在學(xué)術(shù)界，也有人將其看作是一種興起于20世紀(jì)中后期的社會(huì)治理模式，其初衷是要通過多元參與和多方力量的制衡來限制公共部門行政權(quán)的擴(kuò)張。
參與治理的主張可追溯到20世紀(jì)60年代的參與式民主理論，至20世紀(jì)90年代，一些學(xué)者對(duì)參與治理做出了較為系統(tǒng)的規(guī)劃。參與治理理論回應(yīng)了后工業(yè)化進(jìn)程中民眾要求參與到社會(huì)治理中的渴望和熱情，而政府在改革的過程中也適應(yīng)這種要求，將更多的治理主體納入政策制定者的行列。參與治理的主張?jiān)趯?shí)質(zhì)上是要把近代以來的民主原則貫徹到行政中，以求通過公眾參與的方式去實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的限制。美國學(xué)者H.米勒（Hugh Miller, 1953～ ）等人強(qiáng)調(diào)參與治理中“傾聽”的重要性，并將其視為“話語理論暗含的一種前攝責(zé)任”，認(rèn)為良好的傾聽具有使參與者了解語境、歷史、背景事件或其他人感受的重要功能。美國哲學(xué)家D.J.法默爾（David John Farmer, 1938～ ）則把參與治理看作一種權(quán)力的再分配過程，并樂觀地認(rèn)為這個(gè)再分配過程中包含著公共行政的非正典化。
中國學(xué)者對(duì)參與治理的表述最早見于陳師經(jīng)于1917年發(fā)表在清華大學(xué)學(xué)報(bào)的《戰(zhàn)爭(zhēng)與人類進(jìn)化之關(guān)系》一文中，其后浦薛鳳、楊紹震分別在清華大學(xué)學(xué)報(bào)上刊文，在引介西方功利主義政治思想與革命理論時(shí)再次提及了參與治理概念。在參與治理理論經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展和實(shí)踐后，學(xué)者們逐漸發(fā)現(xiàn)了它在實(shí)踐中的種種困境，漸漸將目光更多地聚焦在對(duì)參與治理的批判上。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)之后，以張康之為代表的學(xué)者們系統(tǒng)地論述了他們對(duì)參與治理理論的質(zhì)疑。
從理論上看，越來越多的學(xué)者開始質(zhì)疑參與路徑和參與方式的有效性問題；從實(shí)踐來看，雖然參與治理在20世紀(jì)后期被作為社會(huì)治理的一個(gè)重要途徑而得到廣泛推薦，但在官僚制的等級(jí)結(jié)構(gòu)中，無論怎樣動(dòng)員或接納公眾參與，也無法改變權(quán)力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實(shí)，至多也只是賦予了權(quán)力更加溫和的面目和假象。參與治理實(shí)際上是近代以來追求形式民主思路的延伸，是對(duì)近代以來政治的民主追求與行政的集權(quán)實(shí)踐的綜合。實(shí)際上，它不能滿足當(dāng)前社會(huì)變革的要求，社會(huì)治理體系的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)決定了參與治理依然是一種包含著治理主體不平等內(nèi)涵的治理模式，而且在實(shí)踐上也必然會(huì)遇到各種困難。
參與治理是對(duì)近代早期政治上的代表制的揚(yáng)棄。代表制的邏輯是代表往往會(huì)因?yàn)槁殬I(yè)化而脫離公眾并站到公眾的對(duì)立面。參與者不是代表，也不需要被代表，而是公眾直接參與到社會(huì)治理中去。但是，參與治理的主張是建立在公眾都有著濃厚的參與熱情的假設(shè)上的，而在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理過程中，并不是每個(gè)人都會(huì)抱有這種熱情，即便是關(guān)涉切身利益，也會(huì)有許多人不愿投入到參與治理的行動(dòng)中去。所以，就實(shí)踐來看，參與治理往往困難重重，因?yàn)樯鐣?huì)治理體系的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)包含著拒絕公眾參與的排斥性機(jī)制。盡管參與治理的主張占據(jù)了強(qiáng)勢(shì)話語權(quán)，使系統(tǒng)化的行政集權(quán)受到壓制，但那僅意味著行政集權(quán)以更加隱蔽的形式出現(xiàn)。另一方面，在社會(huì)治理體系的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)中，即便政府官員有著積極渴望公眾參與的愿望，除了在直接關(guān)系到公眾個(gè)人切身利益且無關(guān)宏旨的事務(wù)上能夠得到響應(yīng)外，絕大多數(shù)更為重要、更有根本性的公共事務(wù)基本上都不會(huì)引起公眾的關(guān)注。參與治理并未從根本上改變社會(huì)治理體系的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，“參與”一詞也清晰地說明了政府在社會(huì)治理過程中的“主導(dǎo)”地位，其他治理主體只能作為一些邊緣性的、從屬性的行動(dòng)者，是協(xié)助政府的參與者。
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