“小區(qū)治理”可以理解為政府、市場(chǎng)及社會(huì)三方的多個(gè)主體在城市住宅小區(qū)范圍內(nèi)，為公共利益和公共事務(wù)而依據(jù)法律法規(guī)和政策，經(jīng)由民主協(xié)商，制定自治規(guī)約，以謀求小區(qū)內(nèi)各主體需求滿足及秩序優(yōu)化的過程和機(jī)制。小區(qū)治理問題的出現(xiàn)是與我國城市化的推進(jìn)和社會(huì)管理體制變革特別是1990年代住房制度改革（商品化）緊密相關(guān)的。為了加強(qiáng)對(duì)城市住宅小區(qū)的管理，國家有關(guān)部門相繼出臺(tái)了一些有關(guān)小區(qū)治理的政策和法規(guī)。例如，1994年建設(shè)部就曾出臺(tái)《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》（現(xiàn)已失效），正式從規(guī)范層面提出住宅小區(qū)管理問題；2003年國務(wù)院頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》并經(jīng)2007年修訂，對(duì)住宅小區(qū)相關(guān)主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)小區(qū)的治理起到了一定的積極作用。但由于新型住宅小區(qū)涉及的主體眾多，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，一些主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，實(shí)際管理中呈現(xiàn)出不同利益主體間的博弈亂象，有的甚至因?yàn)槔婕m紛引發(fā)“物業(yè)暴力”事件，影響居民的生活秩序和社會(huì)和諧穩(wěn)定。
中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，……確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序”，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議把“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。新型城市居民住宅小區(qū)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要居所，是城市治理的基本單元，是城市化的重要環(huán)節(jié)。提高基層社區(qū)治理治理水平，特別是研究解決新型小區(qū)治理中的問題，對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高城鎮(zhèn)化水平無疑具有重要意義。東莞是我國工業(yè)化城市化和社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的典型代表。改革開放前，東莞是一派田園牧歌景象，30多年后的今天，東莞已由百萬人口的農(nóng)業(yè)縣發(fā)展成為擁有千萬人口的工業(yè)化城市，人口城市化率達(dá)到88.67%。在東莞快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程中，新型居民住宅小區(qū)代替了傳統(tǒng)村落，成為身份市民化了的東莞人的主要居所。近年來，東莞一些新型居民住宅小區(qū)治理中也出現(xiàn)一些突出性、典型性問題，立足東莞，深入分析研究居民小區(qū)治理中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)政策建議，不僅是提高東莞社會(huì)治理水平和治理能力、構(gòu)建幸福東莞的緊迫需要，而且對(duì)其他同類地區(qū)的城市社會(huì)治理也將具有借鑒意義。基于這樣的思路，本課題從三個(gè)方面展開分析研究：一是梳理國內(nèi)城市住宅小區(qū)治理模式，主要是對(duì)近年來國內(nèi)較為典型且成熟和規(guī)范化的小區(qū)治理模式的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行概要的分析；二是分析東莞住宅小區(qū)治理中的問題與原因，即在實(shí)地調(diào)查訪談的基礎(chǔ)上，分析東莞住宅小區(qū)治理的實(shí)踐中存在的主要問題，探討這些問題背后的原因；三是在此基礎(chǔ)上提出推進(jìn)東莞小區(qū)治理現(xiàn)代化的思路和政策建議，概括為兩個(gè)治理目標(biāo)、四項(xiàng)治理原則和六條實(shí)現(xiàn)措施的東莞小區(qū)治理思路。
一、國內(nèi)城市住宅小區(qū)治理模式概述
公共服務(wù)與社會(huì)管理向基層社區(qū)下沉，甚至下沉到住宅小區(qū)，是當(dāng)前中國社會(huì)治理的一種新趨勢(shì)，小區(qū)治理不再囿于小區(qū)內(nèi)部事務(wù)的治理和小區(qū)固定地域空間的活動(dòng)。隨著這一過程的發(fā)展，國內(nèi)許多城市在住宅小區(qū)治理的理念、運(yùn)行機(jī)制、組織架構(gòu)等方面進(jìn)行了全方位的探索，從行政權(quán)力和基層民主變化的取向來看，小區(qū)治理出現(xiàn)了形式各異的模式，這些不同的模式是在小區(qū)發(fā)展實(shí)踐中圍繞“政府掌舵、公民參與、企業(yè)劃槳”這一主線不斷嘗試并探索出來的。
（一）行政引導(dǎo)模式
行政引導(dǎo)模式是以行政力量為主導(dǎo)，在業(yè)委會(huì)（業(yè)主）與物業(yè)管理企業(yè)兩方建構(gòu)小區(qū)物業(yè)秩序的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)多元主體共同參與小區(qū)治理以化解業(yè)委會(huì)（業(yè)主）與物業(yè)管理企業(yè)二元對(duì)立困境的發(fā)展路徑。該模式的特點(diǎn)，一是政府的“掌舵”作用發(fā)揮得比較突出；二是在政府引導(dǎo)下，居民參與被調(diào)動(dòng)起來，企業(yè)積極“劃槳”。從行政力量介入的程度來看，行政引導(dǎo)模式又有三種發(fā)展趨勢(shì)。
1.行政力量直接介入小區(qū)物業(yè)管理
上海市臨汾街道在小區(qū)物業(yè)服務(wù)中開展黨建聯(lián)建工作，是行政力量直接介入小區(qū)物業(yè)管理的典型代表。通過在小區(qū)物業(yè)開展黨建聯(lián)建工作，建構(gòu)了行政主導(dǎo)下的小區(qū)多元合作模式。其一，通過組建業(yè)委會(huì)黨的工作小組，使黨的組織網(wǎng)絡(luò)嵌入物業(yè)管理領(lǐng)域，同時(shí)，還向物業(yè)管理處派遣黨建聯(lián)絡(luò)員，在業(yè)委會(huì)候選人產(chǎn)生、業(yè)委會(huì)選舉、物業(yè)公司選聘等重大事項(xiàng)中發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)其在物業(yè)管理中的政治領(lǐng)導(dǎo)。其二，在居委會(huì)中設(shè)置環(huán)境與物業(yè)管理委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與全體居民利益相關(guān)的物業(yè)管理工作，并具體行使《物業(yè)管理?xiàng)l例》賦予居委會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)的指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)以及對(duì)物業(yè)公司的協(xié)調(diào)、監(jiān)督權(quán)。委員會(huì)一般由業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司的負(fù)責(zé)人和居民代表組成，實(shí)現(xiàn)了對(duì)物業(yè)公司及業(yè)委會(huì)的監(jiān)督目的。其三，建立小區(qū)物業(yè)管理聯(lián)席會(huì)議制度。通過組織轄區(qū)物業(yè)公司經(jīng)理或書記參加的物業(yè)黨建工作聯(lián)席會(huì)議，研究解決物業(yè)管理的有關(guān)問題，將聯(lián)席會(huì)作為小區(qū)中各個(gè)治理主體之間互動(dòng)和合作的日常性平臺(tái)，構(gòu)建了多元主體參與的框架。其四，建立業(yè)主參與機(jī)制。通過建立業(yè)主代表小組方式，使業(yè)主以及業(yè)主代表可以在業(yè)委會(huì)選舉之后，繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督業(yè)委會(huì)和溝通業(yè)委會(huì)與業(yè)主之間的作用，同時(shí)，還推動(dòng)黨員業(yè)主參選業(yè)主代表小組組長，使業(yè)主代表小組與業(yè)委會(huì)黨的工作小組在工作上對(duì)接。通過對(duì)黨組織、居委會(huì)和業(yè)委會(huì)的組織和制度創(chuàng)新，有效調(diào)整了小區(qū)物業(yè)秩序建構(gòu)中的治理主體之間的關(guān)系，形成了在物業(yè)管理中的以行政為主導(dǎo)的多元合作機(jī)制。
2.行政力量構(gòu)筑參與平臺(tái)
行政力量構(gòu)筑參與平臺(tái)，是利用解決小區(qū)棘手問題的契機(jī)，以行政力量推動(dòng)小區(qū)居民參與公共事務(wù)，從而形成和諧小區(qū)治理機(jī)制。住宅小區(qū)并非傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”，內(nèi)部的難題不可能通過熟人社會(huì)的輿論和傳統(tǒng)習(xí)慣來調(diào)控解決，更不能僅僅通過業(yè)主的自身利益來治理社區(qū)公共事務(wù)，因?yàn)閭€(gè)人利益的狹隘性，會(huì)使協(xié)商談判的各方難以達(dá)成一致意見，無法采取合作行動(dòng)，甚至可能陷入多數(shù)人侵犯少數(shù)人正當(dāng)權(quán)利的困境。解決小區(qū)的棘手問題，推動(dòng)小區(qū)居民參與公共事務(wù)，就成為行政引導(dǎo)模式的抓手。
杭州市西湖區(qū)德加社區(qū)的“網(wǎng)絡(luò)道德論壇”是行政力量構(gòu)筑參與平臺(tái)的代表。社區(qū)居委會(huì)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)四個(gè)小區(qū)業(yè)主素質(zhì)高、電腦普及率與上網(wǎng)率高等特點(diǎn)，充分利用網(wǎng)絡(luò)資源，創(chuàng)建“網(wǎng)絡(luò)道德論壇”，由“網(wǎng)絡(luò)道德評(píng)判庭”和“模擬道德法庭”構(gòu)成，將分散而異質(zhì)的批評(píng)、意見和建議整合成社區(qū)公共輿論，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)民主協(xié)商，進(jìn)行道德評(píng)判和小區(qū)道德文化的培育，探索小區(qū)道德調(diào)控手段，解決社區(qū)治理中的道德問題。克服了住宅小區(qū)道德信息難以傳遞的困境，將現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)手段與傳統(tǒng)道德評(píng)判結(jié)合起來，在其管轄的四個(gè)小區(qū)治理中發(fā)揮了顯著的作用。在價(jià)值取向?qū)用嫔希_立道德文化為小區(qū)文化的核心。在制度層面上，構(gòu)建小區(qū)主體行為的道德規(guī)范。德加社區(qū)對(duì)業(yè)主普遍關(guān)注的諸如養(yǎng)犬、亂停車、鄰里糾紛等問題，在業(yè)主深入討論的基礎(chǔ)上制定了《社區(qū)文明養(yǎng)犬公約》、《車輛管理規(guī)定》、《居民自律守則》等一系列制度性道德規(guī)范，將達(dá)成的共識(shí)轉(zhuǎn)化為制度規(guī)定，有效地調(diào)節(jié)了社區(qū)內(nèi)業(yè)主的相關(guān)行為。在現(xiàn)實(shí)層面，道德評(píng)判機(jī)制為業(yè)主與物業(yè)管理的溝通提供了一個(gè)有效的平臺(tái),并較好地理順了兩者的關(guān)系。
3.行政力量與企業(yè)及社會(huì)力量形成合作機(jī)制
合作機(jī)制是利用小區(qū)對(duì)某些社會(huì)服務(wù)的需求，以行政力量為主導(dǎo)，整合行政資源與社會(huì)資源、企業(yè)資源，形成三方合作互動(dòng)的小區(qū)治理模式。寧波市海曙區(qū)利用在轄區(qū)內(nèi)小區(qū)推行居家養(yǎng)老服務(wù)的契機(jī)，構(gòu)建了小區(qū)的“政府扶持、非營利組織運(yùn)作、社會(huì)參與”的合作治理機(jī)制。2004年3月，海曙區(qū)政府出臺(tái)政策，試行為高齡、獨(dú)居的困難老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)。區(qū)政府以改革職能履行方式為出發(fā)點(diǎn)，尋求與小區(qū)及社會(huì)組織之間的合作，吸引社會(huì)資源參與養(yǎng)老工作。“政府扶持”指區(qū)政府將購買服務(wù)的開支列入年度財(cái)政預(yù)算，向社會(huì)組織——星光敬老協(xié)會(huì)購買居家養(yǎng)老服務(wù)。“非營利組織運(yùn)作”指星光敬老協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)作，承擔(dān)審定服務(wù)對(duì)象、確定服務(wù)內(nèi)容、培訓(xùn)服務(wù)人員、檢查和監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量等工作。“社會(huì)參與”指整合和利用社會(huì)資源，一方面實(shí)施“義工銀行”的激勵(lì)機(jī)制，倡導(dǎo)服務(wù)今天、享受明天的“以老養(yǎng)老”服務(wù)方式，特別是2007年成立居家養(yǎng)老義工招募服務(wù)中心，既吸引了廣大公民特別是低齡老人的參與，又不斷擴(kuò)大老人的受益面，提高了小區(qū)的服務(wù)能力。另一方面整合社會(huì)企業(yè)資源，政府把居家養(yǎng)老和社會(huì)企業(yè)提供的信息服務(wù)平臺(tái)聯(lián)系起來，獨(dú)居老人遇緊急情況可撥打“81890”一鍵通電話機(jī)求助，創(chuàng)新了小區(qū)以社會(huì)企業(yè)的途徑改善自身經(jīng)費(fèi)緊缺的問題。寧波市海曙區(qū)行政力量與企業(yè)及社會(huì)力量形成合作機(jī)制在小區(qū)治理中改變了以往那種單一管控的思路。其一，確立以服務(wù)引領(lǐng)管理和治理的理念，把物業(yè)管理和社會(huì)服務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來，通過良好的社會(huì)服務(wù)實(shí)現(xiàn)小區(qū)治理。其二，推動(dòng)了小區(qū)居民的參與，小區(qū)居民不再是被服務(wù)、等服務(wù)的消極對(duì)象，而是服務(wù)的積極參與者，甚至是服務(wù)的提供者。其三，創(chuàng)新了社會(huì)資源配置小區(qū)化的新機(jī)制，在小區(qū)治理中直接面對(duì)規(guī)模龐大的社會(huì)人的同時(shí)，社會(huì)資源的配置成了一個(gè)大問題，從“政府扶持、非營利組織運(yùn)作、社會(huì)參與”的機(jī)制中，可以看到一個(gè)優(yōu)化配置各種社會(huì)資源的鮮活實(shí)例。
（二）小區(qū)自治模式
小區(qū)自治模式是將基層社會(huì)管理與服務(wù)由以行政手段為主過渡到小區(qū)自治為主，以小區(qū)居民為核心，形成多元主體參與小區(qū)治理的工作機(jī)制。主要有兩種治理結(jié)構(gòu)。
1.多元參與的治理架構(gòu)
深圳桃源居是小區(qū)多元主體參與自治的代表，其核心在于一方面構(gòu)建了多元主體參與小區(qū)治理的機(jī)制。小區(qū)組成了一個(gè)由社區(qū)黨委、社區(qū)工作站、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、公益中心和物業(yè)公司等六方的負(fù)責(zé)人，及小區(qū)黨員代表、居民積極分子代表共同參與的“六方聯(lián)席會(huì)議”制度，對(duì)小區(qū)公益事業(yè)中涉及多方利益的重大事項(xiàng)進(jìn)行開會(huì)討論，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定。另一方面健全了小區(qū)公共福利體系。2006年7月經(jīng)深圳市民政局批準(zhǔn)，小區(qū)成立了“公益事業(yè)發(fā)展中心”，中心作為社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)起者、資助者和管理者，是社區(qū)社會(huì)組織的孵化器，是整個(gè)“社區(qū)社會(huì)組織體系”的樞紐，管理和服務(wù)小區(qū)的八大社會(huì)組織，形成緊密化的“社會(huì)組織體系”，涵蓋了社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的方方面面。2008年11月，開發(fā)商桃源居集團(tuán)又捐資1億元?jiǎng)?chuàng)立桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)，資助中心開展活動(dòng)。由此，桃源居形成了“社區(qū)基金會(huì)”捐贈(zèng)“公益中心”，“公益中心”管理“社會(huì)組織”，“社會(huì)組織”參與小區(qū)治理與服務(wù)的自治形式。
在治理機(jī)制與自治架構(gòu)形成的基礎(chǔ)上，桃源居一方面形成政府主導(dǎo)與企業(yè)管理的統(tǒng)一。政府在政策認(rèn)可的前提下，把小區(qū)的公建資產(chǎn)進(jìn)行了法律鑒定，并由區(qū)民政局、區(qū)住建局、區(qū)國土局以及街道辦分別作為主管部門和監(jiān)督部門對(duì)公益中心受政府委托代管的公益資產(chǎn)以區(qū)政府文件形式明確其法律關(guān)系，進(jìn)行打包委托，把資產(chǎn)日常維護(hù)、保值增值及收益交給小區(qū)，公益資金全部用于小區(qū)的公共事業(yè)。建立專門的資產(chǎn)臺(tái)賬，每季度向社區(qū)公示收支，讓小區(qū)廣泛了解參與其中，既降低和減少政府對(duì)公建設(shè)施的投入，又為小區(qū)保障了一定量的公益資金來源。另一方面，又形成了物業(yè)管理與業(yè)委會(huì)利益的統(tǒng)一。物業(yè)管理公司主要扮演社區(qū)服務(wù)的參與者和組織者、業(yè)主決策的執(zhí)行者，以及政府和企業(yè)對(duì)開發(fā)商的監(jiān)督者職能。同時(shí)，小區(qū)還建立了物業(yè)管理與業(yè)委會(huì)的統(tǒng)一服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，使全體業(yè)主在同一個(gè)業(yè)主公約下共同參與社區(qū)建設(shè)。
2.“三權(quán)分立”式的治理結(jié)構(gòu)
“三權(quán)分立”治理架構(gòu)突破了原來的組織之間的直線關(guān)系，引入了代議機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》，在物業(yè)小區(qū)內(nèi)部形成了“業(yè)主大會(huì)-業(yè)主委員會(huì)-物業(yè)公司”這樣的委托授權(quán)關(guān)系。然而業(yè)主大會(huì)是由全體業(yè)主組成的一個(gè)松散的議事機(jī)構(gòu)，只有在有重大問題需要討論時(shí)才召開，在實(shí)踐中有些小區(qū)一年甚至兩年都不召開一次業(yè)主大會(huì)，這樣業(yè)主大會(huì)的監(jiān)督職能就流于形式。
位于北京海淀區(qū)的上地西里通過組織和制度創(chuàng)新，形成了“三權(quán)分立”式的治理結(jié)構(gòu)，把業(yè)主們引導(dǎo)到小區(qū)治理和建設(shè)中來。《上地西里業(yè)主大會(huì)投票和機(jī)構(gòu)選舉辦法》規(guī)定:業(yè)主大會(huì)選舉27名業(yè)主代表，組成業(yè)主代表大會(huì)；選舉9名業(yè)主委員會(huì)委員，組成業(yè)主委員會(huì)；選舉3名業(yè)主監(jiān)事會(huì)監(jiān)事，組成業(yè)主監(jiān)事會(huì)。《上地西里業(yè)主公約》規(guī)定，其一，業(yè)主代表大會(huì)是業(yè)主大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在業(yè)主大會(huì)閉會(huì)期間代行業(yè)主大會(huì)的職權(quán)，業(yè)主代表大會(huì)在業(yè)主大會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)做出的決議、決定對(duì)業(yè)主委員會(huì)、業(yè)主監(jiān)事會(huì)及其委員、監(jiān)事和業(yè)主具有約束力。其二，業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)下設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，履行業(yè)主大會(huì)和業(yè)主代表大會(huì)賦予的職責(zé)。業(yè)主委員會(huì)在業(yè)主大會(huì)和業(yè)主代表大會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)做出的決議、決定對(duì)全體業(yè)主具有約束力。業(yè)主委員會(huì)對(duì)本物業(yè)區(qū)域物業(yè)管理實(shí)施工作中的具體計(jì)劃、方案、步驟、方法、措施等有決策和實(shí)施權(quán)，對(duì)本物業(yè)區(qū)域物業(yè)管理中有關(guān)業(yè)主權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、主張、放棄、承擔(dān)、分配等無決策權(quán)。其三，業(yè)主監(jiān)事會(huì)是業(yè)主大會(huì)下設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督業(yè)主大會(huì)和業(yè)主代表大會(huì)決議、決定的執(zhí)行情況，監(jiān)督業(yè)主代表、業(yè)主委員會(huì)委員的工作情況。業(yè)主監(jiān)事會(huì)對(duì)本物業(yè)區(qū)域物業(yè)管理的監(jiān)督工作的具體計(jì)劃、方案、步驟、方法、措施等有決策權(quán)和實(shí)施權(quán)；對(duì)本物業(yè)區(qū)域物業(yè)管理的其他工作無決策和實(shí)施權(quán)。
“三權(quán)分立”式的治理結(jié)構(gòu)解決了小區(qū)存在的治理困境。一方面，成立業(yè)主代表大會(huì)避免了召開業(yè)主大會(huì)的時(shí)空條件限制。可以節(jié)約召開人數(shù)眾多的業(yè)主大會(huì)的成本，可以提高決策機(jī)構(gòu)的決策效率。業(yè)主代表大會(huì)制度，以其獨(dú)有的功能和作用，成為小區(qū)各項(xiàng)制度的紐帶，為小區(qū)事務(wù)的公開、透明以及各種矛盾、糾紛的解決提供了制度保障。另一方面，一個(gè)專門負(fù)責(zé)監(jiān)督的專業(yè)性組織由少數(shù)人員構(gòu)成，避免了業(yè)主大會(huì)的松散。而其明確的職責(zé)和任務(wù)又避免了業(yè)主大會(huì)或業(yè)主個(gè)人監(jiān)督都會(huì)面臨集體行動(dòng)的困境。這種自發(fā)的組織、制度設(shè)計(jì)是小區(qū)自治能力的體現(xiàn)，滲透著分工與權(quán)力制衡的思想，體現(xiàn)著“代議制”的智慧，是物業(yè)小區(qū)治理活動(dòng)對(duì)政治制度的借鑒并在此基礎(chǔ)上的創(chuàng)造。
(三)企業(yè)主導(dǎo)型治理模式
企業(yè)主導(dǎo)型治理模式是以物業(yè)管理公司為主導(dǎo)，在對(duì)小區(qū)物業(yè)進(jìn)行管理的同時(shí)，取代了居民委員會(huì)的各項(xiàng)職能。一般在這類小區(qū)中，業(yè)主的經(jīng)濟(jì)水平、生活條件、文化素質(zhì)都比較高，小區(qū)物業(yè)管理水平也比較高，因而使居民委員會(huì)從一開始就沒有機(jī)會(huì)介入物業(yè)小區(qū)中。深圳蓮花北是企業(yè)主導(dǎo)型治理模式的代表。
蓮花北是個(gè)擁有5800多戶、3萬居民的住宅小區(qū)。物業(yè)服務(wù)公司于1994年隨著居民入住而進(jìn)入該小區(qū)。一方面，物業(yè)服務(wù)公司倡導(dǎo)為業(yè)主提供零缺陷的服務(wù)。首創(chuàng)了準(zhǔn)軍事化的治安隊(duì)管理模式，其文明執(zhí)勤的做法，在深圳迅速推廣；首創(chuàng)住宅區(qū)自行車、摩托車封閉區(qū)保管模式，大大減少了車輛丟失；首創(chuàng)老年義務(wù)治安聯(lián)防隊(duì)，安全保障大大提高；首創(chuàng)屋村事務(wù)助理責(zé)任制，摸索出一套大型屋村協(xié)調(diào)管理的有益經(jīng)驗(yàn)等等。另一方面，物業(yè)公司想辦法以物業(yè)管理創(chuàng)新的方式提供服務(wù)。流動(dòng)人口管理、計(jì)劃生育工作、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)等，雖不屬于物業(yè)管理服務(wù)的范圍，但物業(yè)公司也承接了該類管理服務(wù)。這種服務(wù)得到政府和居民的肯定。
這種模式，物業(yè)管理公司客觀上充當(dāng)了小區(qū)公共事務(wù)管理者的角色，其企業(yè)化的運(yùn)作，有效提高了基層社會(huì)的管理水平。從政府的角度看，使政府的社區(qū)行政管理落實(shí)了；從“企業(yè)”角度看，使“企業(yè)”的品牌形象樹起來了；從居民的角度看，使居民的需求得到了較好的滿足。但必須看到，成功的企業(yè)化小區(qū)管理至少要有兩個(gè)前提：其一，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感比較強(qiáng)。住宅小區(qū)中相關(guān)企業(yè)特別是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和物業(yè)管理企業(yè)，更加注重企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，企業(yè)從純經(jīng)濟(jì)性服務(wù)和管理過渡到與社會(huì)組織融為一體。其二，物業(yè)公司經(jīng)營狀況和效益良好。蓮花北小區(qū)由政府投資建設(shè)，建成后政府將可作為服務(wù)性經(jīng)營的一些物業(yè)轉(zhuǎn)交物業(yè)公司。通過經(jīng)營這些物業(yè)賺取租金，物業(yè)管理公司有相對(duì)豐厚的收益來承擔(dān)政府管理職能。
這種模式也存在兩方面的不足，一是物業(yè)管理者社會(huì)角色模糊，職責(zé)范圍界定不明確。以房管部門為政府主管部門的物業(yè)管理行業(yè)，事實(shí)上行使了治安、城管、文化等多方面的管理職能，在政策上還有很多問題要進(jìn)行研究和解決。管得好，皆大歡喜；管不好，物業(yè)公司可能成為眾矢之的。二是物業(yè)管理是與居委會(huì)及其它各種社區(qū)社會(huì)組織有著本質(zhì)區(qū)別的商業(yè)組織，以追求利潤最大化為原則，這與社區(qū)服務(wù)的公益性要求是存在矛盾的；而且由物業(yè)管理公司行使政府的服務(wù)管理職能，使政府公共服務(wù)面臨懸空的危險(xiǎn)，如果因物業(yè)公司的懈怠導(dǎo)致公共服務(wù)缺失，政府部門將如何承擔(dān)責(zé)任是存在誤區(qū)的，因此這種模式要普遍推廣是存疑的。
具有一定規(guī)模的城市住宅小區(qū)一般由社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理企業(yè)三駕馬車各司其責(zé)，共同管理。由于這種管理模式本身存在的制度性缺陷，導(dǎo)致業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、開發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等主體，圍繞小區(qū)物業(yè)存在諸多糾紛，業(yè)主委員會(huì)與社區(qū)居委會(huì)等在小區(qū)管理方面也存在各種矛盾和沖突。從上述三種模式來看，和諧小區(qū)的建設(shè)是要形成以全體業(yè)主為治理主體、以業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)為組織架構(gòu)、以業(yè)主自主治理為中心、各相關(guān)利益方協(xié)作的治理機(jī)制。雖然小區(qū)治理主要依靠小區(qū)自身的資源進(jìn)行社會(huì)整合，小區(qū)自治是和諧小區(qū)建設(shè)的內(nèi)源性發(fā)展趨勢(shì)，自治導(dǎo)向確實(shí)也有其自身的合理性和優(yōu)越性，但小區(qū)自治須具備一定的制度環(huán)境和組織基礎(chǔ)，在缺乏相應(yīng)的制度和組織基礎(chǔ)的前提下，以行政力量或企業(yè)經(jīng)濟(jì)性手段介入的方式型塑小區(qū)的組織關(guān)系和權(quán)力秩序，也有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。
二、東莞住宅小區(qū)治理的問題及成因
進(jìn)入新世紀(jì)以來，東莞的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的深層次矛盾逐漸凸顯，錯(cuò)綜復(fù)雜的多元性結(jié)構(gòu)矛盾給城市治理帶來空前壓力，如何實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)治理體制創(chuàng)新成為新時(shí)期東莞治理能力現(xiàn)代化的重要課題。作為城市治理體系中的基礎(chǔ)性單元，住宅小區(qū)治理是破解東莞基層社會(huì)矛盾的重要抓手，是推進(jìn)東莞城市治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。
由于城市住宅小區(qū)業(yè)主身份的復(fù)雜化、物業(yè)管理的利益化和政府治理的缺位，導(dǎo)致住宅小區(qū)治理中公共服務(wù)殘缺、人際交往不暢、社會(huì)關(guān)系冷漠、治安狀況和環(huán)境不佳等問題。課題組經(jīng)過實(shí)地調(diào)研和深度訪談，把東莞住宅小區(qū)治理中面臨的問題總結(jié)梳理為以下四個(gè)方面。
（一）業(yè)主委員會(huì)地位不突出，治理作用有限
業(yè)主委員會(huì)作為小區(qū)治理中聯(lián)系廣大業(yè)主最密切的群眾自發(fā)組織，能夠最快捷地了解小區(qū)業(yè)主的生活需求，最方便地掌握業(yè)主的生活狀態(tài)，本應(yīng)在小區(qū)治理中發(fā)揮核心作用。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市戶籍人口的快速增長，東莞新型住宅小區(qū)數(shù)量急劇增加，也有一批業(yè)主委員會(huì)也隨之產(chǎn)生，在與開發(fā)商、物業(yè)公司、居（村）委會(huì)和房管局等治理主體的工作開展、利益磋商和表達(dá)民意等方面發(fā)揮了很好的作用，在很大程度上保障了業(yè)主的切身利益和小區(qū)的和諧安定。但從東莞全市的住宅小區(qū)情況看，業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展不容樂觀。
1.業(yè)主委員會(huì)產(chǎn)生要求高，成立較難
根據(jù)市房管局最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年12月1日，全市備案在冊(cè)的業(yè)主委員會(huì)數(shù)量僅為26個(gè)；而民政局最新統(tǒng)計(jì)的社區(qū)數(shù)量為216個(gè)（每一社區(qū)一般都有為數(shù)不少的住宅小區(qū)，尚無具體統(tǒng)計(jì)數(shù)字），比照全市住宅小區(qū)人口總量已達(dá)百萬的現(xiàn)實(shí)，東莞業(yè)主委員會(huì)數(shù)量太少的情況一目了然。之所以出現(xiàn)此種現(xiàn)象，一個(gè)重要原因是業(yè)主委員會(huì)產(chǎn)生的程序太過復(fù)雜，表決要求較高。具體包括兩方面。第一，業(yè)主委員會(huì)需要業(yè)主自主發(fā)起成立，這就要求小區(qū)中要有一批具有公益心、正義感、責(zé)任感和社會(huì)聲望較高的業(yè)主站出來，由他們提議和倡導(dǎo)成立業(yè)主委員會(huì)，而大多數(shù)小區(qū)缺乏具備這類素質(zhì)的人選。第二，業(yè)主委員會(huì)委員的產(chǎn)生須經(jīng)物業(yè)面積中專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意，即所謂“雙過半”才能產(chǎn)生業(yè)委會(huì)。目前東莞市單個(gè)住宅小區(qū)的平均人口容量多在千人以上，而且人口流動(dòng)性大，許多業(yè)主無法聯(lián)系。在這種情況下，通過法定程序選舉產(chǎn)生業(yè)委會(huì)，工作量龐大，要實(shí)現(xiàn)“雙過半”的目標(biāo)非常困難。
2.法律地位模糊，組織建設(shè)滯后
一方面，由于《物業(yè)管理?xiàng)l例》法規(guī)條例具體文本模糊，業(yè)主委員會(huì)的法律地位和職能定位等問題得不到合法解釋，導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)在與開發(fā)商和物業(yè)公司簽署物業(yè)服務(wù)合同、會(huì)所承包、商鋪出租等方面的合同時(shí)，經(jīng)常陷入不具備法人組織資格的尷尬。一些任期已經(jīng)過期沒有換屆而依舊工作的業(yè)主委員會(huì)來說，在與物業(yè)公司的諸多合同簽署事項(xiàng)中會(huì)遭遇到更多的法律問題，致使業(yè)主委員會(huì)在與物業(yè)公司的交涉中很難有效保障廣大業(yè)主的切身利益。另一方面，業(yè)主委員會(huì)組織建設(shè)滯后。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些業(yè)主委員會(huì)在組織成立的人員選擇、民意表決、委任公示等環(huán)節(jié)方面尚未能夠真正做到公開公平公正；人員構(gòu)成方面尚未能夠選取有公德心、責(zé)任心和社會(huì)責(zé)任感的業(yè)主，導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)組織能力不強(qiáng)，在充分了解民意、組織開展活動(dòng)等方面力不從心，也不能有效發(fā)揮與物業(yè)公司、居委會(huì)等部門的溝通協(xié)商作用。
3.功能定位不明，公信力下降
作為廣大業(yè)主的自治組織，業(yè)主委員會(huì)本應(yīng)能夠充分了解和代表業(yè)主的治理意愿，一方面組織業(yè)主開展活動(dòng)，維護(hù)小區(qū)的和諧穩(wěn)定，另一方面代表業(yè)主與物業(yè)公司、居委會(huì)和開發(fā)商等部門進(jìn)行有效協(xié)商，切實(shí)保障業(yè)主合法的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益。但是，從調(diào)研小區(qū)的實(shí)際情況來看，多數(shù)業(yè)主委員會(huì)由于缺乏固定的經(jīng)費(fèi)保障、工作場(chǎng)所和工作人員，不能有效地開展組織活動(dòng)；由于在廣大業(yè)主和物業(yè)公司、開發(fā)商之間充當(dāng)什么角色的問題上定位不準(zhǔn)，以至于業(yè)主委員會(huì)在與物業(yè)公司、開發(fā)商談判的過程中能在多大程度上代表業(yè)主意愿就令人值得懷疑。職能定位不清導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)一方面困惑于定位問題而無法開展工作，另一方面受困于利益立場(chǎng)問題備受指責(zé)，在業(yè)主心目中的公信力大幅度下降，在小區(qū)治理中的作用大大受限。
（二）物業(yè)公司經(jīng)營虧損，服務(wù)能力不足
物業(yè)公司是小區(qū)治理中的重要主體之一，承擔(dān)著小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、安全防衛(wèi)、居民家政和活動(dòng)組織等方面的職責(zé)。從我們實(shí)地調(diào)查的東城東泰社區(qū)、南城新城社區(qū)和大朗長富社區(qū)等小區(qū)情況看，物業(yè)公司在經(jīng)營狀況、物業(yè)管理水平和物業(yè)人員招聘及素質(zhì)等方面均存在問題。
1.經(jīng)營出現(xiàn)虧損
從經(jīng)營效益方面看，多數(shù)物業(yè)公司呈現(xiàn)入不敷出，經(jīng)營處于虧損或半虧損狀態(tài)。主要原因，一方面是由于近些年來物價(jià)上漲、用工成本的大幅增加，不少小區(qū)管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)入換周期，使得物業(yè)公司服務(wù)管理成本急劇上升；另一方面是由于現(xiàn)行物業(yè)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為2004年制定的政府指導(dǎo)價(jià)，與近幾年的物價(jià)上漲和用工成本相比，較低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致物業(yè)公司所收費(fèi)用難以能彌補(bǔ)物業(yè)服務(wù)管理成本。在管理業(yè)務(wù)方面，普遍存在物業(yè)管理能力不足、效率低下的問題。主要表現(xiàn)為一些小區(qū)共用設(shè)施設(shè)備陳舊且維護(hù)不足、清潔衛(wèi)生和垃圾處理不及時(shí)、環(huán)境綠化養(yǎng)護(hù)不到位、物業(yè)維修延時(shí)且收費(fèi)過高、小區(qū)安全防衛(wèi)不力和水電費(fèi)等物業(yè)公用事業(yè)費(fèi)用代管代收中的暗箱操作等問題，這些問題也導(dǎo)致業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的不信任感。面對(duì)物業(yè)管理效率的下降，業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的投訴增加，業(yè)主與物業(yè)公司的對(duì)立情緒加劇，雙方的惡性糾紛事件也時(shí)有發(fā)生。這些問題直接影響了小區(qū)居民的正常生活，也降低了物業(yè)公司在小區(qū)服務(wù)管理工作中的公信力。
2.人員服務(wù)素質(zhì)下降
在物業(yè)公司管理人員方面，存在管理服務(wù)人員數(shù)量不足，服務(wù)意識(shí)欠缺等問題。主要表現(xiàn)為小區(qū)保安、清潔衛(wèi)生、設(shè)備維修、家政服務(wù)和物業(yè)管理等業(yè)務(wù)服務(wù)人員文化水平較低、專業(yè)技術(shù)能力不強(qiáng)；服務(wù)管理人員存在重“管理”輕“服務(wù)”的思想，管控思維突出而服務(wù)意識(shí)淡薄；物業(yè)服務(wù)人員構(gòu)成大齡化趨勢(shì)越來越明顯。究其原因，一是因?yàn)橛霉こ杀旧仙飿I(yè)公司為了降低人力成本，往往削減招工數(shù)量，在崗業(yè)務(wù)人員的日工作量增加，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，服務(wù)供給能力不足。二是由于勞動(dòng)力市場(chǎng)由過剩逐步轉(zhuǎn)向趨緊，加之物業(yè)公司招工崗位待遇不高，所招收的工作人員文化素質(zhì)下降，非正規(guī)性和大齡化員工增加。三是部分物業(yè)服務(wù)人員存在自我認(rèn)識(shí)和崗位目標(biāo)錯(cuò)位，認(rèn)為自身受雇于來物業(yè)公司和開發(fā)商，與小區(qū)業(yè)主無直接關(guān)系，有些甚至把自己看成“管理者”而非“服務(wù)者”，服務(wù)意識(shí)淡化，有些甚至與小區(qū)居民發(fā)生沖突并進(jìn)而發(fā)惡性事件。2010年7月，東莞市XX鎮(zhèn)某花園業(yè)主楊某因停車費(fèi)與保安發(fā)生爭(zhēng)吵，后糾結(jié)老鄉(xiāng)互毆并引發(fā)械斗,事件后來通過法院審理判決得到處理;2013年7月,東莞XX鎮(zhèn)某花園業(yè)主洪某因水電費(fèi)滯納金被物管經(jīng)理和保安打死。類似事件雖然最后都通過法律途徑得到平息和解決，但事件造成了十分惡劣的社會(huì)影響，對(duì)和諧小區(qū)建設(shè)造成嚴(yán)重危害。
3.公共服務(wù)組織不力
住宅小區(qū)是眾多業(yè)主及物業(yè)使用人共同生活、學(xué)習(xí)的最重要的場(chǎng)所。作為社會(huì)性的個(gè)體，居民除了私人生活之外，還有大量公共交往活動(dòng)的需求，例如，各種競(jìng)技比賽、藝術(shù)文娛活動(dòng)等，這就要求物業(yè)服務(wù)公司能夠充分發(fā)揮相應(yīng)的公共服務(wù)組織功能。但從目前東莞住宅小區(qū)的實(shí)際情況看，物業(yè)公司在小區(qū)文藝體育活動(dòng)、老幼照護(hù)等公共服務(wù)的組織與開展方面存在推卸責(zé)任、會(huì)所收費(fèi)過高和拒絕提供活動(dòng)場(chǎng)所等問題，影響了小區(qū)公益性活動(dòng)的開展。這些問題也成為增強(qiáng)小區(qū)居民對(duì)本小區(qū)的歸屬感障礙，使得他們無法真正從情感上建立小區(qū)主人翁的認(rèn)知。
（三）居（村）委會(huì)服務(wù)作用有限，政府治理缺位
在社區(qū)治理各主體中，政府的公共管理與服務(wù)職能不或缺，作為基層政府延伸機(jī)構(gòu)的村（社區(qū)）居委會(huì)應(yīng)當(dāng)在小區(qū)治理中發(fā)揮樞紐作用。但從目前的狀況來看，居（村）委會(huì)職能定位模糊，作用發(fā)揮有限，政府職能部門存在缺位現(xiàn)象。
1.居（村）委會(huì)職能不明確
從目前東莞的社區(qū)形態(tài)來看，一個(gè)社區(qū)往往由多個(gè)樓盤小區(qū)構(gòu)成，不同的小區(qū)往往由不同開發(fā)商承建和不同物業(yè)服務(wù)公司管理，客觀上給居（村）委會(huì)的服務(wù)管理工作帶來困難和壓力。面對(duì)條塊化管理的小區(qū)割據(jù)狀態(tài)和錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局，居（村）委會(huì)和物業(yè)公司并不明確社區(qū)與小區(qū)在物業(yè)管理方面的職能邊界，比如小區(qū)外圍環(huán)境衛(wèi)生、治安防衛(wèi)和周遭商鋪等責(zé)任范圍、邊界等，導(dǎo)致社區(qū)居（村）委會(huì)無法明確自身在小區(qū)治理中的職能，居（村）委會(huì)和物業(yè)公司在小區(qū)模糊地帶的管理上往往出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。社區(qū)中多個(gè)小區(qū)復(fù)合性構(gòu)成和居委會(huì)職能定位的主觀不明確性，使得社區(qū)居（村）委會(huì)很難在小區(qū)治理中充分了解業(yè)主治理需求，居（村）委會(huì)與業(yè)主之間形成了一條鴻溝，以致居（村）委會(huì)公共服務(wù)供給與小區(qū)業(yè)主公共服務(wù)需求之間脫節(jié)。
2. 鎮(zhèn)（街）基層政府治理缺位
在小區(qū)治理過程中，鎮(zhèn)街政府（街道辦）本可扮演重要角色，在對(duì)社區(qū)居（村）委會(huì)、小區(qū)業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司的工作開展中發(fā)揮積極的指導(dǎo)、監(jiān)管和引導(dǎo)作用。但現(xiàn)實(shí)情況是，一方面，由于居民自治法和物業(yè)管理?xiàng)l例等相關(guān)法律法規(guī)的約束，鎮(zhèn)街政府（街道辦）只能通過社區(qū)居（村）委會(huì)的中介來開展小區(qū)治理相關(guān)工作，這在很大程度上制約了街道辦在小區(qū)治理中的本可發(fā)揮的主導(dǎo)作用。另一方面，居（村）委會(huì)與鎮(zhèn)街政府（街道辦）的職能邊界也不夠清晰，居（村）委會(huì)作為鎮(zhèn)街政府（街道辦）及政府職能部門的延伸機(jī)構(gòu)，發(fā)揮鎮(zhèn)街政府的代理組織作用，但是由于自治的合法性，居（村）委會(huì)在一定程度上又具備“選擇性執(zhí)行”的能力，由此居（村）委會(huì)在發(fā)揮代理職能作用上存在被迫性和選擇性的矛盾，導(dǎo)致居（村）委會(huì)和鎮(zhèn)街政府（街道辦）職能邊界不清。
3.政府職能部門工作面臨“懸空”
房管、公安、衛(wèi)生和計(jì)生等政府職能部門在小區(qū)環(huán)境、安全、衛(wèi)生和人口計(jì)生等日常業(yè)務(wù)上與社區(qū)居（村）委會(huì)、小區(qū)業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司有著密切的工作往來，這些職能部門的具體工作都需要通過居（村）委會(huì)或物業(yè)公司協(xié)助落實(shí)。在實(shí)際運(yùn)作過程中，一些職能部門往往通過發(fā)文件命令式地要求居（村）委會(huì)和物業(yè)公司完全工作任務(wù)，而居（村）委會(huì)作為居民自治組織，并沒有承擔(dān)這些工作的法定義務(wù)；物業(yè)公司作為企業(yè)則更有理由“甩手不干”。目前一些職能部門的基層工作推進(jìn)很大程度上是利用政府“權(quán)威”影響而非法定職權(quán)。隨著基層自治組織和企業(yè)法律意識(shí)的增加，這種影響力無疑會(huì)越來越弱。實(shí)踐中，如果相關(guān)職能部門不進(jìn)行有效的后續(xù)監(jiān)督和引導(dǎo)，工作難免懸于半空得不到落實(shí)。
（四）業(yè)主群體合作困難，法律認(rèn)知不足
業(yè)主等物業(yè)使用人是住宅小區(qū)的主體，是小區(qū)治理成敗的關(guān)鍵性因素。小區(qū)治理需要充分調(diào)動(dòng)廣大業(yè)主的參與積極性，發(fā)揮業(yè)主們的智慧和力量。從目前情況看，業(yè)主在小區(qū)治理中的作用還十分有限，主要存在以下問題。
1.“原子化”狀態(tài)明顯
一方面，東莞外來人口龐大，尤其是新型住宅小區(qū)外來人口占比高、人口異質(zhì)性強(qiáng)，小區(qū)業(yè)主和居民在生活習(xí)慣、文化習(xí)俗、道德觀念、價(jià)值取向和行為方式等方面均存在較大差異，鄰里之間互動(dòng)交流較少、“原子化”狀態(tài)明顯、缺少合作渠道和平臺(tái)。小區(qū)業(yè)主和居民的社會(huì)融入程度處于較低水平。在業(yè)主委員會(huì)成員選舉、居委會(huì)和物業(yè)公司開展活動(dòng)以及小區(qū)志愿者服務(wù)等事務(wù)性公益性活動(dòng)方面，多數(shù)業(yè)主因?yàn)楣ぷ鲿r(shí)間沖突或自身利益考慮，往往積極性不高，公共參與度較低。另一方面，由于業(yè)主多處于離散狀態(tài)，物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)的日常工作缺乏群眾監(jiān)督，一來使得業(yè)主委員會(huì)無法獲得業(yè)主的有效支持，二來物業(yè)公司缺乏來自業(yè)主的有效約束，給其在諸多事務(wù)性工作中留下暗箱操作的空間，業(yè)主的利益難免受到損害。
2.市民意識(shí)欠缺
東莞市人口結(jié)構(gòu)特殊，外來流動(dòng)人口與戶籍人口呈現(xiàn)嚴(yán)重的倒掛現(xiàn)象，有研究者稱為“游民社會(huì)”。東莞常住人口829.23萬，其中外來人口642.21萬。新型小區(qū)中非戶籍人口占比更高，非戶籍人口對(duì)東莞本地文化習(xí)俗和理念認(rèn)同度相對(duì)較低，日常生活和社會(huì)交往中還保留著家鄉(xiāng)的風(fēng)俗習(xí)慣和思維方式，特別對(duì)于農(nóng)村出身的業(yè)主來講，還未完成從村民向市民的轉(zhuǎn)變，城市生活所需具備的市民意識(shí)和公共精神欠缺，對(duì)城市文化的認(rèn)同感有限，難以以主人翁的姿態(tài)和思維方式來思考和對(duì)待小區(qū)治理的相關(guān)問題。同時(shí)，由于人口流動(dòng)性大、管理封閉性強(qiáng)，業(yè)主之間交流少，總體呈現(xiàn)為“陌生人”社會(huì)狀態(tài)，無法形成和諧關(guān)愛的小區(qū)文化氛圍，業(yè)主在心理上也難以真正感受到小區(qū)“大家庭”式的溫暖感和歸屬感。
3.業(yè)主法律認(rèn)知不足
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)業(yè)主對(duì)《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《居民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)以及《社區(qū)居民自治章程》等公約缺乏了解和認(rèn)知，對(duì)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、居（村）委會(huì)和鎮(zhèn)街政府部門的職能定位和角色作用缺乏了解，對(duì)這些組織和機(jī)構(gòu)的工作開展會(huì)產(chǎn)生不理解或抵觸情緒。在遇到具體矛盾或問題時(shí)，往往不能去主動(dòng)尋求正規(guī)合法的解決途徑，有些業(yè)主在利益受損狀況下，傾向于選擇非理性甚至非法途徑來解決問題。東城××社區(qū)××花園小區(qū)中就出現(xiàn)部分業(yè)主通過建立QQ群的方式，利用多數(shù)業(yè)主法律認(rèn)知不足的弱點(diǎn)，捕風(fēng)捉影，甚至捏造一些事實(shí)，在QQ群上散發(fā)不正當(dāng)言論，對(duì)業(yè)委會(huì)人員和管理人員進(jìn)行莫須有的人身攻擊，影響惡劣；更有少數(shù)業(yè)主聚集從事賭博、吸毒等犯罪活動(dòng)，嚴(yán)重破壞的小區(qū)和諧穩(wěn)定。三、東莞小區(qū)治理路徑探討：目標(biāo)、原則及措施承上所論，課題組基于對(duì)國內(nèi)其他城市小區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)、東莞小區(qū)治理中存在的問題及原因分析,綜合研判認(rèn)為,東莞不宜廣泛推行“企業(yè)主導(dǎo)治理模式”，“小區(qū)高度自治模式”短期內(nèi)也較難實(shí)現(xiàn)；從推進(jìn)東莞城市住宅小區(qū)治理體制改革，提高小區(qū)治理科學(xué)化水平，應(yīng)當(dāng)依靠政府行政力量的適度介入和合理引導(dǎo)，建立健全多種形式的治理機(jī)制，健全社區(qū)治理制度體系，整合各種資源，推進(jìn)相關(guān)主體的參與和協(xié)同共治，逐步實(shí)現(xiàn)東莞住宅小區(qū)的善治狀態(tài)。
具體思路如下：
（一）東莞小區(qū)治理的目標(biāo)要求
宏觀目標(biāo)：理順小區(qū)多元主體的關(guān)系，明確各主體的職能、權(quán)利和義務(wù)，形成多方參與、協(xié)同共治的新格局，實(shí)現(xiàn)小區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
具體要求:注重小區(qū)治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，建立健全小區(qū)治理制度體系，發(fā)揮基層黨組織和政府、社區(qū)企事業(yè)單位、群眾自治組織及社會(huì)組織為主體的“政府”、“市場(chǎng)”、“社會(huì)”三方積極性、創(chuàng)造性，著力打造設(shè)施健全、環(huán)境優(yōu)美、生活便利、治安良好、鄰里和睦的和諧小區(qū)。
（二）四項(xiàng)治理原則
推進(jìn)東莞小區(qū)治理應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。
以人為本原則。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心。以人為本，要求我們?cè)诟黜?xiàng)工作中堅(jiān)持以人民群眾的根本利益為導(dǎo)向，堅(jiān)持依靠群眾的力量推進(jìn)各項(xiàng)改革。小區(qū)治理的根本目的是為了提高居民的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)，因而在小區(qū)治理的愿景目標(biāo)、制度設(shè)計(jì)、活動(dòng)開展等各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以小區(qū)居民這個(gè)主體為本的根本要求。
政府引導(dǎo)原則。這里所說的“政府”是包括黨組織在內(nèi)的公共部門。進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)，各種矛盾紛繁復(fù)雜。小區(qū)治理領(lǐng)域涉及到多方主體的利益關(guān)系，由于我們相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)的滯后，導(dǎo)致一些利益關(guān)系錯(cuò)亂。小區(qū)治理改革必將牽涉到不同主體的利益關(guān)系調(diào)整。在多方利益博弈的改革實(shí)踐中，必須有一個(gè)超越具體利益關(guān)系而堅(jiān)持把群眾根本利益、社會(huì)長遠(yuǎn)利益置于最高位置的引導(dǎo)方——這樣一個(gè)角色只有黨的基層組織能夠承擔(dān)。實(shí)踐證明，離開了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的改革，要么歸于失敗，要么走上邪路。從政府角度看，其基本職能是提供公共產(chǎn)品。改革是客觀需要，但改革不會(huì)自動(dòng)發(fā)生，在這種情況下，政府的引導(dǎo)包括在人、財(cái)、物方面的投入責(zé)任就顯得至關(guān)重要。
協(xié)同共治原則：協(xié)同共治要求在堅(jiān)持“政府引導(dǎo)”的前提下，明確各方主體的責(zé)任和義務(wù)，充分尊重其權(quán)利，充分發(fā)揮多方面的積極性。這也是小區(qū)治理改革的一個(gè)難點(diǎn)。由于受我國高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政府包辦社會(huì)管理方式的影響，我國社會(huì)組織發(fā)展滯后，公眾參與社會(huì)治理的積極性不高。這就需要我們?cè)谛^(qū)治理中培育和發(fā)展社會(huì)組織，激發(fā)各類社會(huì)主體和廣大居民的參與公共事務(wù)的和社會(huì)治理的積極性，逐步形成各方協(xié)同共治的局面。
制度保障原則：制度建設(shè)也是社會(huì)治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。開展小區(qū)治理不光要有先進(jìn)的治理理念，更要有科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)。目前小區(qū)治理中的一些亂象從根本上看都與制度建設(shè)滯后有關(guān)，具體表現(xiàn)為有些制度缺失，有些制度設(shè)計(jì)不合理、不配套，有些執(zhí)行不力甚至形同虛設(shè)。深化小區(qū)治理改革，必須在充分調(diào)研和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，精心設(shè)計(jì)各項(xiàng)制度，使之成為各方主體參與小區(qū)治理、維護(hù)權(quán)利、履行義務(wù)的行為準(zhǔn)則和活動(dòng)規(guī)范。
（三）推進(jìn)小區(qū)治理現(xiàn)代化的思路與措施
遵循上述原則，克服當(dāng)前小區(qū)治理中存在的突出問題，不斷提升東莞小區(qū)治理科學(xué)化水平，可以從以下六個(gè)方面入手。
1.突出宣傳教育工作，營造小區(qū)治理的氛圍
實(shí)現(xiàn)小區(qū)善治狀態(tài)有賴于各相關(guān)主體特別是小區(qū)居民廣泛積極的參與并充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性、創(chuàng)造性。目前的現(xiàn)狀是，多數(shù)居民群眾對(duì)小區(qū)治理關(guān)注度不高，參與度低，有些居民只是把小區(qū)作為一個(gè)“歇息”的地方，面對(duì)小區(qū)治理中的問題聽之任之；有些小區(qū)業(yè)主在權(quán)益受損時(shí)也往往選擇無奈地忍受，對(duì)提升小區(qū)治理水平、建設(shè)和諧小區(qū)缺乏信心，積極性不高。因此，提高東莞小區(qū)治理水平，首先要在全社會(huì)大力開展宣傳教育工作，形成強(qiáng)大的輿論氛圍。
宣傳的重點(diǎn)內(nèi)容一是有關(guān)小區(qū)治理的先進(jìn)理念，二是市委市政府開展小區(qū)治理的相關(guān)政策文件、法規(guī)，三是小區(qū)治理的改革舉措，四是小區(qū)治理中的典型案例和典型人物。
宣傳的方式要多樣化。市內(nèi)廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等各類媒體要協(xié)同行動(dòng)，形成整體效應(yīng)。一些有條件的小區(qū)可以聘請(qǐng)專家和實(shí)際工作者對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行祥細(xì)解讀。通過多種方式的宣傳，在全市形成推進(jìn)小區(qū)治理的強(qiáng)大輿論場(chǎng)。
2.健全小區(qū)治理組織體系
社會(huì)組織化程度低是新型城市住宅小區(qū)一大特點(diǎn)。從東莞實(shí)際看，有些小區(qū)一沒有政府的基層政權(quán)延伸機(jī)構(gòu)如村（社區(qū)）級(jí)組織，二沒有組建基層黨的組織，三沒有規(guī)范的民間性社會(huì)組織。開展小區(qū)治理，必須把小區(qū)內(nèi)的各種治理組織建立起來，形成一個(gè)社會(huì)治理組織網(wǎng)絡(luò)。小區(qū)組織建設(shè)的目標(biāo)是，在市委市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在市社工委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，成立以基層黨組織為核心、以基層政府組織為支撐、以群眾自治組織為主體、其他社會(huì)組織共同參與治理的組織架構(gòu)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要著力做好以下工作。
(1) 由市社工委牽頭，成立市住宅小區(qū)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。成員單位由市委組織部、市委宣傳部、市民政局、市財(cái)政局、市住建局、市教育局、市衛(wèi)生局、市規(guī)劃局、市文廣新局、市社會(huì)組織管理局等部門組成。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)指揮全市小區(qū)治理工作。
(2)在新型城市住宅小區(qū)普遍建立基層黨組織網(wǎng)絡(luò)。基層黨組織在基層社會(huì)治理中的意義前面已有論述。事實(shí)上，目前東莞很多小區(qū)都具備建立黨組織的條件。為發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)治理中的特殊作用，課題組建議，根據(jù)小區(qū)的規(guī)模大小，設(shè)立不同的基層黨組織。規(guī)模在500戶以上的，成立基層黨支部；規(guī)模在2000戶以上的，可以成立黨總支；規(guī)模在5000戶以上的大型小區(qū)，可以成立基層黨委。不足500戶的小型小區(qū)可以設(shè)立黨小組或與周邊小區(qū)聯(lián)合成立黨支部。基層黨組織根據(jù)屬地管理原則隸屬于當(dāng)?shù)劓?zhèn)（街）黨委管理。為加強(qiáng)對(duì)住宅小區(qū)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，可以由市委組織部門和市民政部門組建成立住宅小區(qū)黨工委，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市住宅小區(qū)黨組織工作。
建立小區(qū)基層黨組織要有創(chuàng)新型思維。諸如流動(dòng)黨員、組織關(guān)系不在社區(qū)的黨員應(yīng)當(dāng)都可以參與小區(qū)黨組織活動(dòng)。小區(qū)內(nèi)黨組織的干部如支部委員、書記等可在小區(qū)內(nèi)黨員業(yè)主（如退休黨員）、物業(yè)公司中的黨員中推選產(chǎn)生。要重視在做好小區(qū)新黨員培養(yǎng)和發(fā)展工作，把小區(qū)中一些符合條件的先進(jìn)分子吸收到黨員隊(duì)伍中來，以發(fā)揮他們?cè)谛^(qū)治理中的骨干作用，并通過他們的先進(jìn)言行，對(duì)一般居民群眾起到引領(lǐng)示范作用，培育居民的公益精神、自治精神和自治能力。
(3)強(qiáng)化基層政府組織的公共服務(wù)職能。在新型城市住宅小區(qū)內(nèi)，政府缺位是一個(gè)突出的問題。如何讓基層政府的公共服務(wù)職能延伸到小區(qū)，是一個(gè)需要探索的問題。目前，有些新型小區(qū)建立了行政性社會(huì)區(qū)組織，如大朗長富社區(qū)是完全在新建樓盤基礎(chǔ)上組建的，這類小區(qū)，其新建的行政性社區(qū)基本可以作為基層政權(quán)的延伸機(jī)構(gòu)來協(xié)助政府完成其職能。但現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜多樣，并非所有的小區(qū)都適合整體性建立起行政性社區(qū)，而且即便是大朗長富社區(qū)這樣的行政性社區(qū)，其從嚴(yán)格意義上講也是群眾自治性組織，沒有承擔(dān)政府公共事務(wù)的法定義務(wù)。為了把政府公共管理和服務(wù)職能覆蓋到小區(qū)，必須成立政府基層的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前東莞不少鎮(zhèn)街正在試點(diǎn)的“社區(qū)政務(wù)中心”建設(shè)應(yīng)當(dāng)盡快總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成規(guī)范模式后在全市各類小區(qū)普遍推廣。同時(shí)，要強(qiáng)化房管、住建、規(guī)劃、公安、環(huán)衛(wèi)、計(jì)生、教育、民政等職能部門對(duì)社區(qū)和住宅小區(qū)內(nèi)各相關(guān)事務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督。民政等部門要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)公益組織以及其他文娛體育等專業(yè)社會(huì)組織的培育、指導(dǎo)和扶持；公安部門及其社區(qū)警務(wù)室要強(qiáng)化對(duì)小區(qū)內(nèi)物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)及其安保工作人員的治安、消防、災(zāi)害預(yù)警、出租屋管理等方面的安全警示教育；城建、規(guī)劃等部門要依法對(duì)住宅（小區(qū)）開展容積率、綠化率、業(yè)主委員會(huì)及公共設(shè)施等建筑規(guī)范方面的監(jiān)督檢查。
(4)大力培育和發(fā)展社區(qū)群眾自治組織。小區(qū)治理的目標(biāo)是小區(qū)居民的自治。我們強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮基層黨組織核心作用、基層政府組織的支撐作用，很大程度上是因?yàn)槟壳拔覈罕娦宰灾谓M織發(fā)育滯后，這是制約小區(qū)自治的一個(gè)瓶頸。因此，推進(jìn)小區(qū)治理現(xiàn)代化，必須把培育和發(fā)展小區(qū)自治組織作為一個(gè)重要的、長期性的工作來抓。一是要根據(jù)一定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)在新型住宅小區(qū)建立居民委員會(huì)組織。原則上5000戶以上的小區(qū)應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)立居民委員會(huì)。對(duì)一些規(guī)模不大的小區(qū)，可根據(jù)實(shí)際情況與周邊小區(qū)聯(lián)合成立社區(qū)居委會(huì)。居民委員會(huì)同時(shí)建立起相應(yīng)的黨組織。社區(qū)居委會(huì)是連接基層政府與居民群眾的重要樞紐，要通過健全各類小區(qū)內(nèi)的居民委員會(huì)組織，發(fā)揮其上通下達(dá)的功能，一方面讓居民委員會(huì)成為政府傳遞政策信息、宣傳有關(guān)法規(guī)的窗口和依托，另一方面成為群眾表達(dá)合理訴求、對(duì)政府公共政策提供建議和批評(píng)的管道。二是推廣成立小區(qū)業(yè)主委員會(huì)。業(yè)主委員會(huì)在理論上的角色和職能是十分明了的。之所以目前東莞新型住宅小區(qū)中成立業(yè)主委員會(huì)的比例極低，而且有不少職能變形走樣，未能真正代表和維護(hù)業(yè)主利益，主要還是對(duì)發(fā)展和成立業(yè)主委員會(huì)組織工作重視不夠，投入有限，很多業(yè)委會(huì)選舉產(chǎn)生過程中程序不規(guī)范、比較隨意。要把在全市范圍內(nèi)小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)作為一項(xiàng)專門工作來抓。此項(xiàng)工作應(yīng)由市社工委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市民政局具體負(fù)責(zé)。要認(rèn)真研究制定小區(qū)業(yè)委會(huì)成立的指導(dǎo)性文件，包括業(yè)委會(huì)委員條件、選舉方式、示范章程、工作制度等。三是大力培育發(fā)展小區(qū)內(nèi)社會(huì)組織特別是公益性社會(huì)組織。小區(qū)內(nèi)各種社會(huì)組織是聯(lián)絡(luò)小區(qū)居民的紐帶，特別是那些不以營利為目的公益組織，不僅能夠通過開展各種文娛、體育和其他公益性活動(dòng)，豐富小區(qū)文化生活，愉悅居民的身心，而且可以有效增進(jìn)小區(qū)居民之間的交流，形成共同的小區(qū)文化和歸屬感，促進(jìn)小區(qū)熟人社會(huì)的形成。政府社會(huì)組織管理部門要加強(qiáng)對(duì)小區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的指導(dǎo)，政府有關(guān)部門可通過購買公共服務(wù)的方式扶持小區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。
3.構(gòu)建小區(qū)治理制度體系
住宅小區(qū)可謂“麻雀雖小，五臟俱全”，有政府、企業(yè)、社會(huì)三個(gè)方面的多個(gè)利益主體，是一個(gè)微型“社會(huì)”。這些主體相互之間怎樣打交道，需要有一整套行為準(zhǔn)則和規(guī)范，這就需要制定相應(yīng)的制度、規(guī)章。結(jié)合東莞實(shí)際，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以下幾個(gè)方面的制度：
一是小區(qū)各類組織機(jī)構(gòu)的選舉制度。包括小區(qū)基層黨組織的選舉制度、居民委員會(huì)選舉辦法、業(yè)委會(huì)組織選舉辦法和程序等。有些方面的選舉制度國家已有相關(guān)法規(guī)，如對(duì)居民委員會(huì)的組織選舉，但要結(jié)合小區(qū)實(shí)際制定更具操作性的實(shí)施辦法。
二是以社區(qū)黨組織為核心，由公共服務(wù)組織、社區(qū)居民委員會(huì)、小區(qū)物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)、小區(qū)內(nèi)公益性社會(huì)組織和企業(yè)等各方參與的“多方聯(lián)席會(huì)議制度”。會(huì)議主要內(nèi)容包括交流信息、傳達(dá)政策、商議小區(qū)治理事務(wù)、協(xié)調(diào)關(guān)系、處理各種矛盾。社區(qū)黨組織書記可作為聯(lián)席會(huì)議的召集人，“多方聯(lián)席會(huì)議”每月召開一次例會(huì)，遇到與小區(qū)居民有直接利益關(guān)系的重大事項(xiàng)時(shí)可臨時(shí)召集召開。目前，我市東城東泰社區(qū)的多方聯(lián)席會(huì)議制度已經(jīng)進(jìn)行了比較成功的探索，可在其做法的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成全市性規(guī)范后推廣。
三是居民議事制度。小區(qū)治理中最重要的主體是廣大居民，要充分發(fā)揮廣大居民參與小區(qū)治理的積極性，必須建立相應(yīng)的制度。在這方面，廣州市越秀區(qū)鹽運(yùn)西社區(qū)等地形成了較為成熟的制度和做法，東莞可以借鑒其做法和經(jīng)驗(yàn)，在居民小區(qū)廣泛建立居民議事制度。
四是小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施管理制度。城市新型居民小區(qū)一般都是開發(fā)商所建，但小區(qū)建成后就成為居民生活的公共性空間，這些小區(qū)絕不能成為公共管理的“盲區(qū)”，與小區(qū)居民生活密切相關(guān)的學(xué)校、托兒所、生活超市、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館、理發(fā)店、洗衣店等必須配套。在這方面，廣州、深圳、杭州和蘇州等城市已形成比較成熟的管理辦法，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、移交辦法、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管理主體、使用收費(fèi)等都有明確的規(guī)定并能得到較好的落實(shí)。相比而言，東莞還沒有專門的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)管理辦法。課題組建議盡快在市級(jí)層面組織開展調(diào)研，經(jīng)科學(xué)論證后制訂出臺(tái)《東莞市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)移交管理辦法》，同時(shí)與正在實(shí)施的《東莞市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》、《東莞市社區(qū)建設(shè)管理辦法》兩個(gè)文件相銜接，形成配套的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施管理制度體系。
4.創(chuàng)設(shè)多種小區(qū)治理平臺(tái)
小區(qū)治理不僅需要制度建設(shè)，而且需要一定的平臺(tái)做支撐。好的小區(qū)治理平臺(tái)，不僅是各項(xiàng)制度落實(shí)的載體，而且可成為小區(qū)各方主體協(xié)商交流的渠道和方式。所謂“平臺(tái)”既包括一些有形的設(shè)施如場(chǎng)地、館舍，也包括一些無形的渠道如網(wǎng)上交流平臺(tái)。結(jié)合東莞實(shí)際，可重點(diǎn)開展以下平臺(tái)創(chuàng)建：
一是公共事務(wù)多方協(xié)商平臺(tái)。建設(shè)和諧小區(qū)，需要基層黨組織發(fā)揮核心作用，離不開政府公共服務(wù)供給，但更為關(guān)鍵的是需要社會(huì)多方參與到公共事務(wù)中來。現(xiàn)實(shí)情況是，一些非政府組織、居民(或小區(qū)業(yè)主)雖有公益作為之心、有公共參與之愿，但苦于沒有方便參與的渠道。建立由社區(qū)居委會(huì)主導(dǎo)、多方參與的公共事務(wù)協(xié)商平臺(tái)，利用小區(qū)內(nèi)公益設(shè)施、社區(qū)綜合服務(wù)中心的軟、硬件設(shè)施，組織小區(qū)內(nèi)各方主體協(xié)商開展與小區(qū)居民生活相關(guān)的各類公益活動(dòng)（包括文藝體育活動(dòng)、公益慈善活動(dòng)等），可整合和激發(fā)小區(qū)內(nèi)各種公益性資源，實(shí)現(xiàn)小區(qū)內(nèi)的相互服務(wù)，自治管理。
二是居民(業(yè)主)信息交流匯集平臺(tái)。了解社情民意并及時(shí)解決民生問題是小區(qū)治理的要求。新型城市居民住宅小區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜，生活方式多樣，要準(zhǔn)確把握民情民意很不容易。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為我們解決這一問題創(chuàng)造了有利條件。有些人對(duì)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)發(fā)展存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面的、不可控的東西。事實(shí)上，信息網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)工具的發(fā)展是大勢(shì)所趨，正確的對(duì)待方式是主動(dòng)去掌握和利用它。為利用好現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)工具收集信息，東莞可由社區(qū)基層黨組織為主導(dǎo)，在全市各新型住宅小區(qū)普遍建立起諸如QQ群、小區(qū)網(wǎng)上道德論壇、小區(qū)公共事務(wù)論壇等的信息交流平臺(tái)，由專人負(fù)責(zé)管理，收集相關(guān)輿情信息，并與市輿情監(jiān)管、信訪部門對(duì)接。在此基礎(chǔ)上，可組織小區(qū)內(nèi)有影響力的居民開展網(wǎng)上討論、交流和引導(dǎo)。
三是志愿者服務(wù)平臺(tái)。開展志愿者服務(wù)，有利于培養(yǎng)和提升小區(qū)居民的個(gè)體榮譽(yù)感、集體責(zé)任感和小區(qū)歸屬感。為了整合小區(qū)志愿者服務(wù)力量，可以利用物業(yè)管理辦公室、黨員活動(dòng)室或其他公共服務(wù)設(shè)施，在居委會(huì)和業(yè)委會(huì)的引導(dǎo)之下建立志愿者活動(dòng)中心，制訂志愿者服務(wù)章程，定期召開志愿者服務(wù)會(huì)議，通過發(fā)放志愿者登記表、志愿者服務(wù)宣傳等活動(dòng)，吸納更多的居民參與志愿者服務(wù)。
5.著力推進(jìn)小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)
從市城鄉(xiāng)規(guī)劃局2013年對(duì)住宅小區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及使用情況的調(diào)查結(jié)果看，既存在一些開發(fā)建設(shè)單位未按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施的問題，也存在公共設(shè)施建成后未用于公共服務(wù)的問題，不少公共設(shè)施已完全商業(yè)化；同時(shí)，由于相關(guān)法規(guī)的操作性不強(qiáng)，一些公共設(shè)施建成后未按規(guī)定移交，權(quán)屬模糊，管理責(zé)任不清。課題組認(rèn)為要著力推進(jìn)東莞小區(qū)公共服務(wù)建設(shè)，可按以下思路展開。
一是分類調(diào)查，全面摸清全市小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況。成立由市社工委牽頭，由民政局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局、市房管局和東莞社會(huì)建設(shè)研究院等部門的相關(guān)專業(yè)人員和專家組成的調(diào)研組，開展小區(qū)公共設(shè)施專項(xiàng)調(diào)查研究。東莞住宅小區(qū)構(gòu)成復(fù)雜，有開發(fā)商整體性開發(fā)建設(shè)的，有集體單位集資興建的，有居民自建的，還有混合型的，可在分析小區(qū)管理相關(guān)部門如城鄉(xiāng)規(guī)劃局、房管局和住建局等部門已有資料的基礎(chǔ)上，對(duì)不同小區(qū)進(jìn)行歸類，分門別類進(jìn)行調(diào)查、摸清實(shí)底。
二是制定符合東莞市情的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在上述調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對(duì)《東莞市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》和《東莞市社區(qū)建設(shè)管理辦法》兩個(gè)文件進(jìn)行修訂完善。完善重點(diǎn)是兩個(gè)文件中公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等方面相沖突的條款內(nèi)容，以及對(duì)1000戶基準(zhǔn)數(shù)的界定、范圍和依據(jù)以及每千戶所需的公共服務(wù)設(shè)施種類、數(shù)量和質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)。
三是部門聯(lián)動(dòng)和監(jiān)督反饋機(jī)制。按照《東莞市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》、《東莞市社區(qū)建設(shè)管理辦法》和即將出臺(tái)的《東莞市公共服務(wù)設(shè)施移交管理辦法（草擬）》等文件規(guī)定，由市社工委協(xié)調(diào)民政局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局、住建局等單位組成公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)監(jiān)督小組，形成部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)督反饋機(jī)制。定期對(duì)已建、在建和將建的小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)利用、管理交接等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；以企業(yè)信用評(píng)價(jià)和資質(zhì)審定為抓手，對(duì)物業(yè)管理公司和房地產(chǎn)企業(yè)的違規(guī)行為進(jìn)行規(guī)勸、處罰和整改。
6.制定住宅小區(qū)治理財(cái)政專項(xiàng)資金政策
住宅小區(qū)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，是推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、建設(shè)幸福東莞的重大舉措，要建立市鎮(zhèn)兩級(jí)政府財(cái)政專項(xiàng)資金，支持小區(qū)治理工作。結(jié)合東莞實(shí)際，課題組具體建議如下：
市一級(jí)財(cái)政按照每年支出3000萬元的規(guī)模，成立小區(qū)治理專項(xiàng)資金，連續(xù)五年列入財(cái)政年度預(yù)算；鎮(zhèn)一級(jí)比照市級(jí)財(cái)政支持方式，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和小區(qū)規(guī)模有所區(qū)別，原則上按照一類鎮(zhèn)(街)每年100萬元、二類鎮(zhèn)(街)80萬元、其他鎮(zhèn)(街)50萬元的規(guī)模設(shè)立小區(qū)治理財(cái)政專項(xiàng)資金，年限也是五年。
市一級(jí)專項(xiàng)資金的管理使用由市社工委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是用于小區(qū)治理的專項(xiàng)活動(dòng)，如小區(qū)基層黨組織成立工作、小區(qū)業(yè)委會(huì)組織工作等；二是通過以獎(jiǎng)代撥的方式，扶持各小區(qū)開展治理改革創(chuàng)新活動(dòng)，如成立小區(qū)居民議事室、小區(qū)公益型社會(huì)組織的發(fā)展等。鎮(zhèn)一級(jí)資金由鎮(zhèn)一級(jí)社工委負(fù)責(zé)管理使用，接受市社工委指導(dǎo)。
在成立財(cái)政專項(xiàng)資金的同時(shí)，要指導(dǎo)一些有條件的小區(qū)加大對(duì)公共設(shè)施和公益性活動(dòng)的投入，并鼓勵(lì)小區(qū)內(nèi)企業(yè)、居民以各種方式參與到小區(qū)建設(shè)和公益活動(dòng)中來。
社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)治理是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。本課題僅從新型城市住宅小區(qū)著眼，結(jié)合東莞實(shí)際，分析了社區(qū)治理中存在的一些突出問題，在此基礎(chǔ)上提出了一些初步的政策建議。由于時(shí)間、條件及認(rèn)識(shí)水平所限，本課題的研究還只是初步的。全面深入地分析城市住宅小區(qū)治理領(lǐng)域面臨的矛盾和問題，探索建立科學(xué)有效的治理措施和制度，還需要進(jìn)行持續(xù)的研究和實(shí)踐。
（東莞社會(huì)建設(shè)研究院 供稿）
聯(lián)系客服
