一直以來，國家高度重視農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，與專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)三類經(jīng)營主體比較，合作社是自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織，對提高農(nóng)民組織化程度、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場競爭力具有重要作用。因此，政府在制定扶持政策目標(biāo)時，把扶持合作社作為提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能和財政支農(nóng)效率的重要抓手，本著扶持合作社就是扶持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的理念，突出扶持政策的指向性、精準(zhǔn)性和實效性，不斷加大對合作社的扶持力度，營造有助于促進(jìn)合作社規(guī)范發(fā)展的制度環(huán)境。
一、有關(guān)合作社的扶持政策現(xiàn)狀
《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第七章指出了有關(guān)合作社的扶持政策內(nèi)容，主要涉及財政專項、補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠、金融支持四類。課題組通過實地調(diào)研、調(diào)查問卷方式，對上述四類扶持政策落實及效果進(jìn)行了調(diào)查，由于篇幅所限，本報告僅分析了財政專項和補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀及問題，并提出相應(yīng)政策建議。
(一)扶持政策的類型
1. 財政專項類政策。此類扶持政策目標(biāo)是對某些農(nóng)業(yè)項目或示范社進(jìn)行重點扶持，具有資金額度較大、帶動性較強(qiáng)、可行性較高、社會效益較好等特點，能引導(dǎo)當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。扶持對象主要包括涉農(nóng)企業(yè)和示范社。扶持項目主要包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款貼息項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的項目和財政補(bǔ)助項目、龍頭企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“一縣一特”產(chǎn)業(yè)發(fā)展試點項目;規(guī)?；B(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)、集中供氣等沼氣工程項目;“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)扶持項目等十幾項。
2.補(bǔ)貼政策。一是糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼。此類扶持政策目標(biāo)主要是調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，緩解柴油、化肥等農(nóng)資價格上漲對種糧的影響及支持農(nóng)民積極使用優(yōu)良作物種子;補(bǔ)貼對象主要是種糧農(nóng)民。二是農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼。此類扶持政策目標(biāo)主要是鼓勵農(nóng)民購買先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民節(jié)本增收;補(bǔ)貼對象是農(nóng)民、農(nóng)場職工和合作社等。其中，2015年規(guī)定不超過補(bǔ)貼資金總量的15%，用于深松整地作業(yè)補(bǔ)助，補(bǔ)貼對象是農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社。三是農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策。
(二)扶持政策現(xiàn)狀
1. 財政專項資金投入力度大，帶動省級財政支農(nóng)投入。依據(jù)財政部《關(guān)于支持農(nóng)民合作組織發(fā)展 促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制創(chuàng)新的意見》、《中央財政農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金管理辦法》文件精神，中央和省(市、自治區(qū))均已設(shè)立了財政專項資金，并納入本級財政預(yù)算，從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村人才培訓(xùn)等六個方面對合作組織加大扶持力度，積極發(fā)揮財政職能。截至2006年，財政扶持累計2.7億元，而《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布以來，僅2007年1年中央財政扶持資金就達(dá)到了2.2億元。2007-2013年中央財政扶持資金累計為95.77億元，其中，2013年為33.57億元。
2. 有關(guān)涉農(nóng)企業(yè)或示范社的財政扶持項目數(shù)量多、資金大。按投入資金所占比例計算，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等幾類財政扶持項目數(shù)量占比多，具有投入資金占比大、覆蓋面小、立項門檻高等特點，扶持的對象僅為涉農(nóng)企業(yè)或示范社。如2013年北京市國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營財政補(bǔ)助項目設(shè)立23個，總金額為11512.02萬元，其中，涉及合作社項目為14個，金額為4917.86萬元，占總金額的42.72%;單個合作社項目最大金額為600萬元。浙江省2014年涉及合作社項目為38個，金額為3443萬元，占總金額的25.80%;單個合作社項目金額均為90萬元。
3.針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼與價格補(bǔ)貼具有一定普遍性。當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要包括種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置等，該類政策具有普遍性、農(nóng)民直接受益等特點。另外，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢不斷調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，更加注重發(fā)揮政策效應(yīng)與效能，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成與政府支持政策脫鉤，如糧食最低收購價、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格、農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)等補(bǔ)貼政策，真正地穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格、保護(hù)農(nóng)民收益和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
4. 有關(guān)合作社經(jīng)營主體的扶持政策促進(jìn)規(guī)模生產(chǎn)、農(nóng)民增收效果顯著。訪談與實地調(diào)研的20多家合作社中，有30%左右的合作社獲得過政府扶持，主要包括涉農(nóng)項目、深松費(fèi)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等，從效果來看，相關(guān)扶持政策促進(jìn)規(guī)模生產(chǎn)、農(nóng)民增收效果顯著。如河北省某國家級示范社，主要業(yè)務(wù)是為社員提供玉米和小麥種植的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。成立合作社以來，主要獲得兩項扶持政策，一項是2014年獲得財政扶持項目，資金10萬元，合作社用于100畝實驗田的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);另一項是深松費(fèi)補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為25元/畝，由合作社統(tǒng)一安排使用，通過聯(lián)結(jié)各家各戶大型農(nóng)機(jī)，為社員統(tǒng)一提供播種、深松等服務(wù)，實現(xiàn)機(jī)械深松全覆蓋，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、增加農(nóng)民經(jīng)營性收入等方面效果顯著。
二、扶持政策問題
(一)項目立項條件較高，弱小合作社難獲得
按照項目立項和管理要求，政策制定實質(zhì)上選擇了扶優(yōu)扶強(qiáng)路徑，對注冊資金、社員數(shù)量、硬件設(shè)施、經(jīng)營業(yè)務(wù)等指標(biāo)的設(shè)定較為嚴(yán)格，導(dǎo)致項目更多傾向于由龍頭企業(yè)領(lǐng)辦的整體經(jīng)營實力較強(qiáng)的合作社，剛剛起步發(fā)展的合作社較難獲得，即使承擔(dān)了也表現(xiàn)出明顯的“力不從心”。比如“項目單位的自籌資金不低于所扶持的財政補(bǔ)助資金”、“經(jīng)營狀況良好，凈資產(chǎn)不低于申請財政補(bǔ)助資金總額”、“財務(wù)規(guī)范、獨(dú)立核算、盈余返還”等立項條件，對于大多數(shù)合作社來講，要同時符合這些條件存在一定難度。此外，若示范社獲得此類項目后，其后續(xù)發(fā)展仍會面臨資金缺乏、資產(chǎn)管護(hù)機(jī)制尚未建立等問題，不能保障項目的順利實施，風(fēng)險較大。
(二)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不盡合理，因社施策的項目不多
四類補(bǔ)貼政策規(guī)定，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)農(nóng)戶實際種植品種及種植面積而定，補(bǔ)貼方式采用直接現(xiàn)金發(fā)放給農(nóng)民，這導(dǎo)致此類補(bǔ)貼演變?yōu)檗r(nóng)民的收入補(bǔ)貼。其后果是，一方面，導(dǎo)致農(nóng)戶虛報種植面積、財政支農(nóng)效能降低等問題突出;另一方面，實際從事農(nóng)業(yè)或種糧的其他經(jīng)營主體不能獲得補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策支持農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收導(dǎo)向作用的效果不明顯。
(三)支持內(nèi)容存在偏差，扶持政策針對性不強(qiáng)
目前合作社呈多元化、多類型的發(fā)展特點，需要有針對性的扶持政策，然而，實際上已有的扶持政策針對性不強(qiáng)，除針對農(nóng)機(jī)服務(wù)類型合作社的扶持政策外，仍然缺乏針對提供土地流轉(zhuǎn)、融資、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容的綜合性扶持政策。如糧食類型的合作社，不參與糧食種植環(huán)節(jié)，只提供與種植產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后相關(guān)的生產(chǎn)性服務(wù)，通過與農(nóng)資企業(yè)、技術(shù)推廣站、科研院校等進(jìn)行談判、交流，可以解決糧食生產(chǎn)成本高、技術(shù)低等問題。但由于缺乏加工、烘干等基礎(chǔ)設(shè)施資金，仍然難以避免此環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)損失。然而若合作社具備完善的加工、烘干環(huán)節(jié)的廠房設(shè)備條件，由合作社統(tǒng)一加工、烘干、儲存，可實現(xiàn)農(nóng)民既增產(chǎn)又增收。
三、扶持政策對合作社發(fā)展的影響
(一)為獲更多的政策性收益，合作社假空的現(xiàn)象普遍
一方面，部分農(nóng)民即使在大股東控股等情況下，也愿意加入合作社，通過規(guī)?；a(chǎn)、降低生產(chǎn)成本等方式，獲得持續(xù)性的“合作收益”。從農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計和工商部門注冊的數(shù)量來看，2007-2014年我國合作社數(shù)量迅速增加，形成遍地開花局面，尤其是2012年、2013年、2014年，合作社的數(shù)量分別達(dá)到了68.9萬家、98.24萬家、128.8萬家;2012年以前，其數(shù)量年均增長為15萬家左右，2013和2014年比上一年的數(shù)量均增長了30萬家左右。
但調(diào)研得知，合作社中實際運(yùn)行占1/3，掛牌占1/3，假空死占1/3。合作社發(fā)展實際并未得到廣大農(nóng)民的認(rèn)可，在發(fā)展較好的地區(qū)，仍有大量農(nóng)民沒有加入合作社;已經(jīng)成立的合作社當(dāng)中，不再運(yùn)營的數(shù)量較多，繼續(xù)運(yùn)營的合作社存在發(fā)展不規(guī)范等問題。
此外，政策性收益成為合作社重要的收益來源。政府采用財政資金、項目和稅收減免等方式對合作社的補(bǔ)貼和補(bǔ)助，已成組建合作社的重要原因之一，一定程度上也可以解釋“空殼社”及“假合作社”存在的原因。
(二)扶持政策不確定性較大，合作社等主體無所適從
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，同一經(jīng)營主體掛了三塊牌子：“農(nóng)民專業(yè)合作社”、“家庭農(nóng)場”、“龍頭企業(yè)”，主要是為了獲取更多的財政扶持資金。究其深層次原因，反映出政府扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的路徑困境，到底該扶誰、怎么扶，仍處于不斷探索總結(jié)階段，扶持政策不確定性大，結(jié)果導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無所適從。且財政扶持政策的制定與落實，分散在不同層次不同部門，彼此之間缺乏聯(lián)系，合作社發(fā)展處于初級階段，面臨解決基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、后續(xù)資金缺乏等問題，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后扶持政策需求難滿足。此外，扶持政策的落實缺乏評價與考核機(jī)制，使許多項目不了了之。
四、完善合作社扶持政策建議
(一)加強(qiáng)財政扶持政策系統(tǒng)設(shè)計，引導(dǎo)和規(guī)范合作社發(fā)展
現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、補(bǔ)助的財政扶持政策內(nèi)容和特點，與合作社對政策的需求不相符，可適當(dāng)調(diào)整扶持政策思路，加強(qiáng)財政扶持政策系統(tǒng)設(shè)計，采取直接補(bǔ)貼與物化補(bǔ)貼相結(jié)合方式，改變獲得扶持政策就是“發(fā)補(bǔ)貼、上項目、拿資金”的普遍印象，加大對市場化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織的支持，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，疏通金融融資渠道，使合作社、家庭農(nóng)場等各類經(jīng)營主體均可以享受。同時，制定激勵與監(jiān)管并重的扶持政策，以激勵促發(fā)展，以監(jiān)管促規(guī)范，避免只為追求政策性收益而迅速組建大量不規(guī)范合作社現(xiàn)象發(fā)生，引導(dǎo)和規(guī)范合作社發(fā)展。
(二)加強(qiáng)不同部門溝通協(xié)作，發(fā)揮扶持政策合力作用
從發(fā)展程度來看，相對于普通農(nóng)戶來講，合作社經(jīng)營規(guī)模大、資金投資大、集約化水平高，面臨的經(jīng)營風(fēng)險高，不僅僅需要簡單的農(nóng)技服務(wù)，更多的是需要市場、金融、保險等多元化、專業(yè)化的綜合性服務(wù)，尤其是在起步成長階段，更需要扶持政策針對合作社發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，因地制宜制定符合不同發(fā)展階段的扶持政策，加強(qiáng)不同部門溝通協(xié)作，搭建政府扶持政策與合作社對接平臺，將眾多的“撒芝麻鹽”政策或措施集于同一經(jīng)營主體，充分發(fā)揮財政扶持資金的引導(dǎo)性、精準(zhǔn)性和功能性，形成政策合力效應(yīng)。同時，也可讓合作社承擔(dān)一部分政府部門不能辦的任務(wù)，如技術(shù)示范、推廣等，突破政府人力限制、任務(wù)工作量大的瓶頸，同時，提高合作社后續(xù)發(fā)展的能力。
(三)加大扶持政策落實監(jiān)管與效果評價，營造合作社健康發(fā)展環(huán)境
政策效果好壞較大程度上取決于扶持政策落實時的監(jiān)管力度，針對合作社的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善、財政資金使用不規(guī)范、財務(wù)核算不清晰等問題，亟須從以下幾方面加大監(jiān)管力度：一是申報環(huán)節(jié)審查。項目主管部門在項目申報環(huán)節(jié)的合規(guī)性審核的基礎(chǔ)上， 加強(qiáng)項目實施的可行性政策評價。二是加快建設(shè)合作社財政扶持項目數(shù)據(jù)庫。為確保財政資金分配科學(xué)公正和使用規(guī)范，建議由項目主管部門牽頭建立合作社財政扶持項目的數(shù)據(jù)庫， 收集農(nóng)業(yè)、科技、發(fā)改委等政府部門各類財政扶持項目，將其統(tǒng)一納入到合作社財政支持項目數(shù)據(jù)庫。三是加強(qiáng)項目資金使用監(jiān)督管理和追蹤評價。依托審計機(jī)構(gòu)對各類財政扶持資金使用情況進(jìn)行審計監(jiān)督，并對項目實施、建后管護(hù)與成果進(jìn)行評價，逐步建立實施、管護(hù)、評價的長效機(jī)制。
(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心)
