制變革的突破口是權力的調整和機制的變革，在制度設計上尋找“第三條道路”，真正使社區居委會在“過度行政化”與“再度邊緣化”之間獲得平衡。
從社區治理的外部組織建設上來看，基于不同社區公共事務的治理主體不同，參與社區公共事務的組織多種多樣，如何協調組織關系并形成可持續的運轉秩序是問題的關鍵。杭州社區治理在理順組織關系的前提下，逐步建立起“多中心”的治理秩序，奠定了社區公共事務分類治理的組織保證。“多中心”秩序不是簡單地將各種獨立的組織結合或合并在一起，而是在保持法人地位的基礎上相互嵌入（包括結構和功能的嵌入），建立起相互合作的規范與共識、交涉與協作機制，進而實現不同組織在功能上的互補、行動上的協調和資源上的整合。當然，在不同組織的發育程度、資源狀態以及社會動員能力不均衡的條件下，政府在“多中心”秩序中的地位顯得比較突出，但并不代表政府對社區組織、其他社會組織的吞沒，而是一種全新的組織架構、運作機制以及治理模式。
（三）內在動力：行政、準市場、志愿和自治等多種治理機制的有機結合
公共服務供給的各類組織性質不同，提供服務的手段和方式也都不同，而社區公共事務也并非都是純粹意義上的公共物品，因此只有通過政府、企業、社會組織、個人的合作（和體制再造），使得行政的、市場的以及社會的機制形成互補和互促，才能形成有效的供給。[15]
從傳統的公共經濟學理論來看，社區行政事務和社區行政服務由于具有非排他性和非競爭性特點，不太可能由私營部門來提供，而政府卻可以有效地整合和調配大量的社會資源，形成有效的供給和達成帕累托最優，同時政府以社會福利最大化為己任，有了提供公共物品的獨特優勢，因此這兩類物品的生產和供給任務交由政府采用行政機制來完成是最高效的。與政府包攬生產和供給的行政機制不同，杭州在社區便民服務和社區公益服務這兩大公共事務的治理上采用了“生產與提供分離”的動力機制。生產與提供的分離是制度分析學派在公共物品供給問題上的一大創舉，主要思想是由多個競爭性的公共部門以及市場和非營利組織進行公共物品的生產，其核心在于促進公共物品生產過程中的不同生產部門之間的競爭，以提高公共物品的供給效率，降低供給成本，提高供給質量，最后由政府把這些公共物品根據公眾的需要統一提供給公眾，以滿足公眾的需求。生產和提供相分離的供給方式使得準市場化供給和志愿供給機制成為了可能，改變了政府單一供給機制的缺陷和弊端。同樣，社區黨組織和社區居委會等社區內部組織采用自治機制治理社區自治事務也有助于還原社區自治的本原，實現社區治理從行政主導真正回歸居民自治。
多種機制有機結合是杭州社區治理的內在動力，擴大了社區公共事務的供給主體范圍,豐富了供給方式和途徑，提高了公共物品的供給效率，具備充分的可行性和構建的必要性。值得注意的是，任何機制都必須考察其發揮作用的具體環境，杭州社區公共事務多種治理機制的綜合運用有賴于“多中心”的外部組織網絡，尤其是社會民間組織和志愿團體的成熟發育。因此，不同的環境條件下保持多種治理機制綜合運用的基本原則外還應對一些具體的運行機制進行適當變通。
注釋：
①有學者將我國社區建設的第二輪改革歸納為“街道社區化”（始于21世紀初至今），代表類型為“青島浮山后模式”、“青島江蘇路模式”、“南京白下區淮海路模式”、“北京魯谷社區模式”、“武漢江漢模式”和“武漢百步亭花園社區模式”（參見竇澤秀、劉小利等：《街道體制改革與城市社區治理模式變遷研究》，2009年）。本文未采用同類劃分法的原因有：第一，上述模式中北京魯谷、武漢江漢并未撤消街道辦事處，與上述其他模式有本質區別，合并為同一改革階段不妥；第二，“街道社區化”是特定階段特定城市在特定環境下對城市基層管理體制作出的回應，雖然有利于減少城市行政層級，符合行政體制改革目標，但在我國社會自治組織數量較少和發育緩慢的整體形勢下，取消街道辦事處為時尚早。因此，本文根據時間順序以及社區治理主體的變化，將歷程分為三個階段，第三階段實際是對江漢模式運行方式的突破，但從社區治理的主體上看仍屬于混合治理模式。
②在學界“江漢模式”又被稱為“混合模式”或“合作型模式”，強調政府推動與社區自治相結合，以此有別于行政主導的“上海模式”和強調社區自治的“沈陽模式”。
③各地對社區工作站的提法不一，例如有社區公共服務社、社區公共服務委員會、社區工作辦公室、社區工作站、社區服務站、社區工作委員會、社區公共服務工作站等。本文統稱社區工作站。
④杭州的具體做法是實行“管干分離”、“議行分設”。
⑤目前社區行政事務治理的主要模式為“條屬模式”：即在每個社區設立社區警務站、社區衛生站、社區勞動保障站等，作為政府職能部門在社區的辦事機構，其工作人員由政府派出，由派出單位考核、管理。社區居委會和職能部門派出機構之間相互協助、配合，對這些組織機構進行指導和監督。該種模式最早產生于浙江，其主要的弊端是“條屬模式”容易將行政權力無限制地下沉到社區，不利于增強社區自我管理功能。
⑥數據來源：杭州市民政局。
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【關鍵詞】城市社區公共事務；分類治理模式；社區治理模式；杭州模式
【中圖分類號】C912.81；D035 【文獻標識碼】A 【文章編號】1009-4997（2010）06-0027-09
收稿日期：2010－10－20
作者簡介：郎曉波（1981-），女，浙江杭州人，杭州行政學院社會學教研部講師，研究方向：政治社會學。
基金項目：2009年浙江省社會科學界聯合會一般課題(編號2009N39)、2009年杭州市哲學社會科學規劃課題（編號B09SH11）的最終成果。
社區是當前城市最重要的社會組織方式，也是政府履行社會管理和公共服務的基礎平臺。社區體制的順暢與否關系到整個基層社會管理體制改革的成敗。在當前的社區治理中，政府過強的行政管理與社區過弱的基層自治之間呈現出明顯的不平衡態勢，使得社區居委會的政府化、居民的被組織化、社區管理和社區服務的行政化問題較為嚴重。黨的十七大報告從民主政治建設、基層黨組織建設、依法行政和依法自治四個緯度對社區建設提出新的要求，這四個緯度實質上涉及兩個問題：（1）行政管理和社區自治的法理權力邊界在哪里？（2）應該選擇何種發展路徑和運行機制把行政管理和社區自治有效銜接起來？本研究帶著對這兩個關鍵問題的思考，重新回顧和審視上世紀90年代以來我國城市社區治理的改革歷程和主要模式，并以杭州城市社區公共事務分類治理模式為主要探討對象，系統分析杭州社區治理的理論形態、組織架構和運轉機制，據此得出對當前社會管理體制改革和和諧社區建設具有參考價值的理論和實踐經驗。
一、社區治理模式及其變革的動力機制
（一）社區治理模式的內涵
在對社區治理模式的內涵進行厘清之前首先要界定社區治理這個概念。國內不少學者均對社區治理的內涵做出界定，其中較有代表性的觀點認為：“社區治理是指在一定區域范圍內，政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動。社區治理要求社區組織和社區公民與政府共同承擔社區建設的責任，負責任的政府與有責任感的公民在社區治理中具有同等重要的地位。”[1]美國政治學學者埃莉諾·奧斯特羅姆也曾提出：“社區治理通過借助既不同于國家，也不同于市場的制度安排，可以對某些公共資源系統成功地實現開發與調適。”[2]可見，社區治理的主體是多元的，既包括政府、社區組織，又包括社區公民；社區治理的客體是社區公共事務，而社區治理的實質就是在多元主體共同參與的情況下對社區公共事務進行的一系列管理活動。借鑒上述觀點，我們將社區治理定義為：政府與非政府部門、轄區單位、社區組織、社區居民等，以社區為平臺，共同參與社區的公共事務，相互博弈、合作、妥協、消除分歧，以求社區資源得到最大合理化配置，從而滿足社區居民需求、促進社區發展的過程。社區治理的核心是對社區的公共事務進行治理的過程中各類組織之間的權利關系結構。社區治理模式也即指社區治理體系中組織結構、職權劃分和運行機制的總和。治理主體的組織結構包括市區街政府組織、社區組織(社區法定組織、社區民間組織)、其他社會組織(公營部門、社會中介組織等)；職權劃分是指政府組織、社區組織、其他社會性組織管理職責與權限的確定；治理機制是指社區公共事務管理的運作方式。治理組織、治理對象、治理機制構成社區治理模式的基本要素。
（二）社區治理模式變革的動力機制
根據社會學“結構—功能”理論，當社會系統的運行或人們的共同生活產生出一定的功能需要時，就要求有某種結構性的社會組織和社會活動來承擔這一功能；而為達到這一目的，又需要進行相應的社會組織和社會制度的設計，實現社會和諧。隨著經濟運行機制由計劃化轉向市場化，政治運行機制由集權化轉向分權化，也要求社會運行機制由單位化轉向社區化。社區治理模式變革的動力機制主要包括：
1.經濟轉型帶來“社會問題社區化”。市場經濟的推進直接導致單位制解體，單位人變社會人。由于長期以來我國的社會組織發育滯后，經濟建設之初的政府組織也無暇顧及社會管理，社區彌補了城市基層社會管理空間，于是社會人變成了社區人。社會問題沉積社區，社區成為社會問題集中的場域。聚集于社區的問題復雜多樣，諸如弱勢群體救助問題、養老服務問題、公共治安問題、市場污染問題、設施短缺問題、居民參與問題等等，都是社區面臨的現實問題，單就每一類而言，還可以進一步細分，僅弱勢群體救助就涉及弱勢群體的生活救助、醫療救助、住房救助、子女教育救助、再就業救助、法律救助等等。據不完全統計，目前居委會承擔的工作有九大類過百項，其內容包括社區環境衛生、社區治安、物業管理、民政幫困、計劃生育、民間糾紛調解、宣傳教育、迎檢考核評比、收款、人口普查等方方面面。伴隨著市場化和城市化進程的加快，城市的規模也在急劇增大，城市功能得到了迅速的擴展，新的城市問題又大量涌現，例如外來民工、流動人口的管理問題；企業改制而出現的下崗、失業問題；舊區改造、新區建設和城市文明觀念傳播過程中的社會動員問題等。這些問題的解決關乎民生，關乎社會基層穩定，進而關乎到我們改革開放大業能否可持續深入進行。由此，社區真正成為進行基層社會管理、維護社會基本穩定的最前沿。
2.分權改革導致“政府職能社區化”。經濟轉軌之后的社會建設也要求政府轉型，中央向地方分權也帶動著地方政府內部的分權。城市管理結構從“一級政府、一級管理”轉向“兩級政府、兩級管理”；伴隨區街分權，城市治理結構又從“兩級政府、兩級管理”轉向“兩級政府、三級管理”；隨著政府賦權社區組織，社區組織獲得一定的自治權，城市治理結構進一步從“兩級政府、三級管理”逐步轉向“兩級政府、四級管理”。[3]各級政府為將工作延伸至社區，實現更貼近居民的管理和服務，通過購買公益性崗位的方式，聘用了大量社區管理和服務工作者進駐社區，成立新型社區組織網絡，開展管理和服務工作。例如武漢市江漢區，政府聘用的專職工作者按設立順序包括社區計生專干、低保專干、社保專干、安保隊員、城市管理協管員、外來人口協管員、門前“三包員”、自行車巡邏員、網格化監督員等九種之多，達3 000多人，遠遠超過了社區居委會成員總數。政府進行社會管理和公共服務的行為模式從政府職能單位化轉向了政府職能社區化，社區成為政府履行社會管理和公共服務的基礎平臺。
3.民間組織的興起驅使“社區治理單元多元化”。隨著利益群體分化和社區分化，社區需求逐步多樣化和差異化。由于政府和社區主體組織的內在邏輯就是從大多數人的共同性需求出發，提供一般性產品，難以滿足居民的多元化需求，在公共領域存在政府失靈，也存在主體組織失靈。[4]得益于政府放權的制度性空間，來源于居民滿足自身需求的內在動力，大量旨在提供公共物品的民間組織獲得了合法性來源和生長前提，也推動著城市基層社會治理單元的多元化。主體組織在其管轄范圍內滿足居民共同性或普遍性需求，民間組織滿足居民的差異性和多樣化需求。前者集中提供共同性產品，后者集中提供差異性產品，兩者間在功能上的互補是雙方合作的基礎。民間組織使居民得以在公共領域集體行動、表達共同理念與集體福祉，彌補主體組織在整合與代表功能上的不足，推進社區治理模式的優化。
二、當前我國城市社區治理模式的實踐歷程與主要類型
（一）第一輪改革（上世紀90年代初—1999年）：“兩級政府、三級管理”
改革首先在遇到問題尤為突出的特大城市上海和北京開始。1997年1月，上海通過了《上海市街道辦事處條例》，強化政府在街道層面（第三級）的行政權力和行政職能，從而實現基層社會有效管理。實現途徑是推動市、區兩級政府及職能部門的權力下放和分權，實現管理重心下移。上海社區治理的主要做法:（1）建立街道行政社區，即以街道行政區域為社區邊界，街道辦事處的行政區劃與社區重疊，成為城市社會管理基本單元。（2）加強基層黨組織建設，黨群組織重心下沉，直接面向社區居民開展黨建工作和群眾動員工作。（3）創新街道管理體制，街道黨工委、辦事處對轄區地區性、社會性、群眾性、公益性工作負全面責任，區政府職能部門派往街道的工作機構接受區政府職能部門和街道辦事處的雙重領導；擴大街道辦事處職權，在權力配置上，區政府明確授予街道辦事處部分城市規劃權、分級管理權、綜合協調權、屬地管理權，建立綜合執法隊，擴充街道機構、人員編制、財政實力；在行政組織結構上，建立市政委員會、社會發展委員會、社會綜合治理委員會、財政經濟委員會和行政辦公室，實現街道行政權力的整合，避免“各自搭臺、分頭唱戲、自成體系”。上海模式的主要特點是為把政府行為與社區行為緊密結合起來，政府通過行政性分權，使街道行政權力滲透和行政功能擴展，吸納所有社會組織，對社區的干預較為直接和具體。在社區發展中行政性較強、官方色彩較濃，政府通過對社區組織的物質支持和行為引導，掌控著整個社區發展的大局。學者稱之為“行政主導模式”或“行政覆蓋模式”。[5]
（二）第二輪改革（1999年—2000年）：政府組織與社區組織的分權①
“上海模式”實現了市區街政府部門內部的行政性分權，沒有走向政府與社區分權。基層政府資源、信息和能力有限，社區治理既需要利用政府組織資源，也需要利用社區組織和其他社會組織的力量。在這種背景下，1998年民政部在全國選定26個國家級社區建設實驗區，開展社區建設實驗和社區體制改革，并于1999年—2000年先后出現了“沈陽模式”和“江漢模式”。1999年，沈陽市探索出了“社區組織自治模式”：（1）社區處于“小于街道辦事處、大于居委會”的范圍，既不同于上海的街道行政社區，也不同于過去的居委會轄區。（2）按照“議行分設”原則，重新構建社區組織結構—社區黨組織、社區成員代表大會、社區協商議事委員會、社區委員會。（3）2000年開始，取消社區委員會下屬的各工作委員會，建立各種居民協會，促使社區領域與國家領域的分離。沈陽的“自治型治理模式”提出了政府與社區分權的課題，但是沒有破題。當時全國社區體制普遍存在的突出問題是:居委會沒有自治性，僅僅是區街政府的“一條腿”。
2000年初，國家民政部批準武漢市江漢區為最后一個“全國社區建設試驗區”，要求江漢區政府在理順政府與社區關系問題上作出突破性探索。“江漢模式”②的主要做法:（1）明確關系，把區政府職能部門、街道辦事處與社區居委會的關系界定為指導與服務、協助與監督。（2）分解職責，江漢區以滿春街為樣本，劃分街道辦事處與社區居委會的職責，將有關社區管理和社區服務的40項工作逐條進行分解。（3）劃分權力，社區擁有居委會成員選免權、內部事物決定權、財務自主權、民主管理監督權、不合理攤派拒絕權、協管權。（4）重心下沉，區政府職能部門通過“五個到社區”(工作人員配置到社區、工作任務落實到社區、服務承諾到社區、考評監督到社區、工作經費劃撥到社區)，實現政府管理和服務工作重心“下沉”社區。（5）“民評官”，即設立制度規則，賦予社區組織和居民代表評價街道辦事處、社區居委會和社區干事職能轉變、服務承諾履行狀況的權利。與沈陽模式相比，“江漢模式”注意從初始制度的創設上就著力消除沈陽模式沒有觸及的“體制瓶頸”問題，是探索有中國特色的城市基層社會管理體制的一次有益嘗試。
（三）第三輪改革（2000年至今）：“社區工作站模式”的探索③
“江漢模式”提出了“政府依法行政與社區依法自治結合、政府行政功能與社區自治功能互補、政府行政資源與社區民間資源整合、政府行政力量與社區自治力量互動”的科學理念和價值取向，在實踐中取得了初步成效，但由于沒有觸動城市行政體制，隨著政府職能社區化進程的加快，出現了許多新問題、新情況。源于此，2000年以來有的城市開始了社區體制改革的新探索，試圖彌補江漢區社區體制改革的不足。理論界把這一新的探索成果稱之為“社區工作站模式”。[6](P491)從學術角度來看，社區工作站模式即是政府職能社區化模式。社區工作站是為了實現政府職能社區化，在社區設置承接社區行政事務和社區公共服務的制度安排。2002年底北京市西城區首先設立社區工作站的組織體制、2003年寧波市海曙區在社區居委會內設社區工作辦公室、2004年北京市東城區和平里街道興化成立社區公共服務社、2005年深圳市鹽田區開創“居站分離”模式、2005年廣州市創建“一委兩中心”模式、2006年深圳市羅湖區實行“一站多居”體制。可以說，許多城市都紛紛掀起了創建社區工作站的浪潮。以社區工作站為圓點，根據社區工作站與社區居委會、區街政府部門的不同關系，政府職能社區化模式主要有公司治理模式、社站內置模式、居站并行模式和居站分離模式等四種。與“沈陽模式”、“江漢模式”相比較，社區工作站新模式表現出極大的創新勇氣，不同程度地理順了政府與社區關系，但并沒有從根本上實現社區行政管理與社區自治管理、社區行政管理與社區公共服務的真正分離。具體而言，公司治理模式、居站分離模式、居站并行模式中的社區工作站都是行政性組織，社站內置模式中的社區居委會實際上是一個行政化的綜合組織；而作為自治組織的社區居委會在居站并行模式、居站分離模式和公司治理模式中都被邊緣化。這樣，社區空間成為政府組織獨占性活動空間，并被進一步制度化。其結果是：政府對資源、權力和空間的壟斷性占有阻礙了社區居委會自治功能的發揮，窒息了社區民間組織和社會中介組織的發育，強化了居民對政府或行政性的社區居委會的依附性，社區層面上公民社會發育也就無從談起。因而，走出社區行政化困境需要探索合理的替代性選擇。
三、分類治理：社區建設成功實踐的“杭州模式”解讀
杭州是全國最早開展社區建設工作的城市之一，也是開展社區建設比較成功的城市之一。杭州市曾率先將傳統社區調整重組為新型社區、率先在社區設立幫扶救助服務站和勞動保障服務室、率先將志愿者隊伍和志愿者活動延伸到社區，成功創建了全國社區建設示范市，5個老城區實現創建全國社區建設示范區“滿堂紅”。2001年和2007年胡錦濤總書記就曾先后兩次在杭州考察社區建設工作，充分肯定杭州的社區建設成效，并對杭州社區建設提出了“全省示范、全國領先”的要求。為保持杭州社區建設走在全國全省前列，同時針對公共服務覆蓋到社區、社區行政化傾向等實際緊迫問題，杭州積極探索社區治理的新模式。在多年的探索過程中，杭州社區建設得出的基本結論是：只有政府組織的行政管理與社區組織的自治管理相分開、政府組織“掌舵”與其他社會組織“劃槳”相分離才能順利推進基層社會管理體制的改革創新，才能真正實現社區的和諧發展。在這一理念的指引下，杭州通過創建社區公共事務分類治理，政府、社區和社會組織合作共治，多種機制綜合運用的治理模式，走出了一條具有杭州特色的社區建設之路。
（一）細分社區公共事務類型，界定責任主體的功能邊界
奧斯特羅姆夫婦認為，公共事務治理就是公共產品的供給和生產，“生產是指物理過程，據此公益產品或者服務得以成為存在物，而提供則是消費者得到產品的過程”。[7]也就是說，治理過程存在兩類重要的行為者：公共服務的提供者（購買者、“掌舵者”）和公共服務的生產者（服務者、“劃槳者”）。奧斯特羅姆夫婦關于公共產品或服務的提供與生產分開的觀點為我們理解和劃清社區公共事務治理責任主體提供了理論指導：政府行政管理與社區自治管理應當分開。④社區公共事務的治理主體包括政府組織（包括市區政府和街道辦事處）、社區組織（包括社區黨組織、社區居委會及社區居民代表大會和社區居民議事委員會）和其他社會組織（包括各類公營組織、社會民間組織、駐社區單位以及物業服務公司等）。根據社區公共事務的屬性以及責任主體的雙重標準，將社區公共事務分為三大類：社區行政事務、社區公共服務和社區自治事務。
1.社區行政事務。亦稱社區行政工作，是指以社區為單元由特定的執法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產品的組合。行政工作最大的特點是只有政府組織才能作為管理主體。我國法律規定的由各政府部門承擔的管理、執法、監督活動均屬于社區行政事務，如社區內建筑物規劃、社區環境管理、市容監察、計劃生育與人口管理、治安與消防管理、醫療衛生管理、社會保障管理、基礎設施的管理、執法、監督等。⑤根據事務屬性特點，社區行政工作又可以分為三小類：社區行政管理事務、社區行政執法事務和公共信息采集事務。社區行政管理事務指政府對社區公共事務的規劃、審批、籌資、監管等，如公安部門、綜治辦、計劃生育和人口管理部門對出租屋的安全檢查及重點人群的監管；社區行政執法事務指對社區居民違規行為的糾錯和處罰，如取締無證行醫、拆除違法建筑等事務；公共信息采集事務，包括城市管理監督信息采集和人口房屋基本信息采集。社區行政事務的責任主體只能是政府組織。
2.社區公共服務。是指社區之上的各層公共服務體系以社區及其成員為受益對象提供的公共服務與社區內自己生產的公共服務之和，具體包括社區行政服務、社區便民服務和社區公益服務。社區行政服務主要包括：（1）屬于社會管理性質的行政事務類服務，如辦理失業證、援助證等；（2）涉及到與生存權和基本發展權息息相關的民生服務，如發放失業救濟金、助老助殘等；（3）涉及到與大多數居民日常生活密切相關的服務，如除四害、辦理老年卡等。這些服務政策性強、與老百姓生活質量直接關聯、受惠面最大，服務做好了，老百姓能直觀感受到政府執政為民，做得不好，容易造成老百姓與政府對立，甚至影響到基層政權的穩定性，因此，社區行政服務的責任主體為政府組織。社區便民服務特指微利、以方便居民生活為主任務的居民收費服務，包括家政服務、醫療服務、物業服務以及其他生活服務等。社區便民服務的責任主體為社區社會組織，例如各類公營組織、社會中介組織和物業公司等。社區公益服務是指除上述兩類服務以外，在“小政府、大社會”原則指引下由社會團體、協會、志愿組織、共建單位等社會組織提供的無償公益服務。以杭州市湖濱街道為例，湖濱地區各類社區社會組織達108家，公益服務覆蓋協會、文藝團體、志愿者組織、自治組織等四大類。第一類是對應政府某方面職能衍生出來的主要負責咨詢、指導、協調的社會組織團體，如計劃生育協會、老年人協會、殘疾人協會等；第二類是由熱心于社會公益事業人士發起的志愿服務、慈善幫扶機構，如該街道社區的志愿者服務協會、“愛心銀行”、企業慈善協會、“吳山路社區愛心連連坊”等；第三類是以共同興趣愛好為紐帶的群眾文藝團體，如湖濱文體藝術協會、企業退休人員陽光俱樂部、健身腰鼓隊、木蘭隊、老年書法隊、夕陽紅歌唱團等；第四類是結合新形勢下和諧社會建設需要的居民自治組織，如湖濱地區精神文明建設研究會、東平巷社區樓道事務管理中心、青年路社區老錢熱線、東坡路社區議事廣角等。
3.社區自治事務。社區公共事務分離出社區行政事務和社區公共服務事務后，剩下的事務屬于社區自治事務，由社區組織承擔。根據職責主體不同，可以把社區自治事務進一步細分為社區法定組織事務和社區鄰里互助事務。社區法定組織事務主要是指由社區黨組織和社區居委會會完成的社區公共事務。20多年來，杭州社區發展始終與黨建工作緊密相連，社區黨建成為社區建設的工作重心。杭州通過黨委、黨支部“設在社區、單位、樓道、單元，流動群體、協會群體”組織體系；通過“先鋒工程”，流動黨員“安家工程”、困難黨員幫扶救助工程、“領頭雁工程”，以及“黨員會客廳”、“三幫六必談”、“陽光服務站”等面對面服務方式；通過“社區民情懇談會、民事調解會、民意聽證會、民主評議會”的四會制度，承擔起了組織建設、紀檢信訪、黨員管理、統戰僑務和工青婦等社區組織事務。社區居委會承擔的組織事務則主要包括五個方面：（1）向政府部門、公營事業部門、其他社會組織反映居民需求和意見；（2）培育居民中介組織，動員居民開展鄰里互助活動，增強居民自治能力；（3）開展民間調解活動，和諧鄰里關系；（4）代表居民或組織居民對政府管理、公營事業部門、其他社會組織的管理或服務進行監督；（5）組織開展社區民主活動，依法制定《社區自治章程》和《居民公約》，通過居民大會或居民代表大會等開展民主決策活動，通過居務公開和居民論壇等形式開展民主管理活動，通過社區民主評議等方式開展民主監督活動。社區鄰里互助事務主要由居民通過集體行動來提供的服務，如鄰里交往與精神互助、鄰里關照與生活互助、鄰里生產互助、鄰里資金互助等活動。
社區公共事務分類表及其責任主體
| 大類 | 小類 | 責任主體 |
| 社區行政事務 | 社區行政管理事務 | 政府 |
| 社區行政執法事務 | ||
| 公共信息采集事務 | ||
| 社區公共服務 | 社區行政服務 | |
| 社區便民服務 | 其他社會組織 | |
| 社區公益服務 | ||
| 社區自治事務 | 社區法定組織事務 | 社區組織 |
（二）重塑社區公共事務治理結構，建構多中心治理秩序
無論是社區功能的日益完善還是社區資源的日益整合都是社區發展的趨勢，借助合作主義理論的視角，指向社區共治。[8](P178)社區共治要求一種治理方式的變革，即從過去僅僅依靠政府實施的“單極治理”走向多種社會主體共同推進的“聯合治理”。從某種意義上說，聯合治理才是真正意義上的“善治”，也就是各種公共或私人機構和個人管理其共同事務，使不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。[9]社區公共事務三分為介入社區公共事務的各類社會組織角色和功能的重塑提供了基本前提，然而，僅僅從認識論上討論共治并不能從根本上解決問題，重要的是“誰與誰以何種形式”進行治理，即治理的結構和秩序問題。
1.社區治理“三位一體”復合模式的架構。政府職能社區化是當前社會發展的必然趨勢，為更好地承接政府下沉至社區的行政事務和公共服務，使社區居委會回歸自治的本原，各地都在探索社區工作站的建立模式。在借鑒和吸收公司治理、社站內置、居站并行和居站分離四種模式的基礎上，杭州創建了社區黨組織、社區居委會和社區公共服務工作站（社區工作站）“三位一體”的復合模式。2008年，杭州市先后出臺《關于進一步推進和諧社區建設的若干意見》（市委[2008]20號）和《關于社區公共服務工作站建設的若干意見》（市委辦發[2008]169號），開始社區公共服務工作站試點建設工作，推進“三位一體”社區治理復合模式的探索和實踐，截至2009年12月底，全市870個社區全面建立“社區公共服務工作站”。在兩年多的不斷探索和實踐中，杭州市民政部門綜合區政府、街道、社區及高校的集體智慧，完成80多篇調查報告，及時總結和完善社區治理的組織架構和工作機制，形成交叉任職、分工負責，條塊結合、合署辦公的復合模式，并取得了理想的成效。（1）所謂交叉任職就是社區黨組織、社區居委會、社區公共服務工作站三套機構成員之間實行交叉任職，社區黨組織書記、社區居委會主任一肩挑的社區，由書記、主任兼任社區公共服務工作站站長，社區黨組織副書記、社區居委會副主任兼任副站長；社區黨組織書記、社區居委會主任分設的，由社區黨組織書記兼任站長，社區居委會主任、社區黨組織副書記或居委會副主任兼任副站長。（2）所謂分工負責是指，社區黨組織負責對社區各類組織和各項工作實行領導；社區居委會負責履行社區自治組織功能；社區公共服務工作站是政府部門社區行政事務（包括社區行政管理事務、社區行政執法事務和公共信息采集事務）和社區行政服務的綜合協調、任務承載、組織實施的主體。（3）所謂條塊結合、合署辦公是指除了社區警務室、衛生服務站以外，“條條”在社區設立的其他站（室）全部進入社區公共服務工作站，同時對由上級部門主管、獨立設置的社區警務室、衛生服務站負有指導監督職能，必要時可協調這些站（室）參與社區工作。社區治理復合體的架構有助于增強社區黨組織的領導核心地位，防止居委會“被邊緣化”和“行政化”，同時最大限度地整合了社區資源，避免機構重復設置和社區資源浪費，也充分承擔起政府下派的社區行政事務和行政服務。
2.復合模式運轉的制度保障。“三位一體”復合模式面對的是一個復雜的工作系統，復雜的工作系統催生了“誰干事？”“干的職責范圍如何劃分？”“干事的經費是否保障？”等問題。杭州市解決這一問題的有效措施是實行嚴格的“準入制”、全面落實“人隨事轉、費隨事轉、權隨事轉”。（1）解決“誰干”的問題，有兩個保障：1）根據服務站、居委會工作需要，確立人員編制，保障專職黨務工作者、專職社區工作者配置基本到位，根據需要逐步招聘；2）制定制度，實行全員崗位交叉，根據考核結果晉級晉升，避免人浮于事。（2）解決“干哪些”問題，1）把政府下派的行政性事務控制在最小范圍之內。市委、市政府明確，凡進入社區的行政性事務都必須按程序報經市、區兩級社區建設領導小組審批核準。凡不合理、沒有必要或不符合相關條件的，一律不得進入社區。2）經審批核準進入社區的行政事務，落實“三轉”，同時社區自身對基本的管理制度進行細化，制定更詳細職責范圍和工作要求，避免職責不清。社區經費一方面來自市區下撥的財政經費（包括社區建設經費和行政事務準入經費），另一方面是社區根據自身發展需要而拓展增資渠道。從運轉成效來看，經過兩輪的行政事務準入清理，社區承擔的行政事務已經從2006年的26項減少到12項，82.5％的社區認為“政府下派任務做到了費隨事轉”。⑥各個社區在具體實踐中也摸索出大量行之有效的工作機制，如杭州市拱墅區的“212”循環工作方法、上城區“四方聯動”的做法、下城區“66810”為民服務工作法以及江干區的“三分三新”（分清職責，創新社區管理體制；分塊管理，創新社區管理模式；分類建檔，創新社區服務體系）的新型治理模式等。
3.構建“多中心”治理秩序。從國外公共管理理論和實踐看，人們對公共事務治理主體秩序的認識經歷了從“單中心”到“多中心”的轉換。“多中心”的治理秩序主要表現在：（1）空間上的多中心，形成政府、市場和社會第三部門共同治理公共事務的三維空間；（2）管理主體的多中心，各種公共的和私人的機構都可能成為各個共同層面上的管理主體和權力中心；（3）權力向度上的多中心，公共事務權力從強調單向的自上而下的運作轉變為上下互動。“多中心”意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心，“它們在競爭性關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突，在這一意義上大城市地區各種各樣的政治管轄單位可以連續的、可預見的互動行為模式前后一致地運作。[10](P11-12)社區公共事務治理結構的重建必然帶來政府組織、社區組織、其他社會組織關系的重塑。在社區公共事務分類治理主體秩序中，社區組織是社區公共事務分類治理主體關系網絡的中心與圓點。具體而言，各組織之間的關系是：（1）政府與社區組織是指導與協助，服務與監督的關系。一方面，政府指導社區居委會培育社區民間組織，組織居民開展社區自治活動，另一方面社區公共服務工作站承接政府行政管理和公共服務活動。（2）社區組織與社區民間組織是指導與配合的關系。社區組織的首要職能是指導和支持社區民間組織的發育，爭取政府資源為其提供設施和空間；社區民間組織通過自治管理和自治服務，提升志愿和互助服務能力，配合社區組織開展社區工作。（3）社區組織與各類公營組織、社會中介組織及物業公司等組織的關系是支持與配合，監督與服務的關系。一方面，這三類組織為社區居民提供高質量的便民服務，社區組織給以積極的支持；另一方面，社區組織代表居民經常化地監督這些組織服務承諾的履行情況，組織居民代表開展對其的年度評議工作，并把評議結果反饋給政府。
（三）創新社區公共事務治理機制，探索分類治理的可行路徑
社區公共事務分類旨在重新界定治理主體之間的功能邊界，社區公共事務治理結構的重建旨在調整治理主體之間的權利關系以建立和諧、可持續的運轉秩序。杭州市根據社區公共事務分類治理的理念，進一步創新了針對不同的社區公共事務采取不同機制的實踐形式。從經濟學的角度理解社區公共事務治理機制，主要是指消費者、供應者、生產者通過什么樣的方式連接起來，實現消費、供應、生產環節的有機組合。[11]根據社區公共事務供應者與生產者的組合方式，杭州市目前社區公共事務治理機制主要有行政機制、準市場機制、志愿機制和自治機制四種，其中社區行政事務和行政服務采取行政機制，社區便民服務主要采取準市場機制，社區公益服務采取志愿機制，社區自治事務采取自治機制。
1.社區行政事務與社區行政服務采用行政機制。所謂行政機制是指政府自上而下建立起自己的生產位，與生產單位之間建立垂直性、依附性的權利關系機構，并通過等級命令制供給公共產品，政府安排公共產品的數量和質量，并承擔具體的服務過程。政府既是公共產品的供給者，又是生產者。行政機制是公共事務治理的傳統機制，美國學者薩瓦斯曾提出公共產品供給的10種制度安排中，前三種就是行政機制。[12](P69)杭州市社區公共服務工作站作為承接社區行政事務和行政服務的基礎平臺，主要采用行政機制進行管理。從市級、區、各街道、社區自上而下抓好平臺建設，推進社區公共服務工作站規范化進行。市政府加強領導、加大投入、配備人員，2008—2010年，杭州市財政以每年撥付1 000萬用于社區配套用房建設，每400戶配備一名社區工作者，建黨委的社區配2-3名專職黨務工作者，目前全市各社區專職社區工作者10-13名。成立由區、鎮主要領導掛帥的社區公共服務工作站建設領導小組，明確社區公共服務工作站建設的管理職責、主要職能和工作任務，同時不同職能部門將幫扶救助、勞動保障、衛生城管、計劃生育及其他行政事務和行政服務統一納入社區公共服務工作站的工作范圍，進行一站式受理。
2.社區便民服務采用準市場機制。傳統觀點認為，公共服務屬于福利性的社會服務領域，不能引入市場原則。上世紀90年代以后，受“第三條道路”思潮的影響，將公共服務的提供者和生產者分開，由提供者去選擇可替代的生產者，成為了公共服務領域內的世界性改革走向。[13]與純粹的市場機制不同，公共服務采用的是一種“準市場”[14](P118-119)機制。前者必需遵循“相互交換規則”、“自愿交換規則”，后者不一定完全遵守上述兩個規則，也許只遵循其中一個規則，公共產品的供求、價格、競爭和自主選擇等均受到限制。社區便民服務中引入準市場機制，對政府而言在減輕財政負擔的同時也提高了服務效率，對社區和居民而言可以更加自由地選擇多元化的優質服務，因而是一個“共贏”的結果。準市場機制的具體應用主要表現為政府向各類社會組織以合同承包、特許經營、補助補貼、憑單（券）制等形式向各類社會組織購買服務。例如杭州市上城區政府設立了30萬扶持資金，采取事前委托或招標、事中監管、事后驗收的方式，加大政府購買服務的力度。目前，杭州市上城區社會組織已呈現良好的發展勢頭，經登記的社區社會組織已達46家，備案的有580多家，涌現出一批先進典型，如湖濱街道的“幫一把”服務社，針對老舊社區的特點，積極開展準物業等服務，得到了群眾的好評；望江街道的“在水一方互助會”，開辦老年公寓，經營社區食堂，開展居家養老服務，受到了良好的社會效益和經濟效益；上羊市街的“大管家”服務社、南星街道“大愛無疆”服務社、海月橋“親親寶貝俱樂部”等也在不斷發展壯大。
3.社區公益服務采用志愿機制。公益服務在現代社會是一種普遍的社會服務活動，社會大眾在自動、自發和自覺的動機驅動下，協助他人克服生活困難，開展公益活動，創造美好的社區生活環境。杭州市圍繞社區扶貧幫困，開展了“五進家門”助殘、“情暖社區青春行”幫困、“金暉行動”敬老助老、為低保家庭送溫暖、“愛心拍賣行”、“一助一”家庭志愿者結對等社區志愿服務活動。圍繞繁榮社區文化，開展了“抗高溫·送清涼”納涼晚會、社區“大家樂”文藝演出、社區科普知識宣傳等豐富多彩、健康有益的社區文化、體育、科普、娛樂志愿服務活動。圍繞發展社區教育，開展了“愛心助成長”社區德育志愿行動、“青春健康”知識講座、失足青少年幫教、“花之傘”義務家教、法律知識培訓咨詢等志愿服務。
4.社區自治事務采用自治機制。社區居民基于平等原則，在自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的基礎上，通過面對面的協商、討論，合作供給公共產品。社區組織在黨的領導下和政府職能部門的指導下，開展民主自治活動。政府主要是從事宏觀管理，提供良好的制度、政策、體制環境和財政支持，依法指導社區居民開展自治活動，不干預社區組織事務。社區居委會在黨的領導下和政府職能部門的指導下，主要職責是了解居民需求和社區問題，確定解決問題的先后順序，向政府組織傳遞居民需求；培育和指導社區民間組織；監督政府組織和其他社會組織。
四、“杭州模式”之啟示：城市社區公共事務分類治理的理論價值及實踐路徑
杭州市社區公共事務分類治理的實踐經驗為實現城市政府職能的根本轉變、重塑政府角色和功能提供了現實路徑；為解決社區居委會的“大包大攬”和社區行政化傾向提供了理論與實踐依據；也為發育和發展社會中介組織和社區民間組織留下了充足的空間、資源和機會。具體而言：
（一）基本前提:根據社區公共事務的屬性差異界定主體邊界
治理組織的功能邊界問題一直是當前困擾我國幾大城市社區建設的主要問題。介入社區公共事務的各類社會組織缺乏合理的社會分工，缺乏明晰的功能邊界，存在“過大的政府”、“過大的社區組織”、“過小的社會中介組織”的現象。政府組織包攬太多的事務，既從事行政管理又從事公共服務；社區居委會既協助政府從事行政管理事務，又協助提供公共服務，還從事社區組織事務；不少社會中介組織存在行政化問題。借鑒傳統公共行政觀點，政府在社區建設中習慣“一統到底”，把社區作為政府開展行政管理和提供公共服務的基本單元，直接導致社區居委會的超負荷狀態。與傳統公共行政不同，新公共管理和新公共服務理論認為：政府與社會既要分開，也要合作，公共權力部門、非政府組織和公眾都是公共事務治理主體。社區治理的關鍵點是重新劃分政府組織、社區組織和其他社會組織(社會中介組織、公營部門)的功能邊界。界定這三大類組織功能邊界的一個重要前提假設是各類組織都有其特定的功能和角色，不同組織各司其職。學界也普遍采用政府、社會（社區）和市場的分析框架來劃分治理社區公共事務的責任主體，即政府為管轄區域的居民提供社會公共產品，社區為本社區居住范圍內的居民提供社區公共產品，市場組織則為社會提供私人產品。這一分析框架根據責任主體的目標任務從宏觀上粗略地劃分了三個領域的功能邊界，在微觀層面可操作性不強。杭州從社區公共事務的屬性差異出發，由此劃分治理主體組織邊界的做法有效化解了上述困境。與目前較為普遍的做法不同，杭州社區公共事務的治理采用了逆向思維。由于社區行政事務、社區公共服務和社區自治事務的性質、內容差異性更明顯，因而從社區事務本身出發，界定各自的責任主體比宏觀上劃分三大組織的功能邊界更具有可操作性。這一創新做法也是社區治理成功開展的基本前提。
（二）組織保證:“三位一體”的復合模式與“多中心”的外部網絡
當前社區治理中另一個突出的問題是社區居委會的地位和職能定位問題。作為最具中國特色的群眾基層組織，社區居委會在社區體制深化改革中，面臨“兩難困境”：“過度行政化”和“再度邊緣化”。一方面，政府職能社區化趨勢及我國行政部門垂直型組織結構的慣性使得許多政府部門甚至公營部門都將自己的“觸角”延伸到社區，形成“上面千條線、下面一根針”的結構，出現居委會兼職多、社區掛牌多、居委會“萬能章”等諸多問題。居委會參加的會議多、提交的匯報材料多、整理的檔案多、簽訂的目標責任書多、迎接的上級檢查多，陷入“過度行政化”的境地；另一方面，隨著社區工作站的普遍建立，社區居委會在權力和資源分配上處于弱勢地位，居委會與政府之間的相互依賴關系逐步削弱甚至消失，居委會在群眾中的威信降低，動員居民的能力減弱，使得社區居委會“再度邊緣化”。借鑒其他城市的做法，杭州首創了社區黨組織、社區居委會、社區工作站“三位一體”的復合模式，既有效承接了政府的行政事務和行政服務，也克服了社區居委會“再度邊緣化”的困境。杭州復合型模式給我們的啟示是：組織的增減或人員的調整不是體制變革的治本之策，體制變革的突破口是權力的調整和機制的變革，在制度設計上尋找“第三條道路”，真正使社區居委會在“過度行政化”與“再度邊緣化”之間獲得平衡。
從社區治理的外部組織建設上來看，基于不同社區公共事務的治理主體不同，參與社區公共事務的組織多種多樣，如何協調組織關系并形成可持續的運轉秩序是問題的關鍵。杭州社區治理在理順組織關系的前提下，逐步建立起“多中心”的治理秩序，奠定了社區公共事務分類治理的組織保證。“多中心”秩序不是簡單地將各種獨立的組織結合或合并在一起，而是在保持法人地位的基礎上相互嵌入（包括結構和功能的嵌入），建立起相互合作的規范與共識、交涉與協作機制，進而實現不同組織在功能上的互補、行動上的協調和資源上的整合。當然，在不同組織的發育程度、資源狀態以及社會動員能力不均衡的條件下，政府在“多中心”秩序中的地位顯得比較突出，但并不代表政府對社區組織、其他社會組織的吞沒，而是一種全新的組織架構、運作機制以及治理模式。
（三）內在動力：行政、準市場、志愿和自治等多種治理機制的有機結合
公共服務供給的各類組織性質不同，提供服務的手段和方式也都不同，而社區公共事務也并非都是純粹意義上的公共物品，因此只有通過政府、企業、社會組織、個人的合作（和體制再造），使得行政的、市場的以及社會的機制形成互補和互促，才能形成有效的供給。[15]
從傳統的公共經濟學理論來看，社區行政事務和社區行政服務由于具有非排他性和非競爭性特點，不太可能由私營部門來提供，而政府卻可以有效地整合和調配大量的社會資源，形成有效的供給和達成帕累托最優，同時政府以社會福利最大化為己任，有了提供公共物品的獨特優勢，因此這兩類物品的生產和供給任務交由政府采用行政機制來完成是最高效的。與政府包攬生產和供給的行政機制不同，杭州在社區便民服務和社區公益服務這兩大公共事務的治理上采用了“生產與提供分離”的動力機制。生產與提供的分離是制度分析學派在公共物品供給問題上的一大創舉，主要思想是由多個競爭性的公共部門以及市場和非營利組織進行公共物品的生產，其核心在于促進公共物品生產過程中的不同生產部門之間的競爭，以提高公共物品的供給效率，降低供給成本，提高供給質量，最后由政府把這些公共物品根據公眾的需要統一提供給公眾，以滿足公眾的需求。生產和提供相分離的供給方式使得準市場化供給和志愿供給機制成為了可能，改變了政府單一供給機制的缺陷和弊端。同樣，社區黨組織和社區居委會等社區內部組織采用自治機制治理社區自治事務也有助于還原社區自治的本原，實現社區治理從行政主導真正回歸居民自治。
多種機制有機結合是杭州社區治理的內在動力，擴大了社區公共事務的供給主體范圍,豐富了供給方式和途徑，提高了公共物品的供給效率，具備充分的可行性和構建的必要性。值得注意的是，任何機制都必須考察其發揮作用的具體環境，杭州社區公共事務多種治理機制的綜合運用有賴于“多中心”的外部組織網絡，尤其是社會民間組織和志愿團體的成熟發育。因此，不同的環境條件下保持多種治理機制綜合運用的基本原則外還應對一些具體的運行機制進行適當變通。
注釋：
①有學者將我國社區建設的第二輪改革歸納為“街道社區化”（始于21世紀初至今），代表類型為“青島浮山后模式”、“青島江蘇路模式”、“南京白下區淮海路模式”、“北京魯谷社區模式”、“武漢江漢模式”和“武漢百步亭花園社區模式”（參見竇澤秀、劉小利等：《街道體制改革與城市社區治理模式變遷研究》，2009年）。本文未采用同類劃分法的原因有：第一，上述模式中北京魯谷、武漢江漢并未撤消街道辦事處，與上述其他模式有本質區別，合并為同一改革階段不妥；第二，“街道社區化”是特定階段特定城市在特定環境下對城市基層管理體制作出的回應，雖然有利于減少城市行政層級，符合行政體制改革目標，但在我國社會自治組織數量較少和發育緩慢的整體形勢下，取消街道辦事處為時尚早。因此，本文根據時間順序以及社區治理主體的變化，將歷程分為三個階段，第三階段實際是對江漢模式運行方式的突破，但從社區治理的主體上看仍屬于混合治理模式。
②在學界“江漢模式”又被稱為“混合模式”或“合作型模式”，強調政府推動與社區自治相結合，以此有別于行政主導的“上海模式”和強調社區自治的“沈陽模式”。
③各地對社區工作站的提法不一，例如有社區公共服務社、社區公共服務委員會、社區工作辦公室、社區工作站、社區服務站、社區工作委員會、社區公共服務工作站等。本文統稱社區工作站。
④杭州的具體做法是實行“管干分離”、“議行分設”。
⑤目前社區行政事務治理的主要模式為“條屬模式”：即在每個社區設立社區警務站、社區衛生站、社區勞動保障站等，作為政府職能部門在社區的辦事機構，其工作人員由政府派出，由派出單位考核、管理。社區居委會和職能部門派出機構之間相互協助、配合，對這些組織機構進行指導和監督。該種模式最早產生于浙江，其主要的弊端是“條屬模式”容易將行政權力無限制地下沉到社區，不利于增強社區自我管理功能。
⑥數據來源：杭州市民政局。
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