統籌城鄉發展方略
陳錫文（中央財經領導小組辦公室副主任）/文《財經》雜志 /總190期 [2007-07-23]
城鄉之間的基本矛盾還是農村經濟社會發展明顯滯后，農村居民生活水平和消費水平明顯落后于城市居民，如果不解決這個問題，統籌城鄉短期內很難見效
城鄉之間的基本矛盾還是農村經濟社會發展明顯滯后，農村居民生活水平和消費水平明顯落后于城市居民，如果不解決這個問題，統籌城鄉短期內很難見效
統籌城鄉發展是一個大課題，是一個新課題，也是一個難課題。說它是大課題，是指統籌城鄉無所不包；說它是新課題，是指在經濟轉軌過程中，尚未建立起與之相適應的市場經濟體制；說它是難課題，是指城鄉差距、城鄉矛盾不是輕易就能解決的。到底該怎么推進，確實需要認真把握。以下是幾點個人看法。
——建立統籌城鄉發展的機制。
中央提出統籌城鄉發展以來，大家基本取得了共識：推進城鄉統籌發展，不僅是對農村增加投入，而且應強調從各個方面支持農村發展。十六大報告提出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大歷史任務。”從十六大要求來講，強調城鄉統籌，著力點還是建設現代農業、繁榮農村經濟、增加農民收入三方面。工業化、城鎮化確實對解決人口轉移、增加就業、提高居民收入有重要作用，但這個過程非常長，必須逐步推進。在此過程中，一要推進新農村建設，二要加快工業化、城鎮化建設，三要通過公共財政逐步向農村提供均等的基本公共服務。
目前，城鄉之間的基本矛盾還是農村經濟社會發展明顯滯后，農村居民生活水平和消費水平明顯落后于城市居民，如果不解決這個問題，統籌城鄉短期內很難見效。城鄉統籌發展至少要在五個方面進行體制創新：
第一，形成一個黨委政府所有部門齊心協力的工作機制。以北京為例。北京2003年基礎設施投入的城鄉比例是8∶2，到2006年這一比例達到了約5∶5。2003年“非典”爆發后，北京市委市政府意識到，城鄉差距已影響到整體發展，因此要求所有部門到農村調查，明確其對農村發展的責任，匯總后推出相應措施。北京市城鄉基礎設施投入比例的變化，正是所有部門關注農村，工作重心和資源向農村傾斜的結果。
第二，形成向農村傾斜的投資機制。從財政支農情況看，中央財政用于農村的支出比例已經不低。但財政資金畢竟是有限的，而金融支農潛力很大。2006年金融機構貸款余額為22.5萬億元，其中農業貸款1.32萬億元，僅占5.86％，這一比率多年來變化不大。而去年農業增加值占GDP的比重為11.8％。所以，農業貸款的效率應該是比較高的。應深化改革，形成向農村穩定增加投資的機制。
第三，形成調動農民積極性建設美好家園的激勵機制。政府資金是統籌城鄉不可或缺的，但全靠政府資金也不現實。應讓政府資金起到“秤砣”作用，在政府引導下充分調動廣大農民的積極性。
第四，營造一個吸引社會各方面資金的政策環境。支持農村發展和建設并不都是慈善事業，實際上，在統籌城鄉發展和新農村建設中有巨大的商業機會。只要健全投資機制，完全可能獲得較高回報。
第五，加快建立改變城鄉二元結構的體制。資源和要素的流動，關鍵在于改變城鄉二元體制。戶籍是城鄉二元體制的一個方面，但它只是表象。問題關鍵在于，依附在戶籍上的其他東西更多，這不適應現代經濟社會要素自由流動的要求。只有主動積極貫徹科學發展觀，堅持改革，建立城鄉統籌的體制機制，才能真正解決這些問題。
——并行不悖地推進城鎮化和新農村建設。
首先，要提高城鎮化水平，走出一條大中小城市和城鎮協調發展的路子，促進人口和產業合理布局。
城鎮化方向一直存在很大爭議。有觀點認為，城鎮化要實現規模效益，應重點發展大城市。但從中國實際情況來看，僅靠發展大城市是不行的。因此，中央要求走出一條大中小城市和小城鎮結合的協調發展的城鎮化道路。凡黨中央國務院的文件，都沒有稱“城市化”，而是叫“城鎮化”，這值得我們深思。
區域協調發展也是一個重要問題。有觀點認為，從全世界來看，人口、產業主要分布在海岸線200公里以內，歐美都是如此。但中國人口太多，將大部分人口都集中到沿海地區很難行得通。
第二，要切實解決已進城農民的落地生根問題。
2006年，全國城鎮化水平達到43.9％。按照這個說法，2006年底農村人口為7.37億；而按戶籍統計，2006年底農業人口超過9.5億，即有2億多人口戶籍在農村，但每年有半年以上在城鎮居住。由于沒有穩定的就業，沒有穩定的住房，也沒有被納入當地社會保障體系，農民進城后安定不下來。如果大量人口繼續進入城鎮，問題會更多。要解決好這些問題，其資金需求量是驚人的。現在很多城市的管理和規劃不考慮這些問題，但再不抓緊考慮，就會形成大的社會矛盾。
第三，要將新農村建設作為中國現代化過程中的重大歷史任務來抓。
中國城鎮化水平確實需要提高，但對城鎮化的作用不能估計太高。發達國家城市化水平很高，有很多體制、機制值得我們借鑒。但中國情況很不一樣，其關鍵是人地資源關系。例如，目前美國有3億多人口，如果再多10億，其人口布局也不可能跟現在一樣。長遠來看，中國仍將有大量人口生活在農村。因此，中國必須走出一條獨特的道路，在推進工業化、城鎮化的同時，推進新農村建設。
——確保新農村建設沿著正確健康的方向前進。
第一，將經濟建設作為新農村建設中心任務。建設新農村的總體要求是五句話：生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。在生產發展、生活寬裕的基礎上再發展其他設施，農民會歡迎；但如果出門沒有像樣的路、孩子上不起學、有病不敢去看，就去修好房子，這是不行的。
第二，確保農民的合法土地權利。
一是關于農村基本經營制度。從國家法律法規來看，是非常清楚的?！稇椃ā穼⒓彝コ邪洜I為基礎、統分結合的雙層經營體制確立為農村基本經營制度?！掇r村土地承包法》既賦予農民30年承包土地的權利，也賦予農民在這30年內依法、自愿、有償流轉土地承包經營權的權利。即將實施的《物權法》規定，土地承包經營權期滿后，農民可依法繼續承包。
有些地方同志提出，中央老是講穩定，弄得我們沒法辦。其實，改革與穩定兩方面并不矛盾，關鍵是全面準確理解中央的政策。實際上，1984年中共中央“一號文件”就明確提出“土地承包期15年不變”，1993年中央文件提出“延長到30年不變”。后來，中央諸多關涉土地的文件，都是先講穩定，后講允許農民在承包期內流轉。問題是有權決定流轉的主體是農民，不是別人。各地一定要尊重法律賦予農民的土地權利。強調穩定，不是說承包土地不能動，而是農民不同意就確實不能動。這是一個很重要的原則。
二是征地。要找到發展經濟和保障農民權益之間的平衡點，的確不容易。但必須看到，征地補償水平在提高，這表明國家經濟實力在增強，解決征地問題的條件在逐步具備；基本要求是要保證土地征用之后農民生活水平不下降，長遠生計有保障?？偟膩碚f，在國家、工業、城市經濟實力不斷增強的時候，要考慮征地制度的改革。將失地農民納入社保只是底線，從農民利益中取得的發展資金也應該越來越少，最好不要。
第三是關于工商資本進入農業。現有法律對此沒有明文規定。但據中共中央2001年18號文件，中央不提倡工商企業大規模、長時間租賃農戶土地。國外很多國家鼓勵工商企業進入農業，但主要是鼓勵他們提供農業產前、產中、產后服務，一般都不提倡直接租賃、買賣農民土地。在日本，對農民有非常嚴格的定義，就是土改時分到土地的才是農民，否則就不是。日本政府只允許農民往城里走，不允許非農民到農村去租賃、購買土地，只允許向農民入股、合作經營農業。
目前，在中國一些地方，政府對引進工商企業進入農村很熱心，有的地方農民也歡迎工商企業進來。但是，農戶減少必須與工業化、城鎮化相適應。因此，引導工商企業進入農業是必要的，但引進辦法要認真研究。
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