條文+案例+解讀，讓民法典從法律文本走向你我他
一
宅基地使用權的概念、特點及取得（耕地保溫飽，宅基地保居住）
法言俗語
宅基地與耕地對廣大農民來說都非常重要，耕地保障了農民的吃飯問題，而宅基地保障了農民的居住問題。宅基地是我國特有的一種用益物權類型，是中華人民共和國成立以來在中國土地政策基礎上形成的一個固有制度。宅基地使用權糾紛是人民法院受理的一類傳統民事案件，雖然案件數量不多，但由于宅基地使用權涉及全國9億農民的“安身立命”，故顯得尤其重要。
廣義的宅基地使用權包括城鎮宅基地使用權和農村宅基地使用權，隨著城鎮的發展和我國土地政策的調整，目前，城鎮宅基地使用權已經逐漸消失，現今的宅基地使用權主要針對農村的宅基地使用權，即農民因建造自有房屋而對集體所有的土地占有、使用的權利。
宅基地使用權具有以下特點：第一，宅基地的所有權歸集體，這是宅基地使用權能夠成為用益物權的前提。這一點，我國憲法和其他法律均有明確規定。第二，宅基地使用權的主體是特定的農村居民。由于宅基地是有限和稀缺的自然資源，與農村居民的生存和發展密切相關，因此，在我國現行法律框架內，享受宅基地使用權的只能是本集體經濟組織成員，城鎮居民和集體經濟組織以外的人員不能申請取得宅基地使用權。第三，宅基地使用權具有有限性。宅基地主要用來滿足農村居民建造住宅及其附屬設施的需要，宅基地使用權人不得隨意改變宅基地的用途，也不得出賣、出租或者抵押宅基地，否則再次申請宅基地將不會獲得批準。第四，宅基地是一種具有福利性質的權利。農村居民取得宅基地使用權基本上是無償的，是廣大農民安身立命的福利保障。在我國農村社會保障體系尚不健全的情況下，土地承包經營權解決了農民的衣食來源，宅基地使用權則解決了農民的基本居住問題。這兩項用益物權制度以其鮮明的福利特色成為維護農村穩定的重要物權制度。
由于宅基地使用權的取得是與本集體經濟組織成員權密切聯系的，因此，宅基地使用權成為農村居民的一項非常重要的財產權利，在國家征收農民的宅基地時應當給予權利人適當的經濟補助，從而體現宅基地使用權的福利和社會保障功能。宅基地使用權的主體只能是農村集體經濟組織成員，即農村居民，對于城鎮居民購買宅基地的，由于受到法律規定的主體資格的限制，其購買行為自然是無效的。
《民法典》第363條規定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定。
關于宅基地使用權的取得。依據《土地管理法》的規定，目前農村村民主要應當通過申請并獲得批準的方式取得宅基地使用權。一般來說，村民通過申請審批獲得宅基地使用權的，應當符合以下條件：第一，符合申請宅基地使用權的村民資格，即無宅基地的、家庭人口眾多確需分戶居住的、因國家或者鄉鎮建設需要另行安排宅基地的或者在農村落戶需要建設住宅而無宅基地情況的村民，才可向所在村民委員會或者集體經濟組織申請劃批宅基地。第二，取得宅基地使用權的程序。村民首先要向所在的村民委員會或者集體經濟組織提出申請，村民委員會同意后，將申請提交鄉鎮人民政府土地管理部門；鄉鎮人民政府土地管理部門接到申請后經現場查看，審核村民的申請后報縣級人民政府土地管理部門審批。第三，可以作為宅基地的范圍。村民申請宅基地要符合鄉鎮土地利用總體規劃，主要利用原有的宅基地和村內空閑地，需要占用農用地的，還要報請省級人民政府批準。第四，申請宅基地應當以戶為基本單位，根據家庭成員人數確定宅基地面積，原則上每戶只能擁有一處宅基地。第五，宅基地的分配標準和面積根據各省的規定確定。住宅建成后，由縣級有關土地管理部門核發宅基地使用權證和房屋所有權證。
《民法典》條文
第三百六十二條 宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。
以案釋法
集體所有的土地能否有償出讓給集體經濟組織成員，本集體經濟組織的村民建造住宅能否通過出讓方式取得宅基地使用權？最高人民法院公布的典型案例給出了答案。
按照《土地管理法》的有關規定，農村村民在本集體經濟組織所有的土地上建造住宅，只需辦理用地審批手續，無須辦理征用手續。城市規劃區以外的集體經濟組織土地使用權出讓尚無法律依據，集體經濟組織無權將集體土地使用權有償出讓給本集體經濟組織成員。（類似生活實例，可參見案例：湖南省張家界市中級人民法院慈利縣零陽鎮北崗居委會一組訴尹某香等土地補償費糾紛案，載最高人民法院中國應用法學研究所編：《人民法院案例選》2003年第1輯（總第43輯），人民法院出版社2003年版，第93～99頁。）
法官說法
1
農村村民有下列情形之一的，可以申請宅基地：（1）年滿20周歲的本村村民，因結婚等原因確需建設新房分戶缺少宅基地的（包括男方到女方落戶的）；（2）因發生或者防御自然災害、實施村莊和集鎮規劃以及進行鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設或因國家建設征用土地等原因需要搬遷的；（3）外來人口落戶，成為本集體經濟組織成員，沒有宅基地的；（4）城鎮居民經縣級以上人民政府批準回原籍落戶，農村確無住宅的；（5）縣級以上人民政府規定的其他條件。
2
農村村民有下列情況申請宅基地的不予批準：（1）年齡未滿20周歲的；（2）原有宅基地的面積已經達到規定標準或者能夠解決分戶需要的；（3）本村村民將原宅基地及其地上建筑物出賣、出租、贈與或改為經營場所的；（4）其他不符合法律法規和有關規定的。
3
具備宅基地申請條件的農村村民在土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地規模范圍內申請使用宅基地修建住宅的，應先向本集體經濟組織提出申請，經村民會議或村民代表會議討論通過后，報鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準后，本人攜帶相關材料到所在的鄉（鎮）、辦事處國土資源所申請確權登記發證。其中，涉及占用農用地的，依法辦理農用地轉用審批手續。
4
農村村民一戶只能有一處宅基地。農村村民建新房宅基地面積審批標準為：（1）城市郊區及鄉（鎮）所在地，每戶面積不得超過166平方米；（2）平原地區的村莊，每戶面積不得超過200平方米。村莊建在鹽堿地、荒灘地上的，可適當放寬，但最多不得超過264平方米；人均占有耕地666平方米以下的，每戶宅基地面積可低于前款規定限額。
二
宅基地使用權的行使和轉讓（無償取得的權利不可濫用）
法言俗語
《民法典》第363條規定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定。
由此可見，《民法典》對于宅基地使用權的行使和轉讓未作具體規定，而是適用《土地管理法》等法律和國家的有關規定。目前，我國現行法律中對宅基地使用權有明確規定的主要是《土地管理法》，以及國家一些政策方面的規定。
１、關于宅基地使用權的行使。根據《土地管理法》的規定，農戶一旦通過法定程序取得宅基地使用權，就享有占有、使用、收益和適當處分的權利，即擁有了用益物權的排他性。使用權人可以將地上建筑物以出售、贈與、繼承、遺贈的方式將使用權轉移給他人，但宅基地使用權不能單獨轉移且不能用于抵押。農戶遷出、死亡或者放棄宅基地使用權的，宅基地所有權人有權收回。宅基地被國家依法征收或者征用的，使用權人有權獲得合理補償。另外，宅基地使用權不同于建設用地使用權和土地承包經營權，沒有期限的限制，只要使用權人還存在，就永久享有宅基地使用權。
2、關于宅基地使用權的轉讓。考慮到土地是我國農民的基本社會保障和安身立命之本，從全國范圍來看，放開宅基地使用權轉讓和抵押的條件尚不成熟，仍應按照《土地管理法》等現行法律的規定調整宅基地使用權的轉讓和抵押問題。目前，在宅基地使用權的轉讓問題上有三種情形：一是城鎮居民購買宅基地使用權及地上建筑物的問題。城鎮居民購買農村宅基地和農村住宅的交易行為違反了法律的禁止性規定，應當是無效的。至于法人或者其他組織購買農民住房或者宅基地的，因不具備宅基地使用權人的主體資格，亦應當確認為無效。二是宅基地使用權人向本集體經濟組織之外的其他集體經濟組織成員轉讓住宅或者宅基地的，原則上也缺失法律依據。依照我國目前的農村土地政策和管理體制，本集體經濟組織成員申請宅基地主要解決其生活保障問題，具有特定的福利性質，且宅基地的取得是無償的，從《土地管理法》關于“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規定來看，其本意也在于不允許宅基地使用權人向本集體經濟組織之外的其他人出賣、出售宅基地，因此，宅基地使用權人將住宅或者宅基地出賣、出租給本集體經濟組織之外的其他農村居民的，因違反了集體經濟組織的成員權屬性，也應當確認為無效。三是宅基地使用權在本集體經濟組織內部轉讓的，應當允許。從目前我國農村土地的現狀看，真正用作宅基地的土地已經很少，盡管法律要求每一戶農村村民取得一處宅基地，但客觀上很多農戶擁有兩處以上的宅基地，況且我國現行法律也未禁止宅基地使用權在本集體經濟組織內部進行流轉，因此，應當允許宅基地使用權在本集體經濟組織內部進行相互轉讓。
但宅基地使用權不允許進行抵押，無論在集體經濟組織內部，還是在集體經濟組織外部，無論是宅基地本身，還是宅基地上建造的建筑物均不得設定抵押權。實踐中出現以農村房屋或者宅基地使用權作為抵押物的，應當認定為無效。
關于宅基地使用權的租賃問題。從國家法律設定宅基地使用權的目的和用途來看，不應當允許宅基地使用權單獨進行租賃，但宅基地使用權人可以將房屋出租，因出租房屋并不改變房屋所有權人和宅基地使用權人的主體資格，在不違反法律和國家有關規定的宅基地使用權人用途的情況下，可以認定農民出租房屋的行為有效。
自2020年1月1日起施行的新《土地管理法》把黨中央關于農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，其中關于宅基地方面的新規定有：明確農業農村主管部門負責宅基地改革和管理。落實深化黨和國家機構改革精神，在規定國務院自然資源主管部門統一負責全國土地管理和監督工作的同時，明確國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作，并賦予了農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面的相應職責。堅持實行“一戶一宅”的基本管理制度，增加了戶有所居的規定，下放了宅基地的審批權，允許已經進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
《民法典》條文
第三百六十三條 宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定。
以案釋法
最高人民法院公布的典型案例強調：在我國，宅基地使用權是農村集體經濟組織成員享有的權利，有著特定的身份條件限制，非集體經濟組織成員無權取得。農村集體經濟組織成員對宅基地只有使用權而無所有權和處分權，任何人都不能非法買賣或者非法轉讓宅基地。具有農村戶口才能取得宅基地，城鎮人口則不可以。《民法典》第153條規定：違反法律、行政法規強制性規定的民事法律行為無效，農村集體組織成員違反規定將宅基地轉讓給城鎮戶口人員的行為無效。對于無效合同，因該合同取得的財產，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應該折價補償。有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。當事人雙方在簽訂宅基地轉讓協議時均知該協議為無效協議，仍進行宅基地買賣，故雙方當事人均有過錯，應該各自承擔相應的責任。（類似生活實例，可參見案例：吳某連、楊某霖訴謝某珍、吳某銘、吳某寧宅基地使用權案，詳見廣西壯族自治區防城港市中級人民法院（2011）防市民一終字第193號民事判決書。）
法官說法
1
農村宅基地不能單獨繼承。依據我國法律規定，宅基地的所有權和使用權是分離的，宅基地的所有權屬于村集體，使用權屬于村內房屋所有權人，村民只有宅基地使用權，不能隨意對宅基地進行處置。所以宅基地不屬于遺產，不能被繼承，宅基地上的房屋可以繼承。需特別指出的是，繼承后房屋滅失的，不能進行重建或者以其他方式繼續使用這塊宅基地，由村集體經濟組織按法定程序收回其宅基地使用權另行安排。符合“一戶一宅”的村民除外。
2
《土地管理法》第62條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村宅基地使用權確權登記，必須堅持“一戶一宅”，除“一戶一宅”外多占的宅基地不予確權登記。對多占的宅基地根據《土地管理法》的有關規定按非法占用土地處理。
3
村內無宅基地可供分配，父親房宅贈與兒子的能否辦理？可以辦理，但父親不可再申請宅基地，兒子也要符合“一戶一宅”的原則規定。親兄弟之間贈與也照此辦理。
4
對村民“一戶”，原則是根據公安部門管理的戶籍來認定。如果在戶口本上登記的是一家人，那么該戶口本所登記的家庭就是一戶，一戶只能申請一處宅基地。但具有以下情形的，可獨立作為特殊村民“戶”對待：（1）已婚且已分家單獨居住生活的；（2）未婚但年齡已滿20周歲且已單獨居住生活的；（3）依法繼承宅基地上房屋所有權的未成年人；（4）通過司法仲裁依法取得的，可按照司法文件進行登記。因婚嫁關系居住在外村，但戶籍仍在本村的，夫妻雙方只能選擇在其中一方擁有宅基地，申請確權登記。
三
宅基地使用權的重新分配（因自然災害等原因失去宅基地該怎么辦）
法言俗語
宅基地使用權可以取得，自然也可能滅失。《民法典》第364條規定：宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當依法重新分配宅基地。
實踐中關于重新分配宅基地的情形主要有兩種情況：一是因自然災害導致宅基地滅失的，從物理屬性上講，土地是不可能消滅的，但從用途上講，因自然災害等原因可能使土地不再適用某種用途，如由于河流改道造成宅基地及其地上建筑物被淹沒；山體滑坡造成原來的住宅無法居住等。在出現上述自然災害的情況時應當給失地農民重新分配宅基地。二是因集體經濟組織收回宅基地或者國家征用而使農戶喪失宅基地的情況下，應當給原宅基地使用權人重新分配宅基地，但不符合分配條件的農戶不得要求重新分配宅基地。
《民法典》條文
第三百六十四條 宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當依法重新分配宅基地。
法官說法
1
農村村民不可以將房屋出售給城鎮居民和本集體組織成員之外的人，但可以將房屋出售給本集體組織成員。然而，村民在出賣房屋后，不可以再申請宅基地。《土地管理法》第62條規定：農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。這就提醒廣大農民朋友，要慎重對待自己宅基地上的房屋，因為一旦出賣后，就不可以再申請宅基地。
四
宅基地使用權的登記（土地確權登記發證，廣大農民的福音）
法言俗語
取得宅基地使用權要不要登記？最好進行登記。宅基地使用權涉及國家對土地資源的管理，更是一種重要的用益物權。從長遠發展來看，對宅基地使用權的設立、變更和消滅進行登記，既有利于加強土地管理，又有利于向社會大眾公示物權的狀態，從而減少爭端。
《民法典》在不動產物權變動的效力上采納的登記要件主義模式，因此，轉讓宅基地使用權不辦理登記手續的，不發生宅基地使用權轉讓的法律效力，更不能對抗第三人。
《民法典》條文
第二百零九條 不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但是法律另有規定的除外。
依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記。
第三百六十五條 已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。
以案釋法
宅基地使用權的登記，需要遵循一定的條件和程序。最高人民法院生效裁定書認為，農村村民享有在集體所有土地上取得宅基地使用權的主體資格，且只有本村村民才有資格取得該村的宅基地使用權，并應當先行向集體土地所有權人和所屬村民委員會提出書面申請，村民委員會批準同意后，經鄉鎮政府審核、縣級政府批準，方可取得集體土地建設用地使用證。（類似生活實例，可參見案例：孫某良與株洲縣人民政府等土地行政管理及行政復議案，詳見最高人民法院（2018）最高法行申3538號行政裁定書。）
法官說法
1
通過農村土地確權登記發證，依法確認農民集體土地權利，保護廣大農民的合法財產權，強化農民的土地物權意識，有助于在城鎮化、工業化和農業現代化推進過程中，切實維護農民權益，更是維護農民與土地長期穩定的產權關系，將農民與土地物權密切聯系起來，可以進一步激發農民保護耕地、節約集約用地的積極性，為下一步農村土地制度改革奠定基礎。國土資源部、財政部、農業部《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號）第2條第（6）項“強化證書應用”規定：實行憑證管地用地制度……在征地拆遷時，要依據農村集體土地所有證和農村集體土地使用證進行補償；凡是依法進入市場流轉的經營性集體建設用地使用權，必須經過確權登記，做到產權明晰、四至清楚、沒有糾紛，沒有經過確權登記的集體建設用地使用權一律禁止流轉……對新農村建設和農村建設用地整治涉及宅基地調整的，必須以確權登記發證為前提。
2
根據國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號）規定：對宅基地超占面積的，在辦理登記時按下列情況處理：（1）1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房占用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的，可以按現有實際使用面積進行確權登記；（2）1982年《村鎮建房用地管理條例》實施時起至1987年《土地管理法》實施時止，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理后，可以按實際使用面積進行確權登記；（3）1987年《土地管理法》實施后，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批準面積進行確權登記。其面積超過各地規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理，并按照各地規定的面積標準重新進行確權登記。
3
申請農村宅基地應向鄉鎮政府、辦事處提交下列資料：（1）村民個人申請宅基地的申請書；（2）申請人基本情況（包括姓名、性別、年齡、身份證、家庭成員，戶口是否本村集體戶口等）；（3）村民委員會或農村集體經濟組織應出具的材料：①申請人現有的宅基地情況；②對申請人擬發放宅基地的位置、面積、宗地草圖等；③村民會議或村集體經濟組織成員討論情況，在村集體公布情況的說明等；④鄉鎮土地利用總體規劃圖、現狀圖等，并注明擬占用土地地類；（4）屬于建新交舊的，申請人與村委會簽訂的建新交舊協議書；（5）其他需要提交的材料。
4
宅基地使用權應按照當地省（市）級人民政府規定的面積依法確定給本農民集體成員：（1）非本農民集體的成員，因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集中遷建，在符合當地規劃的前提下，經本集體經濟組織大多數成員同意并經有權機關批準異地建房的，可按規定確權登記發證；（2）已擁有一處宅基地的本集體經濟組織成員、非本集體經濟組織成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為本集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人”；（3）非農業戶口居民（含戶口遷出、華僑）原在農村合法取得的宅基地和房屋，房屋產權沒有變化的，經該集體經濟組織出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人非本集體經濟組織成員”；（4）對于沒有權屬來源證明的宅基地，應當查明土地歷史使用情況和現狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權。
5
有下列情況之一的，不予辦理宅基地使用權登記：（1）所申請登記的宅基地使用權用地不符合《鄉鎮土地利用總體規劃》；（2）除繼承外，農村村民一戶申請第二宗宅基地使用權登記；（3）非本集體經濟組織成員或城鎮居民在農村購買宅基地、住房的；（4）宅基地權屬爭議尚未處理結束的；（5）土地違法違規行為尚未處理或正在處理的；（6）農村宅基地經批準后連續2年未使用建設的；（7）法律法規、政策規定的其他不予確權的。
