PPP導(dǎo)向標(biāo)·國(guó)家發(fā)展改革委指導(dǎo)
李飛 國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家
PPP經(jīng)歷了三年的迅速發(fā)展，隨著落地項(xiàng)目不斷增多，社會(huì)投資人從服務(wù)類(lèi)型、企業(yè)屬性等方面積極調(diào)整，不斷適應(yīng)完善現(xiàn)階段國(guó)情下PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)。不同類(lèi)型、不同屬性的社會(huì)投資人，特點(diǎn)亦不盡相同，對(duì)政府部門(mén)的管理決策也帶來(lái)了一定挑戰(zhàn)。
一、法律法規(guī)允許的社會(huì)投資人構(gòu)成
縱觀2014年-2017年的各類(lèi)PPP文件，對(duì)社會(huì)投資人的要求相對(duì)寬泛，大致沿用了兩種分類(lèi)性質(zhì)。一是從社會(huì)投資人的企業(yè)屬性分為央企、地方國(guó)企、民企、混合所有制及外資；二是從社會(huì)投資人的工作性質(zhì)分為財(cái)務(wù)投資人、施工建筑商及運(yùn)營(yíng)商。相關(guān)文件鼓勵(lì)了各類(lèi)屬性的社會(huì)投資人（包括42號(hào)文之后，也認(rèn)可了地方融資平臺(tái)在一定條件下投資本級(jí)政府的項(xiàng)目），也對(duì)社會(huì)投資人的工作性質(zhì)提出了一定的要求—投資能力、管理經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)水平、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)投資人方。
二、地方政府視角下合格的社會(huì)投資人
從上述文件我們可以看出，中國(guó)式PPP頂層設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)社會(huì)投資人的要求相對(duì)寬泛，只要按照PPP的契約精神，有相應(yīng)能力的任何公司都可以來(lái)投資PPP項(xiàng)目。但是，如何投，是單獨(dú)投標(biāo)還是組成聯(lián)合體投標(biāo)，就是現(xiàn)階段擺在政府和社會(huì)投資人面前的一個(gè)問(wèn)題。
（一）兩個(gè)維度看社會(huì)投資人特點(diǎn)
不同屬性企業(yè)由于其管理方身份的不同，必然決定了看待PPP項(xiàng)目的角度不同，決策的流程、靈活度不同，融資的成本、目的不同；不同工作性質(zhì)也決定了社會(huì)投資人對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)判斷不同、對(duì)自身可承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方式不同、對(duì)利潤(rùn)的獲取方式及獲取時(shí)點(diǎn)不同、在項(xiàng)目各階段的身份亦不盡相同。
1.從企業(yè)屬性看
（1）央企
一般由國(guó)資委管理，企業(yè)規(guī)模巨大，業(yè)績(jī)較多，信譽(yù)較好，融資能力強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)抵抗力較強(qiáng)，多為建設(shè)能力較強(qiáng)、履約能力較好，對(duì)政府相關(guān)要求的響應(yīng)度較高，但企業(yè)性質(zhì)決定了工作靈活度不足，最終使用資金仍為政府體制循環(huán)內(nèi)部流動(dòng)。
（2）民企
政府背景較弱、企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小、融資能力手段靈活、金融風(fēng)險(xiǎn)抵抗力不足、建設(shè)大項(xiàng)目業(yè)績(jī)較少、部分企業(yè)掌握關(guān)鍵性創(chuàng)新技術(shù)、部分企業(yè)運(yùn)營(yíng)能力較強(qiáng)、履約能力良莠不齊，工作靈活度較高，建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本控制力較強(qiáng)。
（3）地方國(guó)企
在項(xiàng)目所在地規(guī)模較大、當(dāng)?shù)卣尘拜^強(qiáng)，本地項(xiàng)目業(yè)績(jī)眾多，運(yùn)營(yíng)比較能結(jié)合地方特色、融資能力一般、履約能力較強(qiáng)，管理粗放，建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力相對(duì)較強(qiáng)，但成本控制力較差。但是“走出去”后，由于以往的粗放式管理，建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本相對(duì)較高，往往出現(xiàn)水土不服，競(jìng)爭(zhēng)力不足的現(xiàn)象。
（4）外資企業(yè)
政策對(duì)外資企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻限定較高，企業(yè)規(guī)模相對(duì)較大、國(guó)際項(xiàng)目業(yè)績(jī)眾多、融資能力強(qiáng)、融資來(lái)源多樣、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)理念較新、運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新性強(qiáng)，但履約良莠不齊。大多外資公司在決策過(guò)程中，原則性極強(qiáng)，決策過(guò)程相對(duì)較長(zhǎng)。同時(shí)，由于語(yǔ)言、溝通、決策流程等等存在一定障礙，部分外資企業(yè)仍然難以適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情。
2.從工作性質(zhì)看
（1）財(cái)務(wù)投資人
多為銀行機(jī)構(gòu)及基金公司等，資金體量大，由于其多為單純財(cái)務(wù)投資，對(duì)資金收益有明確要求，對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制較為嚴(yán)格，不喜承擔(dān)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。但由于本階段PPP模式多包含工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，純粹財(cái)務(wù)投資人進(jìn)入及退出渠道尚存不暢，金融機(jī)構(gòu)已逐步轉(zhuǎn)變思想，愿意以股權(quán)形式參與，并做到同股同權(quán)。
（2）施工建筑商
施工建筑商長(zhǎng)期以來(lái)主營(yíng)業(yè)務(wù)是施工，精通工程管理及施工建設(shè)，相對(duì)自有資金體量較小、資產(chǎn)負(fù)債率較高、人員規(guī)模較為龐大，多為以工程養(yǎng)隊(duì)伍的狀態(tài)。施工建筑商是目前PPP市場(chǎng)的主力軍，央企、地方國(guó)企及民企多在此列，施工建筑商在目前階段多已完成轉(zhuǎn)型，公司內(nèi)部多有投資公司或基金公司，且多是以建設(shè)工程為先導(dǎo)獲取項(xiàng)目，后續(xù)可以自行運(yùn)營(yíng)或委托運(yùn)營(yíng)。但建筑商大多更注重施工利潤(rùn)，自身投資公司的設(shè)立也主要是為了支持項(xiàng)目融資，后期運(yùn)營(yíng)能力相對(duì)不強(qiáng)，還需要通過(guò)項(xiàng)目的開(kāi)通運(yùn)營(yíng)予以檢驗(yàn)。
（3）運(yùn)營(yíng)服務(wù)商
運(yùn)營(yíng)服務(wù)商在PPP項(xiàng)目中主要負(fù)責(zé)后期運(yùn)營(yíng)管理，管理資產(chǎn)規(guī)模相對(duì)較大，幾乎承擔(dān)全部運(yùn)營(yíng)期安全、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，收益也需要在長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)管理中通過(guò)政府或使用者付費(fèi)方式逐步取得。由于對(duì)前期投資、建設(shè)等依賴(lài)性較強(qiáng)，且時(shí)序相對(duì)靠后，市場(chǎng)上單純的運(yùn)營(yíng)商相對(duì)較少，大多屬于承擔(dān)運(yùn)營(yíng)任務(wù)的建筑商屬于為獲取PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。少數(shù)專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商也多是在本地服務(wù)，“走出去”的路還需要不斷探索。
（4）此外，還有部分掌握了一定創(chuàng)新型技術(shù)的建筑運(yùn)營(yíng)商，相對(duì)來(lái)說(shuō)資金實(shí)力較弱，但其擁有關(guān)鍵創(chuàng)新技術(shù)，符合政策引導(dǎo)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，更加注重于建設(shè)及運(yùn)營(yíng)全過(guò)程管理，往往能夠通過(guò)關(guān)鍵技術(shù)獲得豐厚的收益。
（二）地方政府需求研判
在PPP項(xiàng)目中，包括投資、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理等多方面的內(nèi)容，沒(méi)有資金支撐肯定難以實(shí)施項(xiàng)目，沒(méi)有保質(zhì)保量的工程就沒(méi)有未來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)保障。那么在全過(guò)程管理中，地方政府最想要的、更加看重的，或者在招標(biāo)文件中首要解決的又是哪一方面呢？
1.解決融資平臺(tái)難以融資的問(wèn)題
隨著近幾年嚴(yán)控地方政府融資平臺(tái)的替政府融資行為，以及中央層面明確地方政府舉債只能通過(guò)地方債的形式，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中遇到了項(xiàng)目資金不足的問(wèn)題。但地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然需要基礎(chǔ)設(shè)施的有力支撐，越早完成項(xiàng)目、投入越低、收益相對(duì)更大，所以地方政府一定要牢牢抓住PPP這根救命稻草，不論真的假的，只要做成外表是PPP，就能融來(lái)錢(qián)，解決資金問(wèn)題。
2.解決項(xiàng)目按期完工建設(shè)問(wèn)題
解決了錢(qián)的問(wèn)題，誰(shuí)建設(shè)資金是相對(duì)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，有資質(zhì)、有業(yè)績(jī)、有能力的施工企業(yè)是最不缺的。那么缺的是什么？現(xiàn)在政府真正需要的是能夠按時(shí)、保質(zhì)、保量，基本能夠獨(dú)自完成全過(guò)程建設(shè)任務(wù)，盡量少的需要政府協(xié)調(diào)建設(shè)過(guò)程中問(wèn)題的建筑商。而且還需要能夠相對(duì)靈活處理施工中出現(xiàn)的諸如征地拆遷、工程變更，甚至通過(guò)稅收拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。當(dāng)然，如果能夠通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低建設(shè)成本也是政府部門(mén)樂(lè)于看到的。
3.解決運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題
作為PPP項(xiàng)目，最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是運(yùn)營(yíng)管理，運(yùn)營(yíng)管理主要包括安全、績(jī)效、收益及風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目事關(guān)民生保障，政府對(duì)運(yùn)營(yíng)管理首要的訴求就是運(yùn)營(yíng)維護(hù)安全，包括設(shè)備設(shè)施運(yùn)維的安全、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出質(zhì)量的安全、運(yùn)營(yíng)服務(wù)及周邊外延拓展功能的安全等。有了安全的保障，就可以從引入先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、促進(jìn)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等方面關(guān)注運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。最后，當(dāng)然還要關(guān)注運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)分配以及經(jīng)營(yíng)收益等內(nèi)容。
（三）地方政府視角下適宜的社會(huì)投資人
由于歷史原因，地方政府在PPP項(xiàng)目中，無(wú)論對(duì)項(xiàng)目還是對(duì)項(xiàng)目公司，更希望扮演強(qiáng)勢(shì)角色。那么，現(xiàn)階段地方政府視角下適宜的社會(huì)投資人一般具有如下特點(diǎn)：
1.從企業(yè)屬性看 地方政府最傾向的是聽(tīng)話(huà)的企業(yè)、地方關(guān)系協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的企業(yè)、發(fā)生問(wèn)題易于溝通的企業(yè)，特別是關(guān)乎民生的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府更加傾向于地方國(guó)企、央企。對(duì)于民企及外企，目前投資規(guī)模相對(duì)低的環(huán)保產(chǎn)業(yè)較多，但在投資規(guī)模較大的項(xiàng)目中，較長(zhǎng)的履約期內(nèi)必然會(huì)產(chǎn)生地方政府及社會(huì)投資人無(wú)法預(yù)判的情況，考慮到民企逐利性相對(duì)較強(qiáng)，雙方甚至涉及第三方爭(zhēng)議解決較為困難，相對(duì)引入難度較大。
2.從工作性質(zhì)看 地方政府首要的任務(wù)就是引資，沒(méi)有資金的支持與保障，其他都是空談。其次，由于政府相關(guān)工作任務(wù)、考核指標(biāo)、關(guān)門(mén)開(kāi)完工日期等要求，地方政府的著眼點(diǎn)就放在了建設(shè)，按時(shí)、保質(zhì)、保量，熟悉地方工程建設(shè)流程，盡量多的自己解決工程建設(shè)中問(wèn)題的建筑商自然就會(huì)脫穎而出。最后，政府當(dāng)然喜歡有經(jīng)驗(yàn)有能力的運(yùn)營(yíng)商，但是考慮到運(yùn)營(yíng)商真正“擼起袖子加油干”至少要等到交工驗(yàn)收前后，同時(shí)考慮未來(lái)的種種不確定性，在現(xiàn)實(shí)面前必然要排到融資及建設(shè)后邊，作為第三梯隊(duì)進(jìn)行考量。
通過(guò)上述分析，我們可以判斷，現(xiàn)階段地方政府在選擇社會(huì)投資人時(shí)，首要的傾向有政府資本控股建筑商，且該建筑商還要有投資能力，對(duì)于運(yùn)營(yíng)管理的考量一般會(huì)適度放寬。其次，對(duì)于小型項(xiàng)目，有核心技術(shù)的有投資能力的技術(shù)性企業(yè)也將是地方政府的座上賓。再次，有過(guò)長(zhǎng)期合作經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)過(guò)多個(gè)項(xiàng)目考驗(yàn)的的，有投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)能力的民企或外資也會(huì)成為地方政府的一類(lèi)選擇。
當(dāng)然，如果能夠依法合規(guī)的單純引入財(cái)務(wù)投資人，其他的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)都由地方政府直接指派給地方國(guó)企是最好的。既完成了引資任務(wù)，解決了當(dāng)期資金的窘境，同時(shí)還照顧了地方國(guó)企，使得地方國(guó)企可以進(jìn)一步發(fā)展壯大，為地方做更多的貢獻(xiàn)！但這似乎又背離了PPP的初心。
三、社會(huì)投資人的發(fā)展方向
PPP的初心是通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等事項(xiàng)，從本質(zhì)上提升公共服務(wù)效率，真正做到由專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。
（一）單純的財(cái)務(wù)投資人可以參與，但不歡迎目的不純的參與
財(cái)務(wù)投資人單獨(dú)作為社會(huì)投資人參與項(xiàng)目從法規(guī)上沒(méi)有明確禁止。但是從實(shí)際工作中，由于財(cái)務(wù)投資人對(duì)財(cái)務(wù)回報(bào)要求相對(duì)穩(wěn)定，對(duì)工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)掌控力較低，多形成明股實(shí)債、政府兜底等偽PPP項(xiàng)目，從本質(zhì)上項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)還是留給了政府。
但即使相對(duì)規(guī)范的項(xiàng)目，由于純粹的財(cái)務(wù)投資人對(duì)工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)難以形成有效的預(yù)判，往往在中標(biāo)后再次進(jìn)行工程的二次招標(biāo)、運(yùn)營(yíng)的再次談判選擇，進(jìn)而將建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全部打包交給下游單位，且往往不能從技術(shù)上掌控項(xiàng)目。因?yàn)楣芾韺蛹?jí)的增加，也造成了政府管理成本的增加及管理的流程不順。
（二）能夠合理分擔(dān)，且有能力承擔(dān)相應(yīng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)投資人應(yīng)該成為現(xiàn)階段主力軍
基于當(dāng)前階段社會(huì)投資人的特點(diǎn)，社會(huì)投資人應(yīng)該至少應(yīng)具備財(cái)務(wù)投資能力和建設(shè)能力，運(yùn)營(yíng)能力可以在后續(xù)的建設(shè)期內(nèi)加快培育，但運(yùn)營(yíng)相對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目應(yīng)該要求社會(huì)投資人具備運(yùn)營(yíng)能力及經(jīng)驗(yàn)。只有這樣，才能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)真正的予以隔離，政府和社會(huì)投資人各自承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目履約過(guò)程中才能夠?qū)ν顿Y、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)做好控制。
在企業(yè)屬性方面，央企及地方國(guó)企當(dāng)然更受青睞，但民企和外企的進(jìn)入也是促進(jìn)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、提升公共服務(wù)效率的有效手段。但是，對(duì)于政府融資平臺(tái)作為社會(huì)投資人參與本級(jí)政府本行業(yè)項(xiàng)目的行為，應(yīng)該更加嚴(yán)格界定及核查，避免形成地方保護(hù)。
（三）注重運(yùn)營(yíng)能力建設(shè)，充分體現(xiàn)全生命周期績(jī)效管理的社會(huì)投資人是今后的發(fā)展方向
目前部分地方政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)商對(duì)于PPP項(xiàng)目極為重要，但由于資金的需求以及建設(shè)任務(wù)的要求，尚不能把運(yùn)營(yíng)擺到應(yīng)有的重要位置。今后一段時(shí)期，隨著運(yùn)營(yíng)工作的不斷深入，運(yùn)營(yíng)商的地位將穩(wěn)步提升，話(huà)語(yǔ)權(quán)將進(jìn)一步增大。社會(huì)投資人的發(fā)展方向應(yīng)該是充分注重運(yùn)營(yíng)能力建設(shè)，充分體現(xiàn)全生命周期績(jī)效管理。
