一.美國國會與總統的概況及其權力
根據美國聯邦憲法的規定，國會是美國最高權力機關，它由參議院與眾議院組成。這種兩院制是康涅狄格妥協的結果①。參議院現有議員100名，其議席分配的原則是各州不論面積大小、人口多少，一律兩席，以體現各州在聯邦中的平等地位。參議員代表本州，任期6年，可連選連任，每2年改選1/3，以保持參議院的穩定。另外副總統是參議院的當然議長。眾議院現有議員435名，其席位分配的原則是按各州人口占全國人口的比例分配到各州，但每個州至少應有一個席位，當選眾議員任期2年，可連選連任。
美國參、眾兩院的共有權力：首先是立法權，美國聯邦憲法明確規定，全部立法權屬于國會，制定法律是美國國會的首要權力。其次是監督政府的權力。根據美國憲法的規定，國會在立法權、財政權、人事任免權、彈劾權、條約批準權、否決之否決權和調查權等方面擁有對政府監督與制約的權力。除此之外，參、眾兩院的共同權力還包括：征收稅收，償付國債，計劃合眾國的國防與公共福利，鑄造貨幣，接受新州加入等等。除了以上兩院共有的權力之外，參眾兩院還分別擁有各自特殊的權力。參議院擁有的特殊權力是：（1）批準總統與外國締結的條約。按照美國憲法的規定，總統與外國簽定的條約必須經過參議院2/3以上議員的同意，方能生效。（2）批準總統任命的高級官員。（3）審判彈劾案。彈劾是一種特殊的審判程序，根據這一程序，參議院即作為審訊被控犯有重大罪行的聯邦官員。②受彈劾的官員非經出席審訊的參議院2/3以上同意，不得定罪。（4）在特殊的情況下，有權選舉副總統。眾議院擁有的特殊權力是：（1）提出財政案。根據聯邦憲法的規定，美國的財政案必須由眾議院提出，參議院只有修改、補充的權力。（2）提出彈劾。按照聯邦憲法規定，彈劾案只能由眾議院提出。（3）在特殊的情況下，有權選舉總統。[1]根據美國聯邦憲法規定，總統是國家元首、政府首腦兼武裝部隊總司令。美國總統也是世界上最有權力的職位之一。在國會提出立法倡議，即立法倡議權；他還有權召集國會特別會議；在司法方面，總統提明任命聯邦法官，包括最高法法院成員在內，但要獲得參議院的認可；還可以對任何被判破壞聯邦法律的人——被彈劾者除外——作完全或有條件的赦免；在行政方面，總統可以發布法令、條例和指示，可以任免公務官員，但高級官員（包括內閣部長、副部長、助理部長等）要得到參議院的批準；有權征召各州的國民警衛隊為聯邦服務；在戰爭或國家危急時，國會可以予總統更大的權力，以處理國家經濟和保護合眾國的安全。有權宣布緊急狀態，統帥和指揮武裝部隊；在外交事務中，他負責合眾國和外國之間的關系。有權代表美國同外國政府建立外交關系和締結行政協定等。有權任命任命大使，但締結條約和任命大使均須經由參議院的批準。總統每屆任期四年，連選可連任一次。在總統死亡、辭職或喪失能力的情況下，由副總統接替總統的職務。
二．美國國會對總統的監督
英國功利主義哲學家穆勒和曾任美國總統的威爾遜就反復強調，在看待立法機構的權力實踐時，要更注意其對監督權的運用。所謂國會的監督功能是指：“國會必須持續地檢討行政當局是否有效地執行了國會所通過的法案。”威爾遜寫道：“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職”。 從重要性的角度看，通過立法進行決策無疑是國會最重要的活動，但是就日常政治來講，監督是國會進行得最頻繁的行為。從某種意義上說，立法是特定時刻的事件，而監督是無時無刻不在發生的過程。
具體地說，國會對以總統為首的行政部門的監督涉及五個方面的內容：第一，行政方面執行法律的情況；第二，行政方面使用國會撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政方面的機構設置；第五，行政方面的決策程序。國會主要通過行使以下權力來監督以總統為首的政府。
（一）．立法權。
立法權為國會的監督功能提供了基本的保障。所有行政機構中的部、署、委、局的設立與撤銷，以及其內部的組織結構，都是由國會立法明確規定的。國會可以聯合決議的形式批準或否決總統提出的行政改組計劃。所有總統和行政機構提出的立法倡議，都必須經國會審議并制定成法律才能實施。有時國會還通過立法直接干預總統行使權力的方式。比如，1973年國會推翻了尼克松總統的否決而通過了《戰爭權力法》，限制了總統發動戰爭的權力。又如，針對此前總統經常擅自扣壓國會已經批準的撥款的做法，國會在1974年通過了《預算與扣壓撥款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制總統獨自決定扣壓國會撥款的權力。
（二）．財政權。
就監督而言，國會的“錢袋權”可能是最有效的。從法律上講，美國政府支出的每一分錢都必須經由國會通過撥款法批準。如果國會不通過撥款法，政府機構就會因無錢運轉而陷入停頓。1995年底和1996年初，因共和黨國會議員與克林頓總統發生爭執，撥款法遲遲未能通過，結果聯邦政府的部分機構兩次關門，引發美國公眾的強烈不滿。
（三）．人事任免權。
根據美國憲法和有關法律的規定，總統提名任命的部分官員須經參議院批準，這種人事批準權是國會制約行政當局的一個重要手段。在需經參議院批準的職務中，最重要的是內閣級部長、副部長和助理部長、駐外大使 、聯邦各級法院法官(包括最高法院大法官)、法院的聯邦執行官和聯邦檢察官。[1]一般來說，參議院對內閣部長的提名大都予以批準，迄今為止，總統提名的內閣級部長僅有8人遭到參議院拒絕，但參議院對助理部長的提名則嚴格審查。參議院人事批準權的監督功能主要體現在兩方面：一是通過拒絕提名或發出相應威脅對政府的政策趨向加以制約；二是通過舉行提名聽證會，對候選官員個人的政策取向加以制約，有時候要求候選官員作出明確的政策承諾。
（四）．彈劾權。
根據美國憲法，國會有權對犯有叛國罪、賄賂或其他重罪和輕罪的“總統、副總統和合眾國的所有文職官員”進行彈劾。近代彈劾制度始于14世紀的英國。自1789年以來，共有14名聯邦官員受到眾議院彈劾，13人受到參議院審判。其中，法官9人，參議員1人 ，總統2人，部長1人。③最終只有4人被判有罪，均為法官。彈劾權是一項令人生畏的權力，對總統和其他政府官員具有巨大的威懾力。
（五）．條約批準權。
總統與外國政府訂立的條約必須經參議院批準，這也是美國憲法明確授予參議院的權力。按照聯邦憲法總統與外國簽定的條約必須經過參議院2/3以上議員同意才能生效。如1919年國會否決了威爾遜總統在法國與其他協約國簽定的《凡爾賽和約》。
（六）．立法否決權。
所謂立法否決，就是國會在一項法律中寫入這樣的條款：總統或行政機構根據該法委托的權力，可以為執行該法而采取行動和制定行政條例，但是這些行動和條例必須得到 國會的同意方可付諸實施；國會可以在一定期限內(一般為30到90天)以兩院共同決議或一院決議，甚至一個委員會的決議否決該項行動或規章。與一般法律不同，這項決議無需總統簽署。對于國會行使監督功能而言，立法否決權是比較有效的手段。立法否決權始于1932年，直至1983年，1983年6月，美國最高法院在查哈訴移民歸化局一案中，以7∶2的票數裁決立法否決權違憲，作出了對行政當局有利的決定。最高法院認為，如果允許國會干涉行政機構的行動，就違反了三權分立的憲法原則。此后，此項權力就改為否決之否決權，即先形成兩院共同決議，然后送總統簽署，若總統不同意，國會就必須以兩院2/3的多數票推翻總統的反對才能通過該項法律。
（七）．調查權。
國會調查權的基本作用是：監督行政過程，收集立法信息，在特別重大的問題上發揮作用，讓人民了解政府運作情況。國會調查權的運用一般涉及如下方面：第一，圍繞行使立法權進行的調查；第二，選舉調查；第三，政治調查，主要指涉及有關行政部門及其工作人員違法行為的調查；第四，涉及有關國家機關及其工作人員侵犯公民權利的調查。
三．美國總統對國會的制衡
在1787年召開的制憲會議上，各州代表們對總統的產生方式爭論不休，經過討論，大會本以原則通過了弗吉尼亞方案，即總統由國會產生。但麥迪遜等人對弗吉尼亞方案發動了激烈攻擊，他們說：“若聽任國會這一立法部門選舉行政首長，建立的行政部門一定是一個腐敗無能的機構；一個自由的政府必須有立法、行政、司法三個平行部門所組成。”這一有說服力的陳述得到多數代表認同。[2](P12)從中可以知道總統從國會中獨立出來并對國會形成制衡是多么重要。
總統對國會的制衡主要通過以下方面體現出來：
第一，通過聯邦憲法賦予總統的權力。美國憲法第3條第三款還明確規定：'總統應不時向國會報告聯邦情況，并向國會提出他認為必要的和妥善的措施供國會審議。'[3](P170) 盡管依據憲法，總統僅僅擁有權力向國會提出政策建議，但實際上總統早已成為立法的一個主要發起者。在建國后相當長的一段時間里，國會一直居于主導地位，總統對于立法的介入和影響力相對有限。但隨著時間的推移，總統在這一政治體系中的角色越來越明顯，這在20世紀30年代羅斯福總統上臺以后變得更加突出。總統逐漸擔負起立法領導人的角色，并努力提高對國會的影響力，以獲得他們所需要的立法，或者阻止他們反對的立法在國會中通過。從此，歷任美國總統都尋求擔負起國會立法的領導角色，為國會提供議事日程，確立國會的立法重點。另外，聯邦憲法還賦予總統立法否決權，對國會通過的法律有否決權，只有國會參、眾兩院都以2/3多數通過才能否決總統的否決，這在一般情況下是很難做到的。最后，按照聯邦憲法總統還有權在特殊情況下召集國會特別會議。
第二，通過政黨的紐帶。在一般情況下總統是他所屬的政黨的當然領袖，這樣與總統同屬一政黨的國會議員在一般情況下會支持總統。這一方面是由于總統和本黨議員同屬一黨，在許多問題的價值取向上相互一致，本黨議員更多地認同總統的政策理念。另一個因素是總統表現的好壞有時會直接影響到本黨的形象，而這又關系到選民對于同屬一黨的國會議員的看法，所以本黨議員還是較多地支持總統的工作，不想令總統過于尷尬。當然，還是有一些人是出于對本黨的忠誠和對于反對黨的不信任而支持總統的。如在1993年和1994年，國會對于克林頓的支持率高達86.4%，而到了1995年，卻急劇降到了二戰以來的歷史新低，僅有36.2%。 究其原因，最重要的是因為國會中政黨力量的變化。克林頓上臺前兩年，面對的是由本黨控制的國會，民主黨議員給予克林頓強有力的支持。而經過1994年國會中期選舉，共和黨獲得大勝，重新控制了國會兩院，而在金里奇等的統帥下，黨派斗爭激烈，因而導致府會關系緊張，使得克林頓的支持率急劇下滑。
第三，通過總統對國會的游說。由于政黨作用突出，所以總統主要是通過對國會領導人的游說工作來爭取國會的支持。但隨著70年代國會改革的進行，國會變得民主化，權力也相應分散，這使得總統必須加大游說的廣度和力度，也使游說這一手段變得越來越重要。總統的成就如何在很大程度上依據他們能否成功地勸說國會通過他們的立法議事日程，正如美國學者諾伊施塔特所指出的，總統的力量是'說服的力量'。
總統游說也可以分為直接游說和間接游說兩大類。總統的直接游說主要包括兩個方面。一是總統親自出面游說國會議員，總統可以通過面對面的交談，闡述自己的立場，解釋其中的利害關系，曉之以理，盡量爭取議員的支持。總統或者親自前往國會山會見議員，也可以邀請國會領導人或者關鍵議員來白宮會面，協商事宜。如約翰遜曾經擔任過國會的領導人，對于國會的運作了如指掌，同國會其它領導人也非常熟悉。他定期在星期二同國會中的民主黨領袖一道共進早餐，手下的官員也密切地同這些領導人交往，從而使得約翰遜能夠有效地對國會施加影響。二是通過國會聯絡處和其它相關機構的工作人員來對國會進行游說。這些相關機構主要處理有關國會的兩大事務：一是游說國會，推銷總統提出的立法建議；二是進行立法管理工作，對于立法法案的提交、要求以及預算案進行監督協調。盡管國會對于這類行政游說也曾試圖加以限制，比如國會曾在1919年通過法案，禁止行政部門使用國會撥給的經費對于國會議員進行游說或者施加壓力，但是由于國會還需要行政部門提供必要的信息，闡述相應的政策立場，所以在執行時就很難將二者區分開來，因而也就難以發揮這類法案的作用。總統的間接游說也主要包括兩個方面。一是總統利用大眾媒體的作用，越過國會，適時向公眾發表演說，讓公眾認識到其立場或所提議案的重要性，敦促他們支持自己的立場，并發起'草根游說'，動員選民給國會議員寫信、打電話，讓議員們感知到壓力。如第二次世界大戰期間，羅斯福總統利用'爐邊談話'，多次通過廣播對公眾發表講話，闡述自己的施政計劃，呼吁民眾給予支持，間接地對國會施加了影響力。二是鼓動相關的利益集團去游說國會議員，向國會施加壓力。如約翰遜總統在向國會提交1965年基礎和再教育法案之前，他就已經同天主教徒、新教徒、猶太人和教育組織結成聯盟。
四．美國國會與總統間制衡的缺陷
雖然根據1787年憲法制定的美國政治制度是一套比較完備的資本主義政治制度，但完備并不是完美，在具體操作過程中，三權分立的實施并不像制定者想象中的那樣美好。它的缺陷主要體現在以下幾個方面。
（一）．行政方面。
雖然聯邦憲法規定，總統對最高法院法官、大使、公使、中情局局長、各部部長等高級官員任命要經過參議院出席議員一半以上同意方能生效，但總統往往通過賦予想要重用的親信、幕僚以不必經過參議院批準的官銜，如助理、總統私人秘書等等，在授予重大責任。如尼克松總統在第一任上，任命基辛格為總統國家安全事務助理，比國務卿羅杰斯的作用大很多。這就降低了國會的權威。
（二）.外交方面。
雖然聯邦憲法規定，總統與外國簽定的條約必須經過參議院2/3以上議員同意方能生效，但是總統通過進行簽訂行政協定的方法避開國會的限制。這樣，每位總統都以大量的行政協定代替條約，甚至簽訂秘密協定，來避開參議院的牽制。
從1789年至1985年，美國政府與外國訂立的條約與行政協定之比是：1320比10873。特別是20世紀40年代后，行政協定的數量一直是條約的20倍以上。這種現象的高潮是20世紀的60和70年代。當時，使國會特別惱火的不僅是條約與行政協定之比絕對不平衡，更重要的是總統只是將一些無關緊要的國際協議交參議院批準，而至關重要的互助和軍事協定卻連招呼都不打一聲。比如，當參議院正在批準保護墨西哥古代文物和維修紅海中的某些航標燈的條約的時候， 總統卻在用行政協定作出關于美國在越南、老撾、朝鮮和泰國的軍事存在的重大決定。
（三）.立法方面。
根據美國憲法的規定，立法權歸屬國會，但國會通過的議案必須經總統批準才能成為法律。總統不僅有直接否決權，而且還有擱置否決權（口袋否決）。根據憲法規定，總統在接到國會遞交的議案10天內恰逢國會休會，使總統無法將議案退還時，該議案不能成為法律，總統也不需要象正常否決那樣提出否決的理由。國會不能推翻擱置否決，被擱置否決的議案也不能移交下一屆國會。顯然，擱置否決在一定意義上是一種絕對否決權，是總統們制衡國會的殺手劍。歷屆總統嘗運用這一措施，屢試不爽。而最高法院對此睜一只眼閉一只眼，回避對擱置否決權做出明確結論。
（四）．戰爭權方面。
戰爭權問題曾使制憲者們頗費心機。他們決意防止美國總統像歐洲許多君主那樣隨意發動戰爭。麥迪遜認為：“行政部門是最熱心于戰爭而且最易于發動戰爭的權力部門。故此，經過仔細考慮，(憲法)將戰爭問題賦予立法部門解決。”[4](P354)在設法防止總統隨意發動戰爭的同時，制憲者們又不想剝奪總統對突然襲擊作出反應的權力。基于此，他們最后將憲法草案賦予國會的“發動”(make)戰爭的權力改為“宣布”(declare)戰爭的權力。不過，當時人們普遍關注的是第一點，并認為憲法已經做到了這點。1789年，在致杰斐遜的一封信中，麥迪遜曾欣慰地說：“我們已成功地找到了一條限制戰爭的途徑，即通過把進入戰爭的權力從行政部門轉到立法部門，從花費者手中轉到付帳者手中”.1793年，華盛頓總統宣布美國在英法戰爭中保持中立。這意味著拒絕履行美國在1778年與法國簽訂的條約所規定的義務。對這一完全由總統單方面作出的決定，親法議員和報紙立刻表示反對，認為該行動超越了總統職權范圍，侵犯了國會的權力。隨之而來的是漢密爾頓和麥迪遜之間的一場辯論。漢密爾頓認為，制定外交政策實際上是行政部門的職能，憲法賦予國會的宣戰和批準條約的權力只是總統行政權力中的例外；嚴格地說，國會有宣戰權，而總統則有裁決條約規定的國家義務的權力；他的職責就是保護和平，直到宣戰。而麥迪遜認為，對宣戰權的理解不能如此嚴格，因為這使總統可以先就條約或中立問題作出決定或采取其他行動，造成既成事實，從而阻礙國會就美國是否有必要宣戰作出自己的判斷。[2]因此，宣戰權必須包括所有保證其行之有效的其他權力。漢密爾頓和麥迪遜的辯論并沒有澄清具體問題，但卻暴露出國會與總統間分享戰爭權的不平衡性。國會有批準戰爭的權力，而總統有處理外交關系和戰爭的權力以及對突然襲擊作出反應的權力。這種分權的不平衡性就在于一方可能壓過另一方：總統可憑借自己的外交權，造成既成事實，吞沒國會的批準權；而國會則可憑借自己的批準權，阻撓總統行使外交權。美國著名政治學家詹姆斯·L·森德奎斯特形象地將此稱為：“事實上，憲法將兩個對手置于拳擊場，敲響鈴，讓他們無休止地打斗下去。
美國自建國至今，與其他國家發生了約200次武裝沖突，但經國會宣戰的只有5次:1812年的第二次對英獨立戰爭、1846年的美墨戰爭、1898年的美西戰爭、第一次世界大戰和第二次世界大戰。特別是在越南戰爭中，約翰遜利用職權一再向國會隱瞞實情，阻礙國會作出正確判斷，而在作出決定的過程中，他根本不讓國會參與，后人將越南戰爭稱為“總統的戰爭”。 由此可以看出，不宣而戰是總統戰爭權力擴張的一個重要表現，體現了總統在戰爭權方面的優勢地位。在這種情況下，國會為了捍衛自己應有的權力，加強對總統戰爭權的監督和限制，于1973年11月，通過了戰爭權力法案，強調憲法賦予國會的宣戰權，要求分享戰爭的決策權。法案還規定，在涉及與別國直接軍事對抗、武裝力量進人外國領土和大規模增加駐外軍隊人數等方面的動用武力行動之前，總統必須和國會磋商，之后也必須定期與國會磋商。動用武力之后48小時內必須書面通報國會。總統向國會通報之后，如果在60天內國會沒有宣戰，也沒有給總統繼續動用武力的授權，總統必須在其后30天內撤出美國軍隊。此外法案還規定國會在任何時候可用不經總統的兩院聯合決議撤出美國軍隊。戰爭權力法案在表面上確認和增加了國會的戰爭權力，大大限制了總統的戰爭權力，事實上并非如此。許多都事前沒與國會磋商、事后沒有向國會通報。就連1991年的海灣戰爭，布什總統制定、宣布的“沙漠盾牌“計劃和對伊拉克進行軍事封鎖.向海灣派駐20萬軍隊的重大軍事行動，總統事前都未同國會磋商，只是事后用電話通知了國會。至于國會擁有的戰爭撥款權更不能起到限制總統戰爭權力的作用。只要總統把戰爭打響，就很容易形成全國支持總統的局面。在這種情況下，國會不愿承擔因不撥款而導致美國失敗的責任，總統得到國會的戰爭撥款輕而易舉，國會的戰爭撥款權也就形同虛設。
雖然美國國會與總統之間的制衡存在一些缺陷，但從整體上來看是一種比較完備的資本主義政治制度，它一方面防止了專制獨裁的出現，另一方面防止了“多數人的暴政”的出現，除外，它把行政部門追求的效率的立法部門追求的民主比較有機地結合在一起 ，使美國自建國以來一直維持著比較穩定的政治秩序。
中國現在正處于社會轉型期，各種社會問題不斷突現出來，政治制度改革的步伐跟不上經濟改革的步伐和經濟發展的需要。所以我們可以在認清中國國情的前提下，借鑒美國政治制度中有益于中國民主政治建設的部分，這樣可以使我們在民主政治建設中少走彎路，節約政治制度改革的成本，為建設有中國特色的社會主義民主政治開辟一條新道路。
