來源：法律博客
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所謂員額，就是特定崗位或者職位的人員限額。司法員額制，是指有關司法機關包括法院和檢察院在編制內根據辦案工作量、轄區人口、經濟發展等因素確定的司法官包括法官和檢察官的職數限額的制度。法官、檢察官員額制是司法員額制的主體性、關鍵性制度安排，是當前重點推進的司法改革項目之一，目的是要通過提高法官、檢察官的任職門檻和職級待遇，把優秀的司法人員和有效的司法資源吸引到辦案崗位，充實到辦案一線，實現司法的專業化、職業化和精英化，從而提高司法公信力。一方面，司法員額制是建立司法責任制、司法職業保障的前提性、基礎性和輔助性制度；另一方面，司法責任制和職業保障制度等改革的進度也影響甚至決定著司法員額制改革的進度。一年多來，司法員額制在18個司法改革試點省有序推進，總體情況是好的，但是由于各方面認識差異，各地做法不一，引起的問題和非議也不少。在某種意義上說，建立法官、檢察官員額制是這一輪司法改革中意義重大、關注度高的一項改革，也是爭議較大、誤解較多的一項改革。
我國的司法員額制由來已久，其實行具有法律依據。光緒三十二年即1906年頒布的《大理院審判編制法》是我國現代司法制度之濫觴。其第11條規定：“凡大理院以下之審判廳局均須設有一定員數以重審判之事。”第13條規定：“各檢察局亦須置有一定之員數。”2001年修訂的《法官法》和《檢察官法》都有關于司法員額制的專門條款。譬如，《檢察官法》第53條規定：“最高人民檢察院根據檢察工作需要，會同有關部門制定各級人民檢察院的檢察官在人員編制內員額比例的辦法。”由于歷史條件包括思想認識等方面的局限，有關審判人員和檢察人員的分類及其員額比例一直難以確定。十八大后即2013年3月中共中央組織部分別與最高人民法院、最高人民檢察院聯合下發了《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》、《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，對審判人員和檢察人員分類、各級院司法人員的比例等都作了初步的規定。譬如，《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》規定：“人民檢察院工作人員劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員。”“在中央政法專項編制限額內，綜合考慮檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員的崗位職責、工作任務量等因素，確定各類人員員額比例。最高人民檢察院、省級人民檢察院、地市級人民檢察院、縣級人民檢察院檢察官和檢察輔助人員兩類人員在人民檢察院的中央政法專項編制中所占員額比例分別為70%、75%、80%、85%左右，司法行政人員所占員額比例分別為30%、25%、20%、15%左右。其中，檢察官、檢察輔助人員分別在各級人民檢察院的中央政法專項編制中所占員額比例，由最高人民檢察院商有關部門另行規定。”“檢察官實行單獨的職務序列。”2014年6月中央深改組通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》第一次明確提出“建立法官、檢察官員額制”。這實際上只是把《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》、《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》中關于法官與審判輔助人員、檢察官與檢察輔助人員的員額比例做了進一步的細化，是貫徹和落實《法官法》和《檢察官法》的措施，也是深化我國現行司法人事制度改革的主要著力點。
39%的法官、檢察官員額比例是符合實際的、可行的，但是執行中的問題值得關注。從2013年的情況看，全國現有法官19.88萬名，占法院人員總數34萬人的58.5%，占總全國人口的萬分之一點五；全國現有檢察人員25萬人，檢察官15.8萬名，占檢察人員總數的63%，占總人口的萬分之一點二。將法官、檢察官員額限定在39%以內，如果按照“入額者必須辦案”和配備一定比例的輔助人員的要求執行，不僅不會降低或者減少一線的辦案人員數量，相反，有可能增加人員數量和優化人員結構。從西方發達國家的司法員額制來看，司法官在司法人員中占比平均是15%左右，較低的占9%，較高的占21%，輔助人員和司法行政人員一起占85%左右，也就是說，司法官與其他司法人員的比例是1：6左右；每萬人配置0.3-1名法官。國外境外實行司法員額制的歷史有一二百年，實踐證明其員額比例是符合司法規律的、可行的。反觀我國當前法院和檢察院的情況，法官、檢察官大體上占司法人員的60%，與國外境外的15%相差甚遠，高出四倍。即使考慮我國司法機關承擔著國外境外司法機關所不承擔的黨務政務等工作，39%這個員額比例仍然較大。隨著繁簡分流程序改革的深入推進，司法員額還會有壓縮的空間。員額制的推行是我國司法人事制度的一場革命，它打破了現有的員額比例，涉及利益再分配和工作機制的調整，容易引起個別人的不滿甚至鬧事，由此也就難免產生各種各樣的照顧、論資排輩，甚至弄虛作假、徇私舞弊，可能使有的地方司法員額制在執行中扭曲、打折扣，“辦案能力強的人入額，入額就必須辦案”的原則難以堅持。這不是哪一個法院或者檢察院特有的問題，而比較普遍的問題，只是程度不同而已。主要原因有三個方面：一是外部大環境沒有變化，司法機關承擔的政治任務和社會責任（譬如息訪維穩等）比較多，需要相當大的人力物力；二是雙重領導或者指導體制以及領導或者監督方式沒有變化，司法機關承擔著上級院和黨政領導機關部署的大量工作以及橫向的協調配合工作；三是院內綜合部門、行政部門聚集了一批優秀的司法官，在目前條件下，把這些優秀的司法官全部調到業務部門是不現實的，要在這些部門留住人就難免直接或者間接地給這些部門安排一些司法官員額。這些因素都不同程度地制約了司法員額制的實行，只有正視和解決這些問題才能防止司法員額制在執行中出現的種種偏差。
員額制本身是化解“案多人少”矛盾的良方，但是如果不按照辦案量來合理分配員額，確實會加劇“案多人少”的矛盾。有的人說，現在占比達60%的法官、檢察官都辦不完案件，壓縮近一半員額，辦案壓力就更大了，甚至有人將員額制與案件量增多趨勢聯系起來，將員額制斥之為“倒行逆施”。實際上，這些說法或者研究結論似是而非。首先，我們承認，近年來案件數量大幅上升，特別是經濟發達地區，有些地方的案件數量上升了一至兩倍而司法人員數量并沒有相應地增加。其次，員額制改革是司法責任制、職業保障等改革的配套措施，隨著司法機關內部的層層審批的行政化辦案工作機制的適用范圍的縮小，辦案權向司法官的下放，辦案的效率和積極性都會大幅度提高，“司法生產力”會得到解放，就像當年農村實行聯產承包責任制，同樣的人和地，生產方式一變，糧食產量會成倍增長。第三，員額制和配套改革的實施會吸引優秀的人才到辦案一線，司法資源向辦案崗位傾斜，提高司法官待遇，配備必要的輔助人員分擔一些非裁判性工作。這是一項重大的司法資源配置機制改革。原來，司法資源向綜合部門和領導干部傾斜，一線優秀的辦案人員大都被提拔為中層領導或者院領導后，就脫離辦案一線，在一線辦案的相當多一部分是助理審判員、助理檢察員。員額制改革，將使原來的“從一線抽血”的機制轉變為“向一線供血”的機制，一線從干部的培養場所轉變為干部的主戰場。一旦全面實現員額制的定位和功能，它所釋放出來的能量之大會超出人們的意料。因此，司法員額制不但不會加劇“案多人少”的矛盾，反而是化解這個矛盾的靈丹妙藥。
法院、檢察院的院領導和中層干部是否入額，應以有無辦案職責為標準。全部入額或者全不入額這兩種極端的、簡單化的入額標準都是不科學的，比較合理的做法是以承擔辦案職責為入額標準。院領導班子成員和中層干部中大部分人是業務能手、辦案高手，原來在院內充當案件把關的角色；只有少數院領導和部門負責人長期從事黨務政務事務工作，不熟悉業務、不會辦案，也不從事業務工作。如果一刀切，把院領導和部門負責人都排除在司法官之外，那是把院里最優秀的辦案人員排除在辦案一線之外了，這顯然是司法資源的極大浪費，違背員額制改革的宗旨。相反地，如果讓全部院領導和部門負責人都入額，這部分人占全院人員的30%左右，且不說他們是否能辦案，他們都入額了，其他人就沒有什么機會和希望了。這是一些地方因實行員額制而導致法官、檢察官寒心、絕望而離職的主要原因。只要我們堅持實事求是，解決問題的辦法很簡單，那就是確立并堅持“能辦案的入額，入額的必須辦案”的原則。長遠看來，司法官職務系列要逐步取得優于行政職務系列的地位，并逐步減少行政職數，除了二至三位院領導主要從事政務黨務事務性工作外，其他院領導和中層業務領導都應當以辦案為主業，以政務黨務事務和業務的監督指導為兼職。員額制改革是一項長期的任務，不是在一張白紙上寫字，而是調整和改變既定的利益格局，因而異常艱難，出現一些偏差和問題也是在所難免的。但是，我們不能把入額作為一種純粹的榮譽、地位和待遇來分配而放棄了辦案這一入額的必要條件；我們也不能為了規避矛盾、照顧關系、遷就無理要求而采取一刀切的簡單化標準；我們更不能把錯誤地、片面地、扭曲地推行員額制而造成的失誤和消極后果都歸咎于員額制本身。
“小荷才露尖尖角，早有蜻蜓立上頭。”雖然員額制由來已久，但是對于我們來說它還是一個新生事物，走向成熟還需要經驗的積累。我們要敞開胸懷迎接司法員額制的到來，積極推動其健康發展，自覺地防治實施過程中可能出現的各種偏差。首先，要堅持三項原則，一是按職業道德和辦案能力選拔司法官，不能論資排輩；二是入額者必須到一線辦案，辦案數量可以因崗位而設置，但必須有最低限度的辦案指標，哪怕從一年主辦3件或者10件案子起步，隨著辦案機制改革逐步增加。當前，我們必須杜絕一件案子不主辦的法官、檢察官。三是在特定范圍（包括省、市兩級院的轄區和本院）內按辦案量核定和調劑員額，不要簡單地按各院、各部門現有人員數量按比例分配，否則就會延續甚至加劇原來不合理的人員配備，將員額制虛擬化，違背員額制的宗旨。其次，探索建立客觀的、可操作的員額比例模型，既要便于確定法官、檢察官的員額，又要便于確定相應的輔助人員和司法行政人員的員額比例；既要適合當前不同地區司法員額的實際需要，又要適應將來人口、經濟和辦案量的變化。為將來在轄區、院和部門之間調劑員額提供科學依據。第三，在員額制中，入額機制固然重要，退出機制同樣重要。只有建立并堅持客觀的員額標準和科學合理的考核標準，才能保證員額制發揮預期的功能，才能防治和杜絕把員額當作福利來分配的現象。合理的選拔機制可以讓我們選拔出優秀的司法官，合理的退出機制可以即時淘汰不稱職的司法官，保持員額制的生命活力。
員額制的實施牽動著近六十萬司法人員的目光，關系到每一位司法人員的職業愿景和人生規劃，更關系到司法責任制、司法職業保障制度的改革進程和司法公信力的提升。不搞員額制，司法責任制、司法職業保障制度的改革都無從展開；同時，員額制實施中的問題和局限也與司法責任制、職業保障制度改革的漸進性、長期性有關。對于員額制改革，我們要守底線而不放縱偏差，放眼量而不求全責備。（作者：最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、研究員）
