1901清末新政推行后，曾試行地方自治，雖各地進度、實效不一，并因強行攤派所需經費而不時激怒民眾，但其畢竟標志著中國基層社會治理的近代化開始起步，其間的教訓也很深刻。
地方自治的范本
新政期間的地方自治，以1909年1月18日清朝政府仿照日本《市町村制》頒布的《城鎮鄉地方自治章程》和《城鎮鄉地方自治選舉章程》為界，可分為前后兩個階段，前者多為地方官紳自發聯手推行，以直隸為代表。
1906年8月，天津自治局設立。留日歸來的凌福彭為督辦，畢業于日本早稻田大學的翰林院檢討金邦平協同辦理。他們以日本民間自治為模式，招募畢業于日本法政大學速成科的鄉紳為宣傳員，廣為散發白話宣傳資料。1907年至1908年間，直隸先后有百余人赴日考察地方自治，參觀日本的參事會、市區役所、町村役場和議會，以及公立學校、警視廳、消防署、水利、衛生、農工等組合、勸業儲蓄銀行、釀造所等。
1907年3月，天津自治局起草的《試辦天津縣地方自治章程》，經仿照日本設立的天津縣自治期成會的批準，規定設立天津地方議事會和董事會，議員由選舉產生。在經過對參選人資格的審查后，同年6月16日，舉行了天津歷史上也是中國歷史上首次自治選舉，共收回有效選票12461張，確定有選舉資格者2572人，初選出135人，再從中選出30人當選為議事會議員。次月，以李士銘為議長、王劭廉為副議長的議事會召開第一次會議。
1908年，以天津自治局為基礎，成立了自隸自治總局，負責直隸全省的地方自治事宜。《城鎮鄉地方自治章程》和《城鎮鄉地方自治選舉章程》頒布后，地方自治進展更快。
地方自治的開展
1909年頒布的《城鎮鄉地方自治章程》和《城鎮鄉地方自治選舉章程》所規定的地方自治范圍相當廣泛，主要有以下幾個方面：1、地方文教。包括經辦中小學堂、蒙養院、教育會、勸學所、宣講所、閱報社以及“其他關于本城鎮鄉學務之事”。2、地方衛生。包括清潔街道、蠲除污穢，設立醫藥局、醫院、醫學堂、公園、戒煙會，辦理“其他關于本城鎮鄉衛生之事”。3、地方公共設施。包括改正和修繕道路，建造橋梁，疏通溝渠，建筑公用房屋，設置路燈及“其他關于本城鎮鄉道路工程之事”。4、地方實業。包括改良種植、牧畜及漁業，設立工藝廠、工業學堂、勸工廠，改良工藝，整理商業，開放市場，防護青苗，籌辦水利，整理田地以及“其他關于本城鎮鄉農工商務之事”。5、地方公益。包括救貧、救荒、育嬰、施衣、放粥，成立救生會、救火會，采取義棺義冢、保護古跡以及“其他關于本城鎮鄉善舉之事”。6、地方公共營業。包括開辦電車、電燈以及自來水等業務。7、地方自治經費的籌措。
上述內容，大體涵蓋了現代國家基層政權所承擔的公共職能，與中國傳統社會里甲、鄉地組織主要以支應官差、為官府催糧征賦、報案傳人等為職責不同，它主要承擔興辦新式教育、提供公共衛生服務、發展近代實業、建設近代公共設施、提供社會保障等公共職能，開啟了中國基層社會治理結構的近代化進程。
1909年4月，直隸自治研究所成立;10月，直隸憲政研究會成立，始于天津的地方自治向直隸全省各縣推廣，其間所孕育的政治民主、民權自治等意識，引人注目。同年2月1日的《申報》載文指出：“立憲之事千端萬緒，而皆基于地方自治。立憲國，一曰法治國，自治即法治之肇端。故有自治之材，斯有代議士之人材。”
清末江南城鎮的地方自治活動，開展得也很活躍。在《城鎮鄉地方自治章程》和《城鎮鄉地方自治選舉章程》頒布前，可以1905年成立的上海城廂內外總工程局為代表，多為地方紳商自發舉辦地方自治。由李平書等人主導的上海地方自治運動，頗具規模和成效。其間，在江南各城鎮相繼出現一些自發成立的自治團體，除上海城廂內外總工程局外，還有鎮江中區議事會、常熟昭文地方自治會、蘇州蘇省地方自治研究會、寶山自治研究會、吳縣自治會、嘉興公益會、鄞縣鄞邑自治會、奉化自治會、鎮海自治會、長興公益社、湖州地方會議公所、嘉興公益社、孝豐自治公益社、山陰公益會、秀水王江涇公益社、杭州自治會等。
自《城鎮鄉地方自治章程》和《城鎮鄉地方自治選舉章程》頒布后，參與地方自治的江南紳商更多。上海城廂內外總工程局改組為上海城廂內外自治公所，致力于疏浚河道、修筑道路、推動新式教育、倡導清潔衛生等地方公益事務。熱心地方自治的蘇州紳商“聯合同志，組織團體，以專辦地方公益事宜”，并以街道為行政區劃，成立了名為市民公社的基層自治組織，“凡關于道路、衛生、保安等類，集思廣益，實力施行”。其重點，先是清潔街道、挖井通溝、修橋筑路等，漸而涉及地方經濟和政治，旨在“擴大市面，擴張權利，不惟增無量之幸福，更且助憲政之進行”。此后，又有閶門外渡僧橋四隅市民公社、金閶下塘東段市民公社等成立。
清末浙北各市鎮的自治活動也有展開，至1911年大多經市民選舉產生了鎮自治機構議事會、董事會，設立了辦事機構自治公所。其中，1909年雙林鎮開始舉辦自治，次年由該鎮士紳設立籌備自治公所，著手分劃自治區域，調查人口和選民人數。1911年春，基本完成各項籌備工作，并投票選舉成立了議事會和正副議長，以及董事會和總董。議事會和董事會隨即行使城市自治議決和執行機構的職權，在不到半年間，“議事會議決案不下十余起，究以時間過促，董事會執行者止清道、路燈、禁煙數項而已”。《雙林鎮志》載，同年該鎮成立了公益清潔所，承擔鎮上街道的整修、清掃和路燈管理等事務。
江蘇寶山的實踐
19世紀20世紀之交，與上海毗連的江蘇省寶山縣，涌現了一批熱心于桑梓改革的新鄉紳。他們藉“地方自治”，以創辦新式教育入手，多方啟迪民智，同時進行水利、交通、田賦、警政乃至于社會習俗等改革，掌握了地方社會變革的主導權。
自上海開埠，聲光電學等近代科技文化日漸傳播。影響所及，與上海毗連的寶山，“海外文明，輸灌最早，一切勸商興學，凡關地方自治公益,足以構造共和基礎者，皆得風氣之最先”(《寶山共和雜志》第5期)。寶山人的思想觀念為之變化，許多人為上海的新文化、新職業所吸引，從19世紀六七十年代開始就“闖上海”，或進入新式學堂、書院求知，或進入工商企業“學生意”。如1871年至1873年招生的清政府最早的公派留美幼童中，就有5名寶山縣人，他們是目前所知的寶山最早的留學生。
在19世紀末20世紀初成長起來的寶山縣的新知識群體百余人，構成了寶山縣新一代的知識群體。他們的特點是能夠順應晚清社會變革的時代潮流，在甲午戰后，不滿清朝專制統治的腐敗，向往立憲、民主，除了袁希洛、邵曾鍔等少數幾個人在日本或杭州武備學堂參加同盟會，主要在國外或其他地區活動以外，其余的絕大部分都在寶山縣及其相鄰的上海等地奔走呼吁救亡圖存，相繼參加地方社會改革事業。
戊戌維新前后，廢科舉興學校創辦新式教育，是當時先進的中國人救亡圖存的一種重要的社會思潮，同時又是兩個世紀之交中國社會變革的一項重要內容。得風氣之先的寶山縣新知識群體在甲午戰爭后不久，“慨念救國自強，非先興教育不為功”(民國《寶山縣再續志》卷14，人物)，即開始在家鄉興辦新式教育。汪元裙毅然棄官回鄉里江灣任教。在羅店，他們促進老鄉紳李鐘瀚創設菁峨學堂。1901年開始，潘鴻鼎、袁希濤等人更多方集資，積極籌辦新式學校，到1905年，全縣已創立學校20所(民國《寶山縣續志》卷7，教育)。
1906年清政府宣布預備立憲之后，寶山的新知識群體踴躍地投入爭取立憲，以及作為立憲運動重要組成部分的地方自治之中。他們富有歷史責任感，樂于對家鄉承擔一定的社會職責，“視自己家鄉的福利增進和利益保護為己任”(張仲禮：《中國紳士》，第48頁)。通過長期在故鄉的活動或與故鄉保持的各種聯系，寶山新知識群體逐漸與原有紳士群體彼此加深理解，互有讓步，互相接納，并且推動后者追隨時代潮流前進。
在清末立憲運動和地方自治等社會改革事業中，兩者大體能保持合作關系。舊鄉紳李鐘瀚、張寶鑒、告老還鄉的兵部郎中朱詒烈等，都在地方改革和自治中給予理解、合作，不少人還在自治團體中擔任職務。這樣，經過幾年時間的努力和各類革新事業的實踐，寶山新知識群體不僅增長了處理社會事務的實際才能，而且進一步加深了對全縣各類事務的了解和參與，鞏固和擴大了在寶山社會改革中的主導地位。錢淦就是他們的一位代表。清末寶山城鎮社會改革，就是在以錢淦為代表的新鄉紳的領導和推動下，克服種種困難，努力開展的。
1906年春至1909年夏，新鄉紳在寶山縣成立團體，創設機構，舉辦若干自治性質的革新，為正式開展地方自治鋪路奠基。他們仿效上海紳商自辦機構、團體，籌措經費、整頓地方，以立自治之基礎的思路，最初以學務公所，繼之以教育會和勸學所，隨后又創辦清丈局，作為主要領導機構，促進寶山的改革事業。
1907年后，寶山新鄉紳以學務公所、勸學所和教育會為主要機構，廣泛聯絡舊鄉紳和工商、學界人士，多方位籌措經費，從推廣學校教育入手，創辦師范學校，培養小學教師，又創辦了一批小學校和職業學校;在城廂和吳淞創辦巡警局，初步建立起近代警政。同時又創辦通俗教育社和戒煙會，對民眾進行科學知識包括鴉片煙的危害和戒煙的方法的啟蒙。而體操學校的開辦，則為爾后籌設商團、民團提供了條件。
1909年初，清政府頒布《城鎮鄉地方自治章程》。同年7月，寶山新鄉紳即成立籌備自治公所，領導全縣推行自治的各項活動。清末地方自治，主要是在府州縣及其下屬自治體內推行。當時分為兩級，府州縣的自治稱為上級自治，城鎮鄉的自治稱為下級自治。城鎮鄉自治先實行，府州縣自治后實行。實行這兩級地方自治的首要任務，則為設立推動機關和訓練自治人才兩項。
寶山縣籌備自治公所為推動該縣正式開展地方自治的總機構，是由清丈局、教育會、勸學所和地方自治會、地方公益會、戒煙總會、羅店吳淞兩個商會以及各廠主要紳董的共同籌備而成立的，其領袖和基本骨干也是由上述組織經協商后推舉產生的。因此，上述組織的主要成員也就成為自治公所的領袖或骨干。
寶山自治公所成立后，在錢淦等人的努力下，組織了自治研究所，創辦了《寶山自治雜志》，作為對本縣自治問題的調查研究，普及自治知識、交流各城鄉自治情況和指導自治運動正常開展的機構。與此同時，組織人力分赴全縣鄉村，深入進行了持續一個多月的地方自治宣講，并著手分期籌設城鎮鄉自治機關。
寶山自治公所不僅積極籌設各市、鄉自治機構，而且推動原有的清丈局、教育會、勸學所等機構繼續開展各項改革和建設事業。在兩年多時間里，清丈和興學兩項工作，在經費短絀的情況下，取得新的成就。到1911年，清丈完成了十分之八，并新辦10余所小學。禁、戒鴉片煙的工作也取得新成績。其他如浚河、筑路等，也有新的進展。
地方自治的經費難題
各地在推行地方自治的過程中，普遍面臨所需經費嚴重短缺的問題。當時辦理新政和地方自治，州縣學務、衛生、善舉、實業等事項，均被清朝政府定位為國家政務以外的地方自治事務，其所需經費不許動用國家租稅，幾乎完全由地方自籌。由于數目巨大，無法采取傳統的私人募集、私人經理的方法運作，于是各城鎮鄉紛紛設立地方財務機構，籌措地方公共收入，從而產生了鄉鎮地方自治財政。
由于鄉鎮地方公款公產和罰金很少，實際上清末鄉鎮財政經費主要來源于各種名目的公益捐，國家財政沒有提供支持，幾乎完全依靠鄉鎮社會自身的財力。這就導致一系列的社會問題，如基礎教育所需經費，理應由政府提供，當時卻是政府強制性地要求各地開設中小學堂、蒙養院等，并規定其費用完全由民間自籌，這勢必招致民眾的不滿和對立情緒，加上一些地方主持其事者克扣貪污、中飽私囊，各地頻發“毀學”即搗毀學堂的事件。1909年，《東方雜志》以“毀學果竟成為風氣耶”為題刊文指出：“自無錫毀學之事起，四川、江西旋亦有毀學之事，今則廣東毀學之事見矣。考其原因，無非為抽捐而起”。
據統計，在清末發生的170起毀學事件中，有94起由教育經費問題引起;在浙江發生的256起鄉村教育訴訟案件中，有162起與教育經費有關。誠如有學者指出的，當時發生的各種自治風潮，其矛頭具體指向各城鎮鄉基層自治組織，實質上則是民眾對新政改革舉措使他們未及享受其益，卻先飽嘗其苦的嚴峻現實的抵抗。其教訓，無疑是很深刻的。
