8月3日，山東省寧陽縣檢察院邀請代表委員對民事申訴案件舉行公開聽證會。盧金增 葛業(yè)鋒 沈愛國 攝
近日，湖北省竹山縣檢察院組織干警進村入戶，開展民事訴訟監(jiān)督工作宣傳活動。蔣長順 李美 攝
近日，安徽省合肥市第五檢察部成立專案組，就某公司買賣合同糾紛申請監(jiān)督案進行討論。王發(fā)松 攝
最近，羅明和羅亮（均為化名）兄弟倆十分“困惑”——已經(jīng)和原告“商量”好的“官司”，怎么就被檢察院發(fā)現(xiàn)了破綻？
羅明是貴州某有限公司的法定代表人，羅亮是這個公司的股東。因無力償還國有建設(shè)用地土地出讓金和銀行貸款，兄弟倆的公司，包括國有建設(shè)用地使用權(quán)在內(nèi)的資產(chǎn)，被法院拍賣。
“王老板，你可以把我寫的欠條拿過來，蓋上我們公司的章，好去法院要錢。”“趁現(xiàn)在法院執(zhí)行賬戶還有900萬元，抓緊起訴啊，我們積極配合。”就這樣，羅家兄弟相繼“復(fù)制”了20多起“官司”。
“法庭審理中，原被告一點對抗性也沒有，都是調(diào)解結(jié)案。”這一蹊蹺，引起了貴州省畢節(jié)市檢察院民事檢察官的注意。該院第六檢察部主任郭布紅如此解讀羅家兄弟的“困惑”：他們，撞上了精準(zhǔn)監(jiān)督的“槍口”。
精準(zhǔn)監(jiān)督，如今已成為全國各級各地民事檢察人員念在嘴上、記在心里、行在腳下的目標(biāo)和準(zhǔn)則。作為新時期指導(dǎo)民事檢察實踐的新理念，精準(zhǔn)監(jiān)督理念帶來了監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序的變革與重塑。
“抗訴是剛性的，對應(yīng)的是必須啟動審判監(jiān)督程序，為什么要限制使用？”
檢察機關(guān)的抗訴，是越多越好嗎？
“不少當(dāng)事人對檢察抗訴，總有一種強烈的‘執(zhí)念’：官司一審、二審、再審都敗訴了，當(dāng)事人不信任審判系統(tǒng)的救濟方式，所以說，對申請檢察抗訴抱有很大的期望。”
韓鵬是一名律師，常年與當(dāng)事人打交道。他說，一些當(dāng)事人不符合申請檢察監(jiān)督的條件，就已經(jīng)在內(nèi)心確定了“檢察抗訴”的目標(biāo)。
法律規(guī)定，對檢察機關(guān)提出抗訴的案件，法院應(yīng)當(dāng)作出再審的裁定。這個“應(yīng)當(dāng)”的必然邏輯，讓申請人看到了“希望”。“即便最終結(jié)果與原裁判并無二異，但程序上走一遍，對當(dāng)事人而言，感覺得到了重視。”韓鵬說。
對于檢察機關(guān)而言，答案卻并不如此。站在精準(zhǔn)監(jiān)督的立場上，民事抗訴并不是越多越好，片面追求監(jiān)督數(shù)量的做法不足取。2018年10月24日，在十三屆全國人大常委會第六次會議上，張軍檢察長在報告加強對民事訴訟和執(zhí)行活動法律監(jiān)督工作情況時表示：“檢察辦案要優(yōu)先選擇在司法理念方面有糾偏、創(chuàng)新、進步、引領(lǐng)價值的典型案件，抗訴一件促進解決一個領(lǐng)域、一個地方、一個時期司法理念、政策、導(dǎo)向的問題。”
但不片面追求數(shù)量的精準(zhǔn)監(jiān)督理念，也曾經(jīng)引來一些不理解的聲音。“抗訴是剛性的，對應(yīng)的是必須啟動審判監(jiān)督程序，為什么要限制使用？”“放著剛性的監(jiān)督不用，監(jiān)督質(zhì)效怎么體現(xiàn)？”
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建曾在最高檢掛職，在他看來，檢察機關(guān)要勇于監(jiān)督，更要善于監(jiān)督。在強勁的監(jiān)督需求面前，檢察機關(guān)必須選擇最佳的監(jiān)督路徑。在方法與目的、投入與產(chǎn)出之間實現(xiàn)匹配和平衡，面對這樣的沖突，精準(zhǔn)監(jiān)督是正確的選擇。
“檢察機關(guān)加強民事訴訟監(jiān)督，在一定程度上契合了當(dāng)事人對私權(quán)利救濟的需求，但不能據(jù)此將檢察機關(guān)定位為當(dāng)事人私權(quán)利的救濟機關(guān)。”最高人民檢察院第六檢察廳廳長馮小光如此闡述。
在“精準(zhǔn)”的要求下，如何掌握監(jiān)督的“火候”？馮小光在一篇公開發(fā)表的文章中提煉出兩個標(biāo)準(zhǔn)：一是法定性標(biāo)準(zhǔn)，二是必要性標(biāo)準(zhǔn)。
作為檢察官，理解法定性的標(biāo)準(zhǔn)并不難，只要依據(jù)民事實體法和民事程序法規(guī)定，來審查民事裁判結(jié)果和民事審判執(zhí)行活動的合法性即可。而必要性標(biāo)準(zhǔn)，則對檢察官提出了更高要求。
“檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)督的社會效果、裁判作出時的司法政策和社會背景等因素對監(jiān)督的必要性進行審查，在對相關(guān)因素綜合考量后再作出是否予以監(jiān)督的決定。”馮小光如是說。
“抗訴從嚴(yán)把握了，那我的民事檢察監(jiān)督申請，還會有下文嗎？”
“我拿到了調(diào)解書，但人家就是不賠我錢，不僅賠償款不給，工資也是拖著。”
“老板就在那里好好的，為什么法院不去執(zhí)行？”
陳觀（化名），福建省將樂縣一名外來務(wù)工人員，在給個體工商戶務(wù)工時，不慎受傷導(dǎo)致傷殘，經(jīng)鑒定，勞動能力功能障礙十級。
讓陳觀沒想到的是，眼看無望的賠償款和工資，竟然被一紙檢察建議扭轉(zhuǎn)了局面。
“個體工商戶的字號為被執(zhí)行人的，人民法院可以直接執(zhí)行該字號經(jīng)營者的財產(chǎn)。于是，我們建議法院直接執(zhí)行個體工商戶的經(jīng)營者的個人財產(chǎn)。”將樂縣檢察院檢察官楊威是這份檢察建議的起草者。
實踐中，到檢察機關(guān)申請監(jiān)督的當(dāng)事人，可能不會把希望寄托在檢察建議上。“抗訴從嚴(yán)把握了，那我的民事檢察監(jiān)督申請，還會有下文嗎？”不理解精準(zhǔn)監(jiān)督的當(dāng)事人，常常會產(chǎn)生這樣的“焦慮”。
2019年2月，最高檢制定下發(fā)《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》，對民事檢察工作給予了重點關(guān)注，指出要完善抗訴、再審檢察建議、檢察建議等多元化監(jiān)督格局，借此實現(xiàn)裁判結(jié)果監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督全面均衡發(fā)展。
按照這種多元化監(jiān)督格局的設(shè)計，不同的監(jiān)督方式，對應(yīng)當(dāng)事人申訴案件的客觀情況，根據(jù)不同的案情，對癥下藥。對一些在司法理念方面有糾偏、創(chuàng)新、進步、引領(lǐng)價值的典型案件，可選擇提請抗訴的監(jiān)督方式，由上級檢察機關(guān)進行監(jiān)督；對不具有典型性，但依法應(yīng)予監(jiān)督的案件，可選擇提出再審檢察建議的方式，由同級檢察機關(guān)進行監(jiān)督；對無須改變裁判結(jié)果的瑕疵類案件，可選擇提出檢察建議的方式進行監(jiān)督。
“在執(zhí)行程序中，制發(fā)檢察建議是符合訴訟程序的監(jiān)督方式，而且這種監(jiān)督方式，也比較高效，有利于化解矛盾和糾紛。”楊威說。
記者注意到，對于多元化的民事檢察監(jiān)督方式，學(xué)界也給予了積極評價。在湯維建看來，多元化的民事檢察監(jiān)督方式，合理配置了現(xiàn)有檢察資源，有利于破解“受案數(shù)量多、結(jié)案相對少、監(jiān)督規(guī)模小”的突出問題，增強監(jiān)督的有效性和權(quán)威性。
在從事檢察工作之前，郭布紅是基層法院的一名法官。這讓他在民事檢察監(jiān)督辦案中，能夠站在法官的視角上思考檢察工作。郭布紅認(rèn)為，一些稍微“柔性”的監(jiān)督方式，更容易被法官所接受，也更有利于當(dāng)事人問題的及時解決。“不過，在實踐中，與抗訴的有章可循不同，多元化監(jiān)督方式的實踐需要更大的擔(dān)當(dāng)與創(chuàng)造精神，檢察官一定要站在雙贏、多贏、共贏的立場上開展監(jiān)督工作。”他說。
跳出“個案正義”層級，致力于從機制體制上推動普遍正義的實現(xiàn)
在湖北某市，民事部門檢察官注意到一個特殊的委托代理人——鐘天（化名）。
但凡其代理的案件，當(dāng)事人均不到庭參加訴訟，法律文書、執(zhí)行款也都是由鐘天直接領(lǐng)取。不到兩年的時間，這樣的案件有七起之多，案由也集中在機動車交通事故責(zé)任糾紛。
這就不是簡單的個案問題了。除了個案要實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督，對類案監(jiān)督，最高檢也提出明確要求。
類案監(jiān)督像是合并“同類項”，聚焦一定時期內(nèi)、一定地域內(nèi)的普遍性、傾向性、苗頭性問題，在分析研判的基礎(chǔ)上，提出較為抽象的類案監(jiān)督意見。因此，類案監(jiān)督突破了個案監(jiān)督的局限，致力于從機制體制上推動普遍正義的實現(xiàn)，具有更強的預(yù)防功能和監(jiān)督剛性。
2018年，最高檢就法院在民事公告送達中存在的不規(guī)范問題向最高法發(fā)出類案檢察建議，指出法院在民事公告送達中存在的主要問題并提出建議，此舉取得良好效果，更為各地作出了示范。
回到鐘天所在的湖北某市。該市檢察官調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鐘天既不是律師、基層法律服務(wù)工作者，也不是當(dāng)事人的近親屬，其只能作為公民代理參加訴訟，但公民代理有著嚴(yán)格的程序要求。“他提交的材料或不齊全，或弄虛作假，其訴訟代理人身份不合法。不少案件當(dāng)事人也表示，根本沒有委托過鐘天從事訴訟活動。”承辦檢察官介紹。
在分析研判多起相關(guān)案件的基礎(chǔ)之上，針對訴訟代理人資格、訴訟證據(jù)等問題，檢察院向同級法院制發(fā)檢察建議，建議嚴(yán)格審核代理資格、嚴(yán)格依法采信相關(guān)證據(jù)，進而避免利用訴訟謀取不當(dāng)利益。檢察建議發(fā)出后不久，鐘天故技重演，在一起交通事故責(zé)任糾紛中，騙取原告賠償款25萬余元。
“如果審判人員按照檢察建議依法履行職責(zé)，就可以及時制止相關(guān)違法行為。”檢察院再次向當(dāng)?shù)胤ㄔ喊l(fā)出檢察建議，建議法院對五年以內(nèi)與鐘天相關(guān)的案件進行全面清理的同時，對沒有履行訴訟代理人資格審核而導(dǎo)致嚴(yán)重后果的審判人員給予相應(yīng)處分。
法院很快作出回函，對檢察建議予以全盤接受。不久，法院又將案涉工作人員的行政警告處分決定抄送給檢察院。
“類案監(jiān)督在湖北全省檢察機關(guān)很有‘市場’”，湖北省檢察院第六檢察部檢察官助理張柳表示，在湖北各地，檢察機關(guān)會定期匯總分析監(jiān)督工作整體情況，對同類型案注重梳理研究，積極探索類案監(jiān)督。針對違法送達、隨意減免訴訟費、無人民陪審員資格人員參與案件審理等審理管理漏洞，執(zhí)行案件調(diào)查財產(chǎn)不及時、終結(jié)本次執(zhí)行程序不規(guī)范、選擇性執(zhí)行、消極執(zhí)行等不規(guī)范執(zhí)行行為，實踐中不乏檢察實踐。
“能夠發(fā)現(xiàn)共性問題，提升監(jiān)督質(zhì)效，特別是能夠監(jiān)督法院及時堵塞審判程序中的漏洞，起到監(jiān)督一案影響一片的效果。再者，也可以避免對多起案件中的相同違法行為多次制發(fā)檢察建議。”張柳說。
面對現(xiàn)實難題，拿出更具專業(yè)性和說服力的行動，通過優(yōu)化監(jiān)督實現(xiàn)強化監(jiān)督
最高檢民行專家委員會，成立于2018年7月29日，由103名專家組成。作為專家委員，湯維建多次被邀請參加活動。
“檢察機關(guān)不能單打獨斗，要充分發(fā)揮社會力量特別是專家學(xué)者、專職律師、資深法官、有法律背景的人大代表、政協(xié)委員等的作用，共同為人民群眾提供更多更優(yōu)的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品。”成立之初，張軍檢察長就對民行專家委員會寄予眾望：借助“外腦”優(yōu)化強化民行監(jiān)督，最大限度發(fā)揮民行專家委員會制度作用，推進公正司法、廉潔司法，通過優(yōu)化監(jiān)督實現(xiàn)強化監(jiān)督。
然而，改革鮮有一帆風(fēng)順，精準(zhǔn)監(jiān)督理念付諸實踐，沖突和磨合必不可少。精益求精的監(jiān)督要求、復(fù)雜的監(jiān)督環(huán)境以及精準(zhǔn)監(jiān)督方式的選擇，面對著現(xiàn)實中的難題，檢察機關(guān)必須要拿出更具專業(yè)性和說服力的行動。
2019年5月，最高檢以“打擊虛假訴訟 共筑司法誠信”為主題，發(fā)布第十四批指導(dǎo)性案例。在指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)意義部分，最高檢對“虛假訴訟”的概念表達了自己的觀點，明確單方實施虛構(gòu)事實提起民事訴訟行為也應(yīng)納入虛假訴訟范疇，回應(yīng)了因法律供給不足導(dǎo)致的辦案難題。
“該批案例對如何發(fā)現(xiàn)虛假訴訟監(jiān)督線索、用好用足調(diào)查核實權(quán)、依托信息技術(shù)以及形成監(jiān)督合力等均有指導(dǎo)意義，有助于逐步解決虛假訴訟監(jiān)督案件‘發(fā)現(xiàn)難’‘查證難’‘監(jiān)督難’等問題。”一位從事民事檢察工作的檢察官向記者表示，很及時，很有指導(dǎo)性。
作為制度設(shè)計的一部分，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》也在緊鑼密鼓的修訂過程當(dāng)中。適應(yīng)新時代對民事檢察監(jiān)督的新要求，以精準(zhǔn)監(jiān)督新理念為指導(dǎo)，這部誕生于2013年的指導(dǎo)民事檢察工作的基本規(guī)范，也將迎來新的篇章。民事檢察實踐會提交一份怎樣的答卷，讓我們拭目以待！（檢察日報 于瀟）
