1 引言
2006年5月17日國務(wù)院常務(wù)會議關(guān)于“促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展六條措施”中，提出“切實調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。重點發(fā)展中低價位、中小套型普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房”的舉措，并且要求“各地都要制訂和實施住房建設(shè)規(guī)劃，對新建住房結(jié)構(gòu)提出具體比例要求”(引文，2006)。其中廉租房是由政府提供的、面向城市最低收入家庭的社會保障性住宅，廉租住房制度是具有選擇性的社會政策，屬于救濟(jì)型福利，其保障特點是窄范圍、低標(biāo)準(zhǔn)，它作為有嚴(yán)格的資格條件限制的保障性住房制度，其特點是具有公開、公平的準(zhǔn)入機(jī)制、輪候機(jī)制和退出機(jī)制(袁蕾，2006)。建設(shè)部120號文件提出的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》已經(jīng)于2004年3月1日起實行，但是各個地區(qū)在具體執(zhí)行過程中存在不少困惑，其中包括廉租房的建設(shè)比例和面積、廉租房的來源等等。本研究在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同情景分析，得到典型地區(qū)廉租房建設(shè)規(guī)模及其發(fā)展對策。
1919年，英國率先建立現(xiàn)代住房制度，“二戰(zhàn)”以后，現(xiàn)代住房制度在西方國家中得到了不同程度的發(fā)展，其共同特點可以歸納為似下幾點(Wong T. C.，Yap A.，2003；Tu Y.，Kwee L.K.，Yuen B.，2005；王坤，王澤森，2006)：(1)人人享有適當(dāng)?shù)淖》浚?#8220;居者有其房”制度；(2)在城市化進(jìn)程中堅持人類住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展；(3)充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)杠桿的推動作用；(4)推行住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化；(5)發(fā)展經(jīng)濟(jì)消除貧困是解決住房的關(guān)鍵問題；(6)吸引居民和公眾參與；(7)政府介入住房市場政策的調(diào)整和管理。
目前，我國各個省市廉租房的發(fā)展政策主要采取4種方式：一是長春市在全市范圍內(nèi)對租住公房的職工家庭進(jìn)行了廉租住房對象認(rèn)定，確定了職工家庭負(fù)擔(dān)的廉租住房租金水平，現(xiàn)租金與廉租住房租金的差額由房改辦代表政府給予補(bǔ)貼；二是天津、廣州等城市進(jìn)行了新建廉租住房試點解決了--批最低收入住房困難職工家庭的住房問題；三是青島等城市結(jié)合搞活住房二級市場，收購了部分舊住房作為廉租住房的房源；四是上海、成都對部分最低收入家庭實行了房租補(bǔ)貼辦法，幫助這些家庭到市場上租賃住房。這些探索為各地發(fā)展和完善廉租住房供應(yīng)制度提供了可供比較、選擇的實踐經(jīng)驗，但是我國廉租房的總體保證率不到1%，還不能滿足小康社會“居者有其房”的最低保障條件(趙燕青，2005；王國強(qiáng)，2005)。江蘇省是我國經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份，是正在率先進(jìn)入小康社會的地區(qū)之一，因此需要了解小康社會情景下的廉租房保障水平，本文采用情景分析方法探討這一答案。
2 典型城市廉租房情景分析
2.1 情景分析基本概念
情景分析作為研究未來不確定狀況的一種管理決策工具，自1970年以來引起人們的廣泛關(guān)注(Postmaa T.J.B.M. and Liebl F，2005)。1967年Herman和Wiener在合著的《2000年》一書中提出情景(Scenario)和情景分析(Scenario analysis)。情景是指未來狀況以及能使事態(tài)由現(xiàn)在向未來發(fā)展的一系列狀態(tài)，情景分析就是采用科學(xué)手段對未來的狀態(tài)進(jìn)行描述和分析，由于未來發(fā)展存在不確定性，因此情景分析描述的是某種事態(tài)未來幾種最可能的發(fā)展軌跡(張學(xué)才，郭瑞雪，2005)。情景分析不同于預(yù)測，預(yù)測是建立在歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上對近中期的發(fā)展進(jìn)行定量化描述，情景分析更側(cè)重于對不確定性的揭示。本文在對典型地區(qū)現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的保障率和保障對象確定江蘇省典型城市廉租房的保障規(guī)模。
2.2 典型城市廉租房供應(yīng)量的預(yù)測
2.2.1 居住現(xiàn)狀分析
2005年6月-8月份，江蘇省建設(shè)廳結(jié)合各地方房產(chǎn)局，對全省13個地市進(jìn)行抽樣調(diào)查(本文不包括進(jìn)一步的修正數(shù)據(jù)工作)，根據(jù)統(tǒng)計分析和綜合權(quán)衡，代表全省城鎮(zhèn)住宅的基本情況(表1、表2、圖1)，從表1和圖1中可以看出，2005年江蘇省典型城市居住面積在60m2以下的居民戶占1/4以上，居住面積在80m2以下的居民戶占1／2。居住面積在60m2以下居民戶中(表2)，居住面積30m2以下的比例占23.60%，占總戶數(shù)的6.20%。
2.2.2 三種情景下的江蘇省廉租房面積估算
本研究以保障城鎮(zhèn)最低收入及流動人口的住房為目的，并以逐步提高保障面積為實現(xiàn)全面小康的重要內(nèi)容，因此適當(dāng)放寬廉租住房的進(jìn)入門坎。根據(jù)抽樣調(diào)查結(jié)果，江蘇省戶均住房面積在30m2以下的占到總戶數(shù)的6.20%，結(jié)合江蘇省城鎮(zhèn)居民中最低收入的10%群體，適當(dāng)借鑒住房先進(jìn)省浙江省2003年制定的廉租保障比例2%-5%，將江蘇省廉租房的保障比列適當(dāng)放寬，初步設(shè)定為戶均30m2以下、戶均55m2和60m2在保障率為1%、3%和5%三種情景，具體計算如下。
首先根據(jù)江蘇省統(tǒng)計年鑒得到全省城鎮(zhèn)居民總戶數(shù)為836.7100萬戶，根據(jù)預(yù)算比例1%，確定出廉租住房的保障戶數(shù)8.3671萬戶，然后根據(jù)戶均30m2以下的城鎮(zhèn)人口比例6.20%，即51.8760萬戶，可以推知主要是保障人均住房30m2以下的群體，假設(shè)51.8760萬戶城鎮(zhèn)居民的住房在0-30m2均勻分布，則可以利用戶均(30-0)/2m2作為現(xiàn)有住房基準(zhǔn)，則提高到戶均45m2，每戶要提高45-15：30m2，則可以得到全省的廉租住房總需求為：8.3671萬戶×30m2：251.013萬√；根據(jù)預(yù)算比例3%，確定出廉租住房的保障戶數(shù)25.1013萬戶，然后根據(jù)戶均30m2以下的城鎮(zhèn)人口比例6.20%，計算得出全省的總戶數(shù)51.8760萬戶；假設(shè)51.8760萬戶城鎮(zhèn)居民的住房在0-30m2均勻分布，則可以利用戶均(30-0)/2m2作為現(xiàn)有住房基準(zhǔn)，則提高到戶均45m2，每戶要提高45-15=30m2，則可以得到全省的廉租住房總需求為：25.1013萬戶×30m2=753.039萬m2；同理可以得到保障比例為5%的廉租住房總需求為：836.7100萬戶×5%×(45-15)=1255.065萬m2。依照此方法可以依次求得戶均55m2、60m2的廉租住房需求，可供制定政策時選擇(表3、表4、表5略)。各市在計算廉租房的需求時，也是根據(jù)全省的統(tǒng)一比例，并根據(jù)地方實際的廉租房開展情況，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，在具體實施過程中，應(yīng)根據(jù)地方財力進(jìn)行比例的重新調(diào)整。
2.2.3 結(jié)果分析
情景分析的結(jié)果如圖2所示，可以得出3種情景模式，我們采用相關(guān)系數(shù)高于0.99以上的對數(shù)模式表示(式I、Ⅱ、Ⅲ略)
式中y1、y2、y3表示3種情景下的廉租房面積，x1、x2、x3表示3種情景下的保障戶數(shù)和所需廉租房面積的乘積。結(jié)果表明，在1%廉租房保障水平下，最低需要建設(shè)的廉租房面積約為250萬m2，最高需要建設(shè)的廉租房面積約為376萬m2；在3%廉租房保障水平下，最低需要建設(shè)的廉租房面積約為750萬m2，最高需要建設(shè)的廉租房面積約為1130萬m2；在5%廉租房保障水平下，最低需要建設(shè)的廉租房面積約為1250萬m2，最高需要建設(shè)的廉租房面積約為1883萬m2，最高和最低保障面積相差約7.5倍，顯然廉租房的建設(shè)要分步驟、分階段實現(xiàn)，不能采取一刀切的一步到位方式。
3 廉租保障的具體內(nèi)容
3.1 保障對象范圍
根據(jù)廉租房制度的原則和政府的財力，將廉租住房分配的主體定位為城鎮(zhèn)的最低收入家庭和住房困難家庭，即“雙困戶”是比較可行的。當(dāng)然“雙困戶”的最低收入標(biāo)準(zhǔn)和住房困難戶標(biāo)準(zhǔn)也是動態(tài)的，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨政府財政承受能力的增強(qiáng)而逐步提高。地方政府應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與工資平均水平，界定最低收入標(biāo)準(zhǔn)和最低人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。只有前兩個標(biāo)準(zhǔn)符合要求，才有資格納入廉租住房保障對象的范圍。根據(jù)情景分析，我們將占城鎮(zhèn)居民1%、3%、5%的家庭作為不同的方案，計算廉租房基金的供應(yīng)量。
3.2 保障方式
城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房保障方式應(yīng)當(dāng)以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，實物配租、租金核減為輔。廉租住房補(bǔ)貼是指市、縣人民政府向符合條件的申請對象發(fā)放補(bǔ)貼，由其到市場上租賃住房；實物配租是指市、縣人民政府向符合條件的申請對象直接提供住房；租金減免是指產(chǎn)權(quán)單位按照當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府的規(guī)定，在一定時間內(nèi)對現(xiàn)已承租公有住房的城鎮(zhèn)最低收入家庭給予租金減免。
3.3 保障標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定
根據(jù)建設(shè)部120號文件，城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房保障水平應(yīng)當(dāng)以滿足基本需要為原則，依當(dāng)?shù)刎斦惺苣芰途用褡》繝顩r合理確定，保障面積一般不超過當(dāng)?shù)厝司》棵娣e的60%。廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)由維修費、管理費兩項組成。也可以根據(jù)現(xiàn)有公有住房租金標(biāo)準(zhǔn)和政策予以確定。單位面積租賃住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按照市場平均租金與廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)的差額計算。
3.4 分配程序和退出機(jī)制
包括申請、審核、公示、登記、輪候、配租、復(fù)核等環(huán)節(jié)。建立定期復(fù)核制度，對受保障居民進(jìn)行收入和住房狀況的重新審核，符合政策的可持續(xù)配租或補(bǔ)貼，不符合者則啟動退出機(jī)制。
4 廉租房的來源及管理體制
4.1 廉租房獲得方式
主要采用兩種渠道方式獲得：其一，主要以發(fā)放貨幣租金化補(bǔ)貼方式，由保障對象直接到市場上去租房；其二，也可以由政府出資購買部分符合廉租房標(biāo)準(zhǔn)的舊有住房。這些政府直接掌握的廉租房不進(jìn)入市場流通，進(jìn)行“內(nèi)循環(huán)”。在操作上，對普通保障對象，可采取到市場上自行尋找住房的方式，以最低居住標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，不足部分按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)貼。對于烈屬、殘疾人等特殊保障對象，可以用政府直接控制的廉租住房提供實物配租。實物配租的廉租住房來源主要包括：(1)政府出資收購的住房。(2)社會捐贈的住房。(3)騰空的公有住房。(4)政府出資建設(shè)的廉租住房。(5)其他渠道籌集的住房。實物配租的廉租住房來源應(yīng)當(dāng)以收購現(xiàn)有舊住房為主，限制集中興建廉租住房。
4.2 廉租房基金來源
建立廉租房基金，以保障廉租房購置和運作的資金來源。一旦實施貨幣化租金補(bǔ)貼方案，資金來源長期穩(wěn)定在一定的規(guī)模是必不可少的。建設(shè)部120號文件規(guī)定，城鎮(zhèn)居民最低收入家庭廉租住房資金的來源，實行財政預(yù)算安排為主，多種渠道籌措的原則，主要包括：(1)市、縣財政預(yù)算安排的資金；(2)住房公積金增值收益中按規(guī)定提取的城市廉租住房補(bǔ)充資金；(3)社會捐贈的資金；(4)其他渠道籌措的資金。
其他渠道包括直管公房售房款中提取一定比例；將廉租住房納入社會保障體系，從社會福利獎券的籌集中適當(dāng)提取部分專項用于廉租住房。從目前情況看，由政府財政、保障對象所在單位分別提供一部分資金，并按商品房、經(jīng)濟(jì)適用房一定比例提取“廉租房住房基金”是較為理想的選擇。
4.3 廉租房管理體制
設(shè)立廉租房管理的專門機(jī)構(gòu)，履行廉租房管理機(jī)構(gòu)的職能：(1)受理最低收入家庭的住房租賃申請，審核資格并定期公告；(2)廉租房管理部門與申請人單位銜接解決租賃方案；(3)接受市場上符合廉租房住房標(biāo)準(zhǔn)房屋的出租申請；(4)匯集提供房源信息，供申請人選擇租賃(申請人到市場自由選房需由廉租房管理部門審核認(rèn)可)；(5)參與租賃合同簽定并備案；(6)支付租金補(bǔ)貼；(7)監(jiān)控最低收入家庭收入的變動情況，適時調(diào)整租金。
5 結(jié)論
江蘇省是我國經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份，是有可能率先進(jìn)入小康社會的地區(qū)之一，因此需要了解小康社會情景下的廉租房保障水平，本文根據(jù)抽樣結(jié)果，針對2005年江蘇典型城市60m2以下居民戶占26.26%，其中30m2以下的特困居民戶占6.20%這一現(xiàn)狀特點，設(shè)定為戶均30m2以下、55m2和60m2，在保障率為1%、3%和5%三種情景，采用情景分析方法探討這一答案，結(jié)果表明最高和最低保障面積相差約7.5倍，因此廉租房的建設(shè)要分步驟、分階段實現(xiàn)。總的來說，政府在住房保障中干預(yù)的范圍和方式要適合本地區(qū)的實際情況和住房保障目標(biāo)，就一個地區(qū)和城市而言其住房保障制度的建立和實施必須結(jié)合本地區(qū)的實際情況，并根據(jù)情況的變化適時進(jìn)行調(diào)整。
