一、秦的統一
秦皇朝建立之初的基本形勢秦自商鞅變法圖強以來，就逐漸形成“席卷天下，包舉宇內，囊括四海之意，并吞八荒之心”，并開始了兼并山東六國的斗爭。
經過一百多年的持續努力，至公元前246 年秦王政繼位時，實現統一的條件已基本具備。
一方面，社會經濟的展，各地聯系的加強，民族聯系的加強，“四海之內若一家”，為統一提供了必要的社會基礎。
另一方面，秦國變法比較徹底，政權鞏固，經濟展，國富兵強，在實力對比上較之山東六國有著明顯的優勢，已經有了進行統一戰爭的可能性。
充分運用這些有利條件，秦王政“奮六世之余烈，振長策而御宇內”，果斷地動了大規模的兼并戰爭。從秦王政十七年（公元前23o 年）滅韓起，至二十六年（公元前221 年）滅齊止，前后只用了十年時間，便“初并天下”，統一了六國。
秦的統一，是秦皇朝建立的前提，是中國古代歷史展的重大轉折點。
自周平王東遷洛邑以來，社會便逐步陷入長期分裂混戰的狀態之中。“是后，或力政，強乘弱，興師不請天子”，“政由五伯，諸侯恣行”。戰國年間，更是“并大兼小，暴政經歲”，“力功爭強，勝者為右”。
秦王政承秦孝、昭以來向外拓展的事業，結束了過去那種“兵革不休”、“流血滿野”的戰亂局面，改變了長期以來“國異政教，各自獨斷，上無天子，下無方伯”的狀態。
這既有利于社會經濟的恢復和展，也符合歷史的趨向和大多數人的心愿。
試想，經過長期戰亂之后，出現一個粗安環境，特別是“無戰爭之患”，人們怎能不順意呢？即使當時未能也不可能達到“莫不賓服”的程度，但也必定有為數眾多的人表示歸服的。
這一點，連一向樂于貶抑秦朝的漢人也不得不承認。如西漢著名政論家賈誼便說：“秦滅周祀，并海內，兼諸侯，南面稱帝，以四海養。天下之士，斐然向風。”西漢中期的嚴安也說：秦滅六國之后，“黎民得免于戰國，逢明天子，人人自以為更生”。這些說法是公允的，道出了秦“初并天下”后政治形勢特點的一個重要方面。
但山東六國滅亡之后，秦統治集團與六國貴族地主之間的沖突并沒有結束。相反，只是在新的歷史條件下，沖突的形式生了變化。
據歷史記載，原六國有不少貴族和官僚深藏著強烈的反秦意識，并企圖待機而起。
如韓、趙、魏被滅后，“三晉大夫，皆不使秦，而在阿（今山東東阿西南）、鄄（今山東鄄城東北）之間者百數”。韓國大貴族官僚出身的張良，其先人“五世相韓”。秦滅韓，張良“悉以家財求客刺秦王”。楚亡以后，楚國大夫“不欲為秦”，逃至齊都城南下的也是達“百數”。在相當長的時間內，楚國還流傳著“楚雖三戶，亡秦必楚”的諺語。
還應注意農民階級與地主階級的矛盾。本來，戰國年間，由于地主階級特別是軍功地主對農民殘酷的剝削和奴役，侵占土地，嚴刑重罰，迫使農民很早就走上了反對封建統治者的道路。他們有的逃亡，有的奪取地主富戶的財物，有的甚至“聚群多之徒，以深山廣澤林藪，撲擊遏奪”，進行反抗封建統治者的斗爭。
盡管這時農民階級與地主階級之間的矛盾還處于形成時期，農民的反抗斗爭還只是開始；盡管封建統治者對這種早期農民斗爭進行了嚴厲的鎮壓，但農民的反抗仍然此伏彼起，不可遏止。如戰國末年的楚國便是“盜賊公行，而弗能禁”。直到秦朝建立之際，這種斗爭仍在繼續進行。
云夢睡虎地秦簡多處提到“盜”和“群盜”，而且還有專門審訊“群盜”的案例。為了打擊原六國貴族的反秦活動，為了防止和鎮壓農民的反抗斗爭，秦統治者必須盡快建立足以控制全國的封建朝廷，構筑起從朝廷到地方的各級政權機關。
當然，總的說來，這個政權仍然是原來秦國的延續，是其統治機構的擴充。但為了適應新的形勢展與變化的需要，秦統治者還是采取了一系列重大的變革措施。
二、樹立至高無上的皇權
在秦代以前，“王”本是統治者最崇高的稱號。商、周的君主均稱為王。戰國年間，王室衰落，七雄并立，于是包括秦國在內的一些諸侯國君也陸續自稱為王。
《史記·六國年表》載：秦惠文君“十三年（公元前325 年）四月戊午，君為王”。秦王政即位后，同樣是以“王”為號。秦從惠文王起，至秦王政統一六國止，稱王已長達百余年之久。
但是，經過兼并戰爭，山東六國的國王都一個個變成了秦的階下囚。
面對如此巨大的歷史性的勝利，秦王政認為，如繼續使用“王”號，遠不足以顯示其勝利者的威嚴及其至尊的地位。為此，他在二十六年（公元前221 年）亡齊后不久，頒布了“議帝號”令。
在這道給丞相、御史大夫等人的詔令里，秦王政先概述了他兼并六國的經過，接著便指出：寡人以眇眇之身，興兵誅暴亂，賴宗廟之靈，六王咸伏其辜，天下大定。今名號不更，無以稱成功，傳后世，其議帝號。
“議帝號”，是秦王政統一六國后下的第一道重要詔令，是他建立皇權的開始。秉承這道詔令的旨意，丞相王綰、御史大夫馮劫、廷尉李斯等與“掌通古今”的博士們商議之后，對秦王說：“昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，諸侯或朝或否，天子不能制。”現在，“陛下興義兵，誅殘賊，平定天下”，其功業之大，實“自上古以來未嘗有，五帝所不及。”“古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最貴。”因此，臣等愿“昧死上尊號”，請王為“泰皇”。秦王政不以為然。他提出“去‘泰’著‘皇’，采上古‘帝’位號，號曰‘皇帝’。”
從此，“皇帝”便取代“王”，成為秦王政的稱號，并為以后歷代最高封建統治者所沿用。
本來，“皇”作為“美大之稱”的褒意詞，常用于美化人們想象中能主宰一切的天神，即所謂“皇天”。以后又逐漸演化為天神本身的稱號，如“西皇”、“后皇”、“東皇太乙”之類便是。接著還出現了“三皇”和“天皇”、“地皇”、“泰皇”的傳說。不過，這些仍是一種人格神或神話傳說中的人物。
所以《風俗通義·皇霸》篇說：“皇者天，天不言，四時行焉。三皇垂拱無為，設民而民不違，道德玄泊，有似皇天，故稱皇。”
至于“帝”，大體在春秋以前亦多指冥冥中的上帝，至戰國時期才開始成為人主的稱號。
如孟子稱堯、舜為帝，說“舜尚見帝，帝館甥于室”；舜“自耕稼陶漁，以至為帝”。公元前288 年，秦昭王為了拉攏齊國，自稱西帝，并遣使尊齊湣王為東帝。但齊王為使“天下愛齊而憎秦”，很快便“去帝復為王”。秦無可奈何，也只得“去帝號”。此后，秦雖仍然企圖稱帝，但直到統一前，這一愿望始終未能實現。
所以，去“泰”著“皇”，采上古“帝”號，以“皇帝”作為人間最高統治者的稱號，實由秦始皇開其端。他這樣做，顯然不單是一個改稱號的問題，更重要的，是為了給自己披上神圣的外衣，裝扮成人間的“上帝”，從而建立起至高無上、足以主宰一切的權力。
為了建立和神化皇權，秦始皇在議帝號之后，緊接著還規定了皇帝專用的稱謂，規定了玉璽的制度，廢除謚號。秦始皇采納王綰、李斯等的建議，規定皇帝的命為“制”，令為“詔”，自稱為“朕”。
《爾雅·釋詁》：朕，“我也”。以前，人們不論尊卑，均可稱“朕”，“上下共稱之，貴賤不嫌。”皋陶對禹說：“朕言惠可底行。”楚詩人屈原也說：“朕皇考曰伯庸。”但自秦始皇有了這一規定后，“朕”便成了皇帝獨用的自稱代詞，其他任何人均不得再用了。
秦代以前，璽并非最高統治者所專有。春秋戰國時期，魯季武子取卞邑后，使人去告魯襄公，“璽書追而與之”。西門豹為魏鄴令，魏文侯曾“收其璽”，后又“復與之”。可見當時卿大夫及地方官吏的印章均可稱璽。
秦代，則是“天子獨以印稱璽，又獨以玉，群巨莫敢用”。據歷史記載，由秦始皇下詔、李斯書寫而制成的傳國玉璽，方四寸，上勾交五龍，其文為“受命于天，既壽永昌”（一說作“昊天之命，皇帝壽昌”）。又有乘輿六璽，即皇帝行璽、皇帝之璽、皇帝信璽、天子行璽、天子之璽、天子信璽。這些玉璽，確是至高無上的皇權的象征。
我國古代大約從西周中葉以來，開始有謚法。當時，王及諸侯國的君臣等死了以后，后人便依據其生前行為與表現，給予相應的謚號。《逸周書·謚法解》稱：“謚者，行之跡。”由于行跡有是非之分，所以謚號也有善惡褒貶之別。
這種后議其先、下議其上的作法，與秦始皇加強中央集權的意愿是相抵觸的。為此，他便下制書，提出：“朕聞太古有號毋謚，中古有號，死而以行為謚。如此，則子議父，臣議君也，甚無謂，朕弗取焉。”他明確宣布：“自今以來，除謚法，朕為始皇帝，后世以計數。”
秦始皇企圖除謚法之后，能夠“二世三世至于萬世，傳之無窮”。自然，這只是一種幻想。
終始五德說，本是戰國末期齊人鄒衍創立的一種神秘主義的政治歷史理論。它主要是以土、木、金、火、水這五種物質運動的相勝與制約，來依次比附歷史上各朝代，借以說明這些朝代的更替都有其先天注定的命運，而人類的歷史正是沿著這種天運安排的五德相勝的軌跡，周而復始，循環往還的過程。
鄒衍的這一學說傳到秦國后，在秦國思想政治領域生過深刻影響。
《呂氏春秋·應同》篇曾概述過這一學說。它寫道：凡帝王者之將興也，天必先見祥乎下民。黃帝之時，天先見大螾大螻，黃帝曰：‘土氣勝！’土氣勝，故其色尚黃，其事則土。及禹之時，天先見草木，秋冬不殺。禹曰：‘木氣勝！’木氣勝，故其色尚青，其事則木。及湯之時，天先見金刃生于水。湯曰：‘金氣勝！’故其色尚白，其事則金。及文王之時，天先見火，赤烏含丹書，集于周社。文王曰：‘火氣勝！’火氣勝，故其色尚赤，其事則火。代火者必將水，天且先見水氣勝。水氣勝，故其色尚黑，其事則水。
《呂氏春秋》集眾書而成，是一部雜家著作。保存在此著作里的這段論述，雖不知是否出自鄒衍之書，但它反映了鄒氏“終始五德”的基本內容。
對于這套有利于神化皇權的五行學說，秦始皇自然樂于接受。他以為，既然“周得火德，秦代周德，從所不勝”，正好是水德主運，為“水德之始”。
水，北方，色尚黑，故秦始皇更命河曰德水，以冬十月為歲，“朝賀皆自十月朔”，衣服旄旌節旗皆上黑，以黑為主色。
又規定“數以六為紀，符法冠皆六寸，而輿六尺，六尺為步，乘六馬”。實際上，除符節、法冠、乘輿之外，其余也往往以“六”為基數。
如始分天下“為三十六郡”，鑄“金人十二”，“徙天下豪富于咸陽十二萬戶”，“徙黔三萬戶瑯玡臺下，復十二歲”。
這些數目，都是“六”的一定的倍數。連一些字數繁多的銘刻也往往依此為例。
如泰山、芝罘、東觀、嶧山刻石皆一百四十四字，為“六”的二十四倍；會稽刻石二百八十八字，為“六”的四十八倍。
“六”作為一個數字，為什么在秦代能如此廣泛的使用呢？這是因為，在陰陽五行家看來，1《史記·秦始皇本紀·集解》及《獨斷》卷上引衛宏語。水主陰，終數六。《周易》稱卦中陰爻為六。《易·坤》：“用六永貞，以大終也。”《說文》：“六，《易》之數，陰變于六。”所以秦始皇限定“數以六為紀”，“度以六為名”，同樣是為了合終始五德之數，給本朝的各種典章文物及有關措施涂上神秘主義天命論的色彩。
關于秦始皇加強和神化皇權的措施，還可以舉出不少，如嚴格避諱制度，制作皇帝專門的冠服乘輿，修宮室以象“天極”，等等。
建立封建朝廷秦始皇倚仗皇帝的無上權威，總攬朝政，“天下之事無小大皆決于上”。不過，不管他怎樣日夜興作，“至以衡石量書，日夜有呈，不中呈不得休息”，但總不能事事躬親，包攬一切。
因此，在他議帝號，確立皇權時，還相應地建立了以他為腦的封建朝廷。
秦代的朝廷，主要由“三公”和諸卿組成。
“三公”，即丞相、太尉和御史大夫。
丞相，“金印紫綬，掌丞天子，助理萬機”。秦丞相多設左右二員。故秦朝建立之初，其任丞相為隗狀、王綰兩人。此后，則有右丞相馮去疾和左丞相李斯。本來，丞相既為文官之長，又居三公之首。
但在秦始皇在位時，不僅其任免權完全操縱在皇帝一人之手，就是在職掌范圍內的政務，也是聽命于皇上，任其專斷。“丞相諸大臣皆受成事，倚辦于上”，并無決策權。
太尉，應劭曰：“自上安下曰尉，武官悉以為稱。”太尉之名最早見于《呂氏春秋》。《漢書·百官公卿表》說：“太尉，秦官，金印紫綬，掌武事。”鄭玄注《禮記·月令》時也認為太尉為秦官。《漢官序》還說：“漢承秦曰太尉。”但根據《史記·秦本紀》、《秦始皇本紀》、《六國年表》及有關列傳的記載，秦皇朝建立前，歷年的對外戰爭大都是以丞相、將軍、庶長、大良造、五大夫或客卿等去領兵，并無太尉，而且這些人都是臨時派遣，事畢即解除兵權，仍歸原職。秦皇朝建立后，一些重要活動，如始皇二十六年議帝號，二十八年瑯玡刻石，也只有丞相、御史大夫，不見有太尉。從制度上說，秦朝應有太尉的官位，實際上大概未曾具體選任擔當這一職務的官員。
這種狀況的出現，自然與秦傳統的君主專政體制，特別是與秦始皇強化皇權，意欲直接掌管軍事，控制兵權的企圖分不開的。
御史大夫，秦始皇始置。本來，早在周代就有御史，但當時只是一種低職微官。至秦代初年，出于抑制相權，加強監察的需要，于是改置御史大夫，擢為尊官，“位上卿，銀印青綬，掌副丞相”。
御史大夫的主要職責：一是承轉皇帝詔令制書，“受公卿奏事”，并兼掌圖籍文書及記事之任；二是監察百官，“舉劾按章”，主治重大案件。元胡三省說：“秦置御史，掌討奸猾，治大獄，御史大夫統之”，同時也兼掌圖籍文書及記事之任。御史大夫位次于相，為丞相之副，職在輔佐丞相，協理國政，但它和皇帝的關系極為密切，堪稱皇帝的耳目和心腹。
“三公”之下，則有分掌朝廷和國家各項行政事務的“諸卿”，或習慣地稱之為“九卿”，但其實際名額并不限于九。
這個龐雜的官僚集團主要有：
奉常：掌宗廟禮儀，有丞。應劭云：“常，典也，掌典三禮也。”顏師古亦云：奉常，“王者旌旗也，畫日月焉，王有大事則建以行，禮官主奉持之，故曰奉常也。”其屬官有太宰、太史、太卜等。又有博士，“掌通古今，秩比六百石，員多至數十人”。
郎中令：掌宿衛宮殿掖門戶，侍從左右，有丞。臣瓚云：“主郎內諸官，故曰郎中令。”《初學記》卷十二引《齊職儀》亦云：“主諸郎之在殿中侍衛，故曰郎中令。”其“屬官有大夫、郎、謁者。”大夫掌論議；郎掌守門戶，出充車騎；謁者掌賓贊受事。由于郎中令侍衛禁中，接近皇帝，故其職位極為重要，甚至有時能左右朝政。
衛尉：掌宮門衛屯兵。《漢舊儀》云：“衛尉寺在宮內。”胡廣云：“主宮闕之門內衛士。”即統領皇宮的警衛部隊，守護宮門內，有丞。
太仆：“掌輿馬，有兩丞”，主要負責飼養和供給皇室車馬，安排皇帝出巡時的車駕次第，有時還親自為其執馭駕車，是皇帝最親近的高級巨仆和“眾仆之長”。
廷尉：掌刑法，負責依法治罪，決疑平獄。應劭云：“聽獄必質諸朝廷，與眾共之，兵獄同制，故稱廷尉。”顏師古云：“廷，平也。治獄貴平，故以為號。”又《太平御覽》卷二三一引韋昭《辨釋名》云：“凡掌賊之司察之官皆曰尉。尉，罰也，言以罪罰奸非也。”廷尉為全國最高司法官，其屬官有廷尉正和廷尉左、右監。
由于秦代崇尚法治，所以廷尉在諸卿中享有特殊的重要地位。秦始皇的重臣李斯曾擔任這一職務，經常參與朝政，并由此而擢為丞相。
典客：掌禮賓，有丞。主要負責各國君長、使臣及少數民族領來朝時的迎、送、接待，“典其禮儀”。故《漢書·百官公卿表》云：“典客，秦官，掌諸歸義蠻夷。”有丞，其屬官有行人、譯官等。
典屬國：掌歸義臣服的少數民族。《漢書·百官公卿表》稱：“典屬國，秦官，掌蠻夷降者。”其屬官有九譯令等。
宗正：掌親屬，有丞。主要負責皇族宗室和皇室外戚事務。
治粟內史：“掌谷貨，有兩丞。”其屬官有太倉、平準、五令丞等。主要管理國家錢谷、租稅等財政的收入和支出，“領天下錢谷，以供國之常用。”同時，由于農業經濟和財政的關系極為密切，因而，全國的農田、水利、農業行政、粟帛貯運等，也都由其兼管。
本來，早在周朝就有管理財政的太府，但它只是地位較低的五大夫。秦朝的治粟內史，位在諸卿之列，較之周的太府，不僅地位提高，職掌范圍也明顯擴大了。所以，國家對財政的充分重視，實由秦朝開其端。
少府：掌山海池澤之稅，以供皇帝和皇室之用。《漢官儀》說：“少府掌山澤陂池之稅，名曰禁錢，以給私養，自別為藏。”少府之設，亦始于秦。它和治粟內史的區別，在于前者專管皇室財務，后者職掌國家財政。故顏師古曰：“大司農（漢對治粟內史的改稱——引者）供軍國之用，少府以養天子也。”由于少府專供皇室私養“小用”，故以“少”名之。“少者，小也，故稱少府。”
其實，少府并不小。它府藏充實，收支浩繁，機構龐大。其他諸卿一般只有一丞或二丞，而少府則設六丞，置有尚書、符璽、太醫、樂府、導官、中書、謁者、令丞等大批屬官，而且直接役使著為皇室或官府制作器物服等的大量刑徒和奴隸。龐大的少府機構的設置及其財務活動的繁多，正是秦朝強化皇權，帝室與國家合一的重要表現。
中尉：“掌徼循京師，有兩丞”，即主要負責衛戍京師，禁備和搜捕“盜賊”。中尉與衛尉的職掌各有側重。衛尉巡行宮中中尉游徼于宮殿之外和京師之內。二者互為表里，共同組成以皇宮為中心的整個京師咸陽的衛戌系統。將作少府：“掌治宮室”，包括營建宮室、宗廟、陵園諸工程，連同這些工程周圍和道旁的綠化，亦在其職掌范圍之內。有兩丞、左右中侯。
由于秦朝一開始就大興土木，大規模地營建宮室，修阿房宮，筑驪山墓，到處建造高宮別館，因而將作少府的秩第雖稍低于奉常、中尉等官職，但在諸卿中卻仍居于相當重要的位置。
主爵中尉：“掌列侯。”本來，秦在商鞅變法時，就已制訂了相當完整的賜爵制度，規定：“有軍功者各以率受上爵。”秦始皇兼并六國，建立封建皇朝時，出于加強專政主義集權政治的需要，曾繼續推行這一制度。
云夢睡虎地秦墓竹簡一再提到“爵”和“軍爵”。在通行全國的秦律里有《軍爵律》。律文明確規定：“從軍當以勞論及賜。”又規定，已拜爵之后，如果“賜未受而死”，或因犯罪應“耐覂（遷）者”，也要“鼠（許）賜其后人”。公元前第二次巡游時，同行的有列侯武城侯王離、列侯通武侯王賁、倫侯建成侯趙亥、倫侯昌武侯成以及五大夫趙嬰、楊樛等。
列侯是二十等爵中最高的一級。倫侯，僅次于列侯。唐司馬貞《史記索隱》稱：“倫侯，爵卑于列侯，無封邑者。倫，類也，亦列侯之類。”五大夫即大夫，屬五級爵。李斯曾說秦始皇“官斗士，尊功臣”，“盛其爵位，以固其親”。主爵中尉就是為具體實施秦傳統的賜爵制度，職掌其有關事務而設置的。
此外，還有侍中、給事中、中常侍等一些內朝官，有掌皇后、太子家的詹事和作為“皇后卿”的將行的宮官，等等。
由上述以三公諸卿為主而組成的封建朝廷，是秦代封建主義政治體制的核心，是封建國家的集中體現，是絕對受制于皇帝并代行皇帝政務的最高權力機關。
圍繞著這個政權核心，秦皇朝組成了遍布全國各地的統治網絡。廢分封，置郡縣秦始皇二十六年（公元前221 年）議定皇帝尊號，初建封建朝廷之后不久，秦始皇和公卿大臣們便提出了在全國范圍內建立地方行政機構的問題。應該采取什么樣的地方統治形式呢？
在秦朝君臣中曾生過著名的分封與郡縣之爭。當時，丞相王綰等認為：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不為置王，毋以填（鎮）之。”為此，他建議承襲西周以來的分封制度，“請立諸子”，以建封國。始皇下其議于群臣。群臣們以為秦始皇有二十余子，理應效法周制，封邦建國，以藩皇室，故大都贊同王綰的建議，“皆稱其便”。唯獨廷尉李斯不以為然。他說：周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內賴陛下神靈一統，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術也。置諸侯不便。
李斯的主張，既有對歷史的回顧，又有對現實的思慮，還有安置“諸子功臣”，協調統治集團內部關系的籌謀與措施，而且自郡縣制在春秋戰國之際產生以來，許多國家都不同程度地采用過。特別是秦國，早在商鞅變法時，就曾普遍推行縣制。以后，陸續增置郡縣。如惠文君十年，魏納上郡十五縣。惠文君二十七年，遣張儀、司馬錯等滅蜀，遂置蜀郡。昭王三十年，秦蜀守若伐楚，取巫郡及江南為黔中郡。至秦始皇十三歲繼位時，已是每新占領一地區，幾乎都要隨之設郡。《史記·秦始皇本紀》寫道：政“年十三歲，莊襄王死，政代立為秦王。當是之時，秦地已并巴、蜀、漢中，越宛有郢，置南郡矣；北收上郡以東，有河東、太原、上黨郡；東至滎陽，滅二周，置三川郡。”事實上，秦當時已累計置郡十多個。
因此，對于李斯的建議，秦始皇當即予以肯定。他指出：天下共苦戰斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復立國，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉！廷尉議是。于是秦始皇分天下以為三十六郡。
始皇二十六年所置三十六郡為：
上郡、巴郡、漢中、蜀郡、河東、隴西、北地、南郡、南陽、上黨、三川、太原、東郡、云中、雁門、潁川、邯鄲、巨鹿、上谷、漁陽、右北、平遼、西碭郡、泗水、薛郡、九江、遼東、代郡、會稽、長沙、齊郡、瑯玡、黔中、廣陽、陳郡、閩中。
以后，隨著邊遠地區的開拓和郡轄范圍的調整，秦又陸續增置了南海、桂林、象郡、九原、東海、常山、濟北、膠東、河內、衡山、鄣、廬江等郡。終秦一代，前后可能置過四十八郡。
郡是秦代地方最高一級行政建制，其行政長官為郡守。《漢書·百官公卿表》稱：“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。”從云夢睡虎地秦墓竹簡中的《語書》卻能有所了解。
《語書》是南郡守騰給本郡各縣、道布的一篇文告。文告強調“矯端民心，去其邪僻，除其惡俗。”還提到：故騰為是而法律令、田令及為間私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智（知）之，毋巨（歫）于罪。今且令人案行之，舉劾不從令者，致以律，論及令、丞。有（又）且課縣官，獨多犯令而令、丞弗得者，以令、丞聞。
這篇文告雖布于秦皇朝建立前的秦王政二十年（公元前227 年），但對皇朝建立之初的南郡無疑也是適用的。它表明，舉凡郡內的民政、司法、監察以至財政、武事等，均在其職掌范圍之內，特別是治民除邪，維護地方統治秩序，更是其基本政務。
郡守之下，
有郡丞、佐守以治民。《通典》卷三十三說：“郡丞，秦置之以佐守”，秩六百石。在邊郡又有長史，掌兵馬，秩亦六百石。
還有郡尉，掌佐守職武職。《漢官儀》云：郡尉“掌佐太守典其武職”。又云：“秦郡有尉一人，典兵禁備盜賊。”由于秦重軍事，故郡尉秩比二千石，僅次于郡守，而高于郡丞。
秦尚有郡監，即監御史、監察御史，或省稱監。《漢書·百官公卿表》：“監御史，秦官，掌監郡。”《史記·高祖本紀》有“秦泗平監平”的記載。宋裴骃引文穎云：“秦時御史監郡，若今刺史。平，名也。”唐司馬貞亦引如淳云：“秦并天下為三十六郡，置守、尉、監，故此有監平。”監御史的地位不高，排在守、尉之后，但其隸屬御史大夫，代表朝廷監察地方官吏，限制守、尉的活動，具有相當大的權力。監御史的設置，是秦代加強中央集權，實行郡縣制的重要措施。
郡之下設縣。縣萬戶以上置縣令，秩千石至六百石；不滿萬戶的置縣長，秩五百石至三百石。令、長掌治其縣，主要是征賦役，“理訟平賊”。
縣有丞、尉，秩四百石至二百石，是為長吏。又有令史等屬吏。縣下設鄉，鄉有嗇夫、三老和游徼。
其中，嗇夫“職聽訟，收賦稅”，主管鄉內主要行政事務；三老掌教化，游徼“徼循禁賊盜”。
鄉又由里組成，里有里正。里之下還有以十戶編成的什和以五戶編成的伍。戶是男耕女織的個體家庭，而什伍則是秦皇朝進行統治和剝削的最基層的社會組織。由郡、縣、鄉、里組成的郡縣制，是春秋戰國以來逐漸展起來的一種政治體制。
它和西周分封制的區別，主要是：
一、封國的君位和貴族職位都是世襲的，而郡守、縣令則可以隨時由朝廷任免；
二、郡縣必須直接接受朝廷的命令和監督，而封國對王朝則不一定。秦代郡縣制的推行，是當時社會政治、經濟展的結果，是適應封建專制政體的要求而出現的。它對于結束長期形成的諸侯割據局面，維護國家統一，無疑有著積極的意義。
秦始皇建封建朝廷，實行郡縣制，這就建構了從朝廷到地方，從三公諸卿到鄉里什伍的一套龐大的、多梯級的統治機構。
它恰似一座金字塔，高踞塔尖的是封建皇帝，而壓在塔底的則是勞動群眾，這座封建政治金字塔的修建，標志著秦皇朝的建立。
