作為推進新型城鎮(zhèn)化進程、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要抓手和平臺，土地整治的范圍不再局限于農(nóng)村，整治對象也不再局限于農(nóng)用地，而是對全域土地的整治，賦予的內(nèi)容也更加多元和綜合。在這一目標(biāo)引領(lǐng)下，改革創(chuàng)新現(xiàn)有土地整治管理體制機制將勢在必行。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是土地整治的重要手段，安徽、山東、江蘇、浙江、湖北、四川等省份是全國開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點較早的地區(qū)，經(jīng)過較長時間探索和實踐后，這些省份從不同角度探索改進了增減掛鉤的管理方式。
實踐中的創(chuàng)新
增減掛鉤政策的三大核心是：建新拆舊項目區(qū)管理、掛鉤指標(biāo)管控和對項目區(qū)實施規(guī)劃的整體審批。自2005年開始，從國家出臺的一系列政策文件來看，國家層面對增減掛鉤政策的監(jiān)管從未放寬，尤其在經(jīng)歷了部分地區(qū)出現(xiàn)片面追求指標(biāo)而忽視農(nóng)民利益等問題之后，更加嚴(yán)格。而與國家層面的謹(jǐn)慎態(tài)度相對應(yīng)的是，試點地區(qū)對增減掛鉤政策的運用則更加靈活和多元，歸結(jié)起來主要包括：
項目區(qū)管理由“兩區(qū)”細(xì)化為“三區(qū)”。實踐中各地采用的掛鉤模式各不相同，但無論哪種模式，都有一個共同的特點，即增減掛鉤項目區(qū)由“兩區(qū)”（拆舊區(qū)和建新區(qū)）細(xì)化為“三區(qū)”。例如：湖北省2011年出臺的《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的意見》明確提出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目是指，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和增減掛鉤專項規(guī)劃，對零星分散、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地實施拆除復(fù)墾（即拆舊區(qū)），對農(nóng)村居民點重新布局、集中還建（即還建區(qū)），將節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用（即建新區(qū)）的一項綜合土地整治活動。江蘇、浙江、遼寧、安徽、四川等省在“三區(qū)”項目區(qū)框架下都作出了具體的管理規(guī)定。
一是將擬用于增減掛鉤的拆舊地塊，按照土地整治項目管理要求，先行整理復(fù)墾，通過省級驗收后，納入掛鉤復(fù)墾項目備選管理庫。二是不設(shè)置安置區(qū)或安置區(qū)不使用建新掛鉤指標(biāo)的，必須實行先墾后用，建新批準(zhǔn)和掛鉤指標(biāo)下達(dá)均以完成拆舊復(fù)墾合格入庫為前提條件。三是可以先行使用不超過一定比例的掛鉤指標(biāo)用于農(nóng)民安置建新。四是安置區(qū)按照“先安置后拆遷、先復(fù)墾后使用”的原則，堅決禁止隨意變更批復(fù)的安置區(qū)位置進行建設(shè)，嚴(yán)禁隨意調(diào)減或調(diào)增農(nóng)民安置區(qū)人均用地面積。五是經(jīng)驗收確認(rèn)合格的拆舊地塊與建新地塊組成項目區(qū)，報省廳整體審批。
增減掛鉤指標(biāo)分類使用。按照“掛鉤指標(biāo)專項用于控制項目區(qū)內(nèi)建新地塊的規(guī)模，同時作為拆舊地塊整理復(fù)墾耕地面積的標(biāo)準(zhǔn)”的基本規(guī)定，試點省份綜合各地農(nóng)民安置、資金籌措、建新需求等情況，在如何使用掛鉤指標(biāo)方面形成了不同的管理方式。
郝杰 供圖
第一種是從保障指標(biāo)歸還出發(fā)，先行復(fù)墾歸還掛鉤指標(biāo)。需要占用耕地或其他農(nóng)用地進行農(nóng)民集中安置小區(qū)建設(shè)的，允許使用農(nóng)民安置掛鉤指標(biāo)，并設(shè)定一定比例上限。如江蘇萬頃良田建設(shè)工程，先行使用面積不得超出掛鉤指標(biāo)規(guī)模的30%（2012年調(diào)高至40%）。第二種是立足于解決拆舊安置資金不足的問題，允許復(fù)墾歸還掛鉤指標(biāo)的同時，經(jīng)批準(zhǔn)允許開展一定規(guī)模的城鎮(zhèn)建新，其規(guī)模計入城鎮(zhèn)建新結(jié)余指標(biāo)。如湖北規(guī)定城鎮(zhèn)建新規(guī)模不得超出項目區(qū)掛鉤指標(biāo)規(guī)模的80%。第三種是不涉及農(nóng)民安置用地，項目區(qū)由拆舊區(qū)和城鎮(zhèn)建新兩部分組成，農(nóng)村建設(shè)用地整理指標(biāo)與城鎮(zhèn)結(jié)余建新指標(biāo)相等。
整體審批程序具體化。為落實中央提出的“大規(guī)模實施土地整治”的工作部署，各地在審批管理制度上，將增減掛鉤融入到新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村土地整治中，整體推進田、水、路、林、村綜合整治。例如：江蘇省規(guī)定萬頃良田建設(shè)工程規(guī)劃方案中設(shè)置增減掛鉤專章，將拆舊區(qū)與周圍土地連片整理工程一次性規(guī)劃，實現(xiàn)了傳統(tǒng)意義上的土地開發(fā)整理項目與增減掛鉤項目“打捆”審批，同步推進農(nóng)村綜合整治。湖北省立足增減掛鉤項目與土地整治項目結(jié)合，土地整治項目中涉及農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，可申請使用掛鉤指標(biāo)，項目驗收后統(tǒng)一納入指標(biāo)庫管理。
創(chuàng)新帶來的益處
“三區(qū)”分立有利于合理安排實施地塊，支撐了項目區(qū)開放管理和經(jīng)濟可行性。按照《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》規(guī)定，增減掛鉤項目區(qū)設(shè)置之初即確定拆舊地塊和建新地塊，以滿足封閉管理的要求。但由于農(nóng)民意愿改變、規(guī)劃調(diào)整、建設(shè)項目供地審批的客觀周期等原因，項目區(qū)立項后拆舊地塊和建新地塊調(diào)整的情況普遍存在，降低了項目區(qū)及其備案管理的效率和水平。
針對這一問題，相關(guān)省份明確，除了因農(nóng)民安置建新需要占用耕地或其他農(nóng)用地需要先期使用掛鉤指標(biāo)以外，建新地塊暫不確定，將拆舊區(qū)參照土地整治項目管理，復(fù)墾驗收合格后入庫“備用”，待需要建設(shè)用地審批時，將擬批準(zhǔn)的建設(shè)用地地塊和“備用”的拆舊地塊組合成增減掛鉤項目區(qū)。
這種將“三區(qū)”時空分離的方式，既體現(xiàn)了增減掛鉤項目區(qū)內(nèi)土地調(diào)整使用的優(yōu)越性，又可以保證完成拆舊復(fù)墾歸還掛鉤指標(biāo)，還可享受建設(shè)用地使用費稅的減免，為建設(shè)用地整理提供了合規(guī)的資金來源，更有利于實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地數(shù)量有增加、質(zhì)量不降低、空間布局優(yōu)化的政策初衷，有利于合理設(shè)置項目區(qū)。
與整治任務(wù)對應(yīng)拆分掛鉤指標(biāo)類型，有利于保障安置和提高掛鉤指標(biāo)使用效益。實行增減掛鉤指標(biāo)管理，意義在于控制好整治規(guī)模和節(jié)奏，按照新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的農(nóng)村建設(shè)用地整治總規(guī)模，逐年按計劃實施，避免借農(nóng)村土地整治過快擴張城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在細(xì)分掛鉤指標(biāo)之前，由于指標(biāo)一次性下達(dá)，項目區(qū)實施過程中或出現(xiàn)“重建新、輕拆舊”及拆舊復(fù)墾歸還指標(biāo)緩慢的問題，或出現(xiàn)片面追求指標(biāo)的規(guī)模和進度，項目區(qū)整體審批多年后仍未辦理用地報批手續(xù)的現(xiàn)象。因此，細(xì)化指標(biāo)類型及分類管理，使項目區(qū)內(nèi)各項整治任務(wù)與指標(biāo)使用對應(yīng)起來，管理目標(biāo)更為清晰準(zhǔn)確。
細(xì)化整體審批有利于規(guī)范項目區(qū)整體考核。實施增減掛鉤，項目區(qū)內(nèi)實施前后必須達(dá)到土地利用結(jié)構(gòu)平衡，耕地總量不減少、質(zhì)量不降低，但具體到項目區(qū)內(nèi)的每一個地塊，土地用途是變化的。因此，增減掛鉤整體審批制度也是一種土地用途轉(zhuǎn)變的審批制度。我國現(xiàn)行土地用途管制制度以農(nóng)轉(zhuǎn)用審批為重點，包括耕地占補平衡和建設(shè)用地審批制度，經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，該制度體系已較為完善。相較農(nóng)轉(zhuǎn)用審批和建設(shè)用地審批的相關(guān)規(guī)定而言，現(xiàn)行增減掛鉤整體審批對地塊用途變化及權(quán)屬登記的規(guī)定較為原則和宏觀。各地的補充規(guī)定，在審批管理和權(quán)屬登記方面更加規(guī)范，操作性更強。
政策優(yōu)化思路
增減掛鉤試點遍及全國29個省份，歷時9年，全國化試點積累了豐富經(jīng)驗，形成了較為成熟的制度成果。典型地區(qū)的試點經(jīng)驗較《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》已有較大改革，為進一步發(fā)揮好增減掛鉤政策效應(yīng)，筆者建議盡快研究吸收試點地區(qū)的好經(jīng)驗、好做法，改進增減掛鉤管理方式。具體思路如下：
開放項目區(qū)設(shè)置。在堅持增減掛鉤項目區(qū)規(guī)模管控、整體考核、封閉運行的前提下，開放項目區(qū)設(shè)置。明確增減掛鉤項目區(qū)由拆舊區(qū)、建新安置區(qū)、建新留用區(qū)（包含農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展用地）和建新出讓區(qū)組成。實行項目區(qū)動態(tài)、分階段管理，即先確定拆舊區(qū)和建新安置區(qū)、建新留用區(qū)，保證農(nóng)民先行妥善安置，為新農(nóng)村建設(shè)留有足夠用地空間，此為增減掛鉤第一階段。節(jié)約出來騰挪到城鎮(zhèn)使用的面積為建新出讓區(qū)，當(dāng)建新出讓地塊具備供應(yīng)條件時與第一階段確定的拆舊區(qū)、建新安置區(qū)和建新留用區(qū)一起組成完整的增減掛鉤項目區(qū)，此為增減掛鉤第二階段。
開放指標(biāo)使用。與開放項目區(qū)設(shè)置相對應(yīng)，可將增減掛鉤指標(biāo)細(xì)分為掛鉤指標(biāo)、結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)和結(jié)余耕地指標(biāo)。掛鉤指標(biāo)由國家統(tǒng)一分解下達(dá)，控制低效、分散利用的建設(shè)用地整理復(fù)墾的總規(guī)模。結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)是項目區(qū)設(shè)置第一階段節(jié)約出來的建設(shè)用地面積，核定為結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)。結(jié)余耕地指標(biāo)是完整的增減掛鉤項目區(qū)明確以后，以符合項目區(qū)內(nèi)耕地面積不減少、質(zhì)量不下降為前提核定的復(fù)墾耕地超出的面積，可以用于耕地占補平衡。
開放農(nóng)民的自主性。目前，在推進增減掛鉤政策試點中，政府主導(dǎo)仍是主流。但長遠(yuǎn)來看，政府權(quán)力應(yīng)適當(dāng)退出，增減掛鉤由“政府主導(dǎo)”向“政府引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變。將增減掛鉤的操作主體適度交予農(nóng)民，讓農(nóng)民自主決定，并在增減掛鉤實施的整個過程中發(fā)揮其主觀能動性。如項目區(qū)的選擇上，由農(nóng)民自愿提出申請，拆舊區(qū)的復(fù)墾也可由農(nóng)民自主實施，地方政府只負(fù)責(zé)宣傳政策，給予指導(dǎo)。
（作者供職于國土資源部土地整治中心）
