房屋征收補(bǔ)償決定的合法性
【關(guān)鍵詞】房屋拆遷、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)國(guó)有土地上的房屋拆遷變?yōu)檎魇?，由市、縣級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的程序作出征收決定，對(duì)國(guó)有土地上的房屋實(shí)施征收。在征收補(bǔ)償安置方案確定的簽約期內(nèi)，房屋征收部門與被征收人達(dá)不成協(xié)議的，由作出征收決定的市、縣級(jí)人民政府作出征收補(bǔ)償決定，來(lái)強(qiáng)制性的解決征收補(bǔ)償爭(zhēng)議。被征收人對(duì)征收補(bǔ)償決定不服的，可以在法定的期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或者向法院提起訴訟。征收補(bǔ)償決定的合法性審查，對(duì)被征收人能否得到公平、合理補(bǔ)償顯得尤為重要。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面審查房屋征收補(bǔ)償決定的合法性。
一、作出房屋征收補(bǔ)償決定的主體資格審查
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條規(guī)定，房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告?？梢?jiàn)，作出房屋征收補(bǔ)償決定的主體只能是作出征收決定的市、縣級(jí)人民政府。而現(xiàn)實(shí)中，有許多地方是由房屋征收部門如縣房屋征收辦作出的征收補(bǔ)償決定，有的是原房屋拆遷管理部門如住建局等作出的，這些部門沒(méi)有法定的職權(quán)，其作出的征收補(bǔ)償決定無(wú)效。
二、房屋征收決定的合法性審查
合法的房屋征收決定是作出征收補(bǔ)償決定的前提，在征收補(bǔ)償決定行政復(fù)議或者訴訟中，征收決定往往是作出房屋征收補(bǔ)償決定的機(jī)關(guān)提交的主要證據(jù)作為其作出征收補(bǔ)償決定的依據(jù)。但在現(xiàn)實(shí)中，許多征收決定并不符合法律規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出的征收補(bǔ)償決定違法，不能對(duì)被征收人的房屋實(shí)施征收。
1、征收決定目的審查
根據(jù)《物權(quán)法》42條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條、《土地管理法》第58條、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條之規(guī)定，只有為了公共利益的需要，才能對(duì)單位和個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征收。征收的目的只能是為了公共利益，而不能是商業(yè)開(kāi)發(fā)。是否為公共利益，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條規(guī)定的房屋征收情形進(jìn)行審查?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條規(guī)定了為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，確需征收房屋的六種情形，（1）國(guó)防和外交的需要；（2）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（3）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（4）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（5）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。
許多地方征收決定借舊城改造或者建設(shè)保障性安居工程的名義進(jìn)行征收，而行商業(yè)開(kāi)發(fā)之實(shí)。這就需要對(duì)征收后進(jìn)行建設(shè)的具體建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目中商業(yè)地產(chǎn)所占的份額比重進(jìn)行考察，來(lái)確定是否真正為了公共利益的需要。如某縣借棚戶區(qū)改造的名義進(jìn)行征收，具體建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)批準(zhǔn)文件撫發(fā)改審批字【2011】7號(hào)《關(guān)于某鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造回遷安置小區(qū)A區(qū)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的批復(fù)》中商業(yè)開(kāi)發(fā)面積為124823平方米，而住宅建設(shè)面積為27771平方米，可見(jiàn)征收房屋進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目是以商業(yè)開(kāi)發(fā)為主導(dǎo)的，而非為了公共利益。規(guī)劃部門《關(guān)于某新城區(qū)域（一期）房屋征收建設(shè)的復(fù)函》中，規(guī)劃的五個(gè)功能區(qū)為一是門戶接待區(qū)，主要建設(shè)高檔酒店、集散中心；二是觀光購(gòu)物區(qū)，主要為酒店、商業(yè)步行街、影院及居住區(qū)；三是休閑娛樂(lè)區(qū)，主要為酒店、娛樂(lè)休閑區(qū)及社區(qū)；四是養(yǎng)生健身區(qū)，主要為高檔會(huì)所、鄰里中心；五是安居樂(lè)業(yè)區(qū)，主要為鄰里中心及居住區(qū)?？梢钥闯?，規(guī)劃的主要用途為建設(shè)高檔酒店、商業(yè)步行街、高檔會(huì)所、娛樂(lè)休閑區(qū)，這些完全是為了商業(yè)開(kāi)發(fā)，而非為了公共利益，違背征收的目的為了公共利益的需要，因而，征收決定違法。
2、征收決定適用范圍的審查
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條明確規(guī)定了征收決定的適用范圍，只有在國(guó)有土地上因公共利益的需要才可以對(duì)單位和個(gè)人的房屋實(shí)施征收。而在集體土地上實(shí)施拆遷是不能作出征收決定的。也就是征收決定的征收范圍內(nèi)的土地必須是國(guó)有土地。但在筆者代理的房屋征收案件中，存在大量的征收決定中涵蓋了部分集體土地。征收決定征收的范圍內(nèi)有集體土地的哪怕只有一戶集體土地的存在也是違法的，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)按《土地法》的規(guī)定對(duì)集體土地進(jìn)行征收。
3、征收房屋進(jìn)行建設(shè)的具體建設(shè)項(xiàng)目的合規(guī)性審查
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第九條規(guī)定，依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。否則，市、縣級(jí)人民政府不能作出征收決定，實(shí)施征收。
4、征收決定的內(nèi)容審查
市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確具體，包括被征收房屋范圍、四至界限、涉及的具體戶數(shù)、征收補(bǔ)償安置方案等。有的征收決定四至范圍不清，有的沒(méi)有具體的被征收戶數(shù)，有的沒(méi)有征收補(bǔ)償安置方案。如某縣征收決定征收范圍為，某鎮(zhèn)松江河大街以西至長(zhǎng)白山大街（規(guī)劃路），三江路（規(guī)劃路）以南至育紅路范圍內(nèi)，占地面積約81公頃；征收面積為，征收范圍的房屋征收總面積約為12萬(wàn)平方米，涉及1400余戶。征收決定的占地面積約為81公頃、房屋征收總面積約為12萬(wàn)平方米、涉及1400余戶，均為不確定的數(shù)字，也就是說(shuō)征收面積范圍不確定、被征收戶數(shù)不確定。說(shuō)明其作出的征收決定的事實(shí)不清。
5、作出征收決定的程序?qū)彶?/span>
根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第10條、第11條、第12條、第13條、第15條、第24條之規(guī)定，在作出征收決定之前，應(yīng)當(dāng)將征收補(bǔ)償安置方案依法公告、應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)當(dāng)對(duì)征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途進(jìn)行調(diào)查、對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理，征收補(bǔ)償安置資金足額到位、專戶存儲(chǔ)、專款專用，然后才能作出征收決定，征收決定作出后應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行公告。
（1）、征收補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)依法公布征求意見(jiàn)，并將征求意見(jiàn)情況及根據(jù)公眾意見(jiàn)修改的情況應(yīng)當(dāng)再次公布。
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第10條規(guī)定，房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府。市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日。
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第11條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見(jiàn)情況和根據(jù)公眾意見(jiàn)修改的情況及時(shí)公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì)，并根據(jù)聽(tīng)證會(huì)情況修改方案。
筆者代理的多起征收補(bǔ)償決定案件中，征收補(bǔ)償安置方案公布后，沒(méi)有將征求意見(jiàn)的情況及修改情況進(jìn)行及時(shí)公布。涉及舊城區(qū)改建的征收補(bǔ)償安置方案很少召開(kāi)有被征收人參加的聽(tīng)證會(huì)，對(duì)征收補(bǔ)償安置方案進(jìn)行聽(tīng)證。
（2）、應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬狀況、區(qū)位、用途進(jìn)行調(diào)查
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第15條規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。
（3）、應(yīng)當(dāng)對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第24條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。
（4）、作出房屋征收決定前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第12條規(guī)定，作出房屋征收決定前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但涉及被征收戶數(shù)較多的，應(yīng)當(dāng)由政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)。
（5）、作出征收決定前，征收補(bǔ)償安置資金應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、專款專用。
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第12條規(guī)定，作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ?。專戶存儲(chǔ)表明應(yīng)當(dāng)將足額的將征收補(bǔ)償費(fèi)用存儲(chǔ)到法定的金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)橹挥蟹ǘǖ慕鹑跈C(jī)構(gòu)才有存儲(chǔ)業(yè)務(wù)。但筆者代理的多起征收補(bǔ)償決定案件中，資金證明卻是財(cái)政部門出具，沒(méi)有寫明征收補(bǔ)償費(fèi)用的具體數(shù)額，僅表明資金足額到位。這樣的資金證明不是法定的形式，不能保證征收補(bǔ)償費(fèi)用足額到位、?？顚Ｓ?，不能作為作出征收決定的依據(jù)。
（6）、作出征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以公告
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第13條規(guī)定，作出征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告， 公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括征收決定的內(nèi)容、征收的具體范圍、征收補(bǔ)償方案、被征收人不服征收決定的救濟(jì)途徑行政復(fù)議、行政訴訟期限等。
三、選定房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)的程序?qū)彶?/span>
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十條規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過(guò)多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定應(yīng)當(dāng)由被征收人同意，而不能由征收人指定。征收人往往指定評(píng)估機(jī)構(gòu)并不征求被征收人的意見(jiàn)，有的雖然有部分被征收人參加，但如果參加協(xié)商選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的部分被征收人不是全體被征收人推選的代表并書面同意其選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的，其選定的評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)為無(wú)效。
四、對(duì)房屋價(jià)值評(píng)估報(bào)告的審查
按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十條規(guī)定的程序選定的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，與房屋征收部門簽訂房屋評(píng)估委托合同才能對(duì)被征收房屋進(jìn)行評(píng)估，其出具的評(píng)估報(bào)告才有效。否則，沒(méi)有按照法定程序選定的評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的房屋價(jià)值評(píng)估報(bào)告無(wú)效。對(duì)房屋價(jià)值評(píng)估報(bào)告的審查應(yīng)首先審查評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)及注冊(cè)評(píng)估師的資格，如果評(píng)估機(jī)構(gòu)沒(méi)有相應(yīng)的資質(zhì)，注冊(cè)評(píng)估師沒(méi)有資格，其出具的房屋價(jià)值評(píng)估報(bào)告無(wú)效。其次，對(duì)評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行審查，評(píng)估報(bào)告是否對(duì)被征收人房屋及附屬物全部進(jìn)行了評(píng)估，有無(wú)漏項(xiàng)。第三，評(píng)估報(bào)告中對(duì)被征收人房屋用途認(rèn)定是否符合客觀實(shí)際。第四，對(duì)被征收人房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估的方法是否合理、適當(dāng)。第五，評(píng)估報(bào)告是否依法送達(dá)給了被征收人及告訴被征收人不服評(píng)估報(bào)告的救濟(jì)途徑。
五、作出征收補(bǔ)償決定的時(shí)間及適用對(duì)象審查
作出房屋征收補(bǔ)償決定的時(shí)間應(yīng)當(dāng)在房屋征收補(bǔ)償安置方案確定的簽約期結(jié)束后，在房屋征收補(bǔ)償安置方案確定的簽約期內(nèi)，是不能作出房屋征收補(bǔ)償決定的。
作出征收決定的市、縣級(jí)人民政府只能對(duì)兩種情況作出征收補(bǔ)償決定，一是在房屋征收補(bǔ)償安置方案確定的簽約內(nèi)征收人與被征收人達(dá)不成協(xié)議的；二是房屋征收補(bǔ)償安置方案確定的簽約期結(jié)束后被征收房屋產(chǎn)權(quán)仍不明的。
六、作出征收補(bǔ)償決定的程序?qū)彶?/span>
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條規(guī)定，房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，方可申請(qǐng)市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定。根據(jù)上述規(guī)定作出房屋征收補(bǔ)償決定的程序應(yīng)為，由房屋征收部門提出申請(qǐng)、市縣級(jí)人民政府受理、集體討論、市縣級(jí)人民政府決定、作出征收補(bǔ)償決定、將征收補(bǔ)償決定送達(dá)被征收人并在征收范圍內(nèi)進(jìn)行公告。作出征收補(bǔ)償決定的機(jī)關(guān)在行政復(fù)議或者行政訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提交上述程序性證據(jù)材料，否則，應(yīng)當(dāng)視為其作出的征收補(bǔ)償決定違法。
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