《每周政策獻言》第三十七期
關于文物保護政策與管理體制的思考
一、事件回放
1、2000年12月6日-13日，山東省曲阜市負責“三孔”文物旅游景區管理的市文物旅游服務處，在對孔廟、孔府、顏廟等文物景區進行衛生清理時，出現了用水沖刷、用硬物摩擦和擦拭文物的舉動，造成3處古建筑群的22個文物點不同程度受損，有的損壞嚴重。
2、2005年5月，內蒙古自治區和林格爾縣政府通過招商引資在全國重點文物保護單位——土城子古城遺址的墓葬區內開發房地產，開發商為搶工期，無視文物法，不顧文物部門的極力阻攔，強行動用大型機械對未進行文物考古發掘工作的地塊進行破土施工，破壞古墓葬百余座，其中有近50座古墓葬被推土機完全摧毀，還有50多座古墓葬被推土機平地時壓在墊土之下。
3、2007年7月，陜西省靖邊縣楊橋畔鎮新發現的一處特大漢代古墓群正遭到強行破壞。中(中衛)銀(銀川)太(太原)鐵路第三項目部置文物部門的停工通知于不顧，強行野蠻施工，致使7座古墓“遍體鱗傷”。據報道，正在施工中的中銀太鐵路從墓區穿過，考古隊進入現場后，榆林市文化文物局向中銀太鐵路第三項目部發出書面停工通知，項目部僅僅在9日上午停了半天，又繼續施工。
二、相關評論
上述事件的出現，在很大程度上與文物保護管理機構缺位、權威不夠、體制不順、社會參與力量不足有關，具體來說：
評論一：文物保護管理機構缺位。在當前的機構改革中，一些文物保護管理機構受到較大的沖擊。已經有一些地方考慮或已經撤消專門的文物保護管理機構，如一些地區將文物局與旅游局合并，成立文物旅游局（但這種機構往往只抓旅游，很少有人過問文物保護，事實上文物部門是被旅游部門消解了），或者將文物局合入旅游公司，由公司承包了政府部門。有的地方甚至干脆取消了文物局。“皮之不存，毛將焉附？”文物保護機構都沒有了還怎么談文物保護工作呢？機構缺位問題不只存在于政府層面，在社會層面，一些農村基層文物保護組織解體，有些基層文物保護員是在人民公社時期確定的，當時實行的是工分制，土地承包后，這些保護員自動脫離了保護組織。
評論二：文物行政管理部門權威不夠。與某些政府職能部門相比較，文物行政管理部門在政府中的權威不夠，與公安、工商、海關等部門的協調能力不強。比如在基本建設、農業生產、考古發掘等活動中出土的文物，銀行、冶煉廠、造紙廠和廢舊物資回收部門所發現的文物，公安、海關和工商行政管理等執法部門依法沒收的文物，均應移交給當地文化行政管理部門，由文化行政管理部門指定的單位接收和保管，任何單位或者個人不得侵占。然而，一些執法部門知法犯法私自截留查獲、收繳和沒收的文物，造成文物流失和保護管理上的障礙和隱患，而文物保護管理機構對之無能為力。權威不夠不僅表現在橫向的各職能部門之間的關系處理上，而且還表現在中央權威與地方保護主義的沖突中，一些地方政府根本不理會中央有關部門尤其是國家文物部門對一些問題的處理意見。
評論三：文物管理體制不順。與機構缺位、權威不夠直接相聯系，還大量存在著體制不順的現象與問題。在當前社會轉型期，人們對市場經濟條件下的文物保護的管理工作既缺乏思想、心理準備，也缺乏理論準備，仍然試圖用行政管理的模式來管理文物，思想僵化、遲滯、落后；另一種情形則走向事情的反面，一改政府管企業的模式，而是將原來由政府管理的行為改為企業來管理，即原先許多由行政部門承擔的行政行為有相當一部分改為由企業承擔。表現突出的是文物行政管理部門與旅游部門、國土資源管理部門等的沖突。體制不順的癥結是由于體制變革而導致的政府職能錯亂、交叉、重疊，導致“政出多門”，不同的部門擁有同樣的管理職能。各方都有理，誰也說不清，因為他們在依法行政過程中，“法”本身都是沖突的，是相互打架的。
評論四：參與文物保護的社會力量發育不足。在“強國家－弱社會”的力量格局下，國家基本上控制著大多數資源，這樣就導致社會力量發育極為不充分，以至于除了國家政府以外，企業、個人參與文物保護的力量很弱，無法形成規模，無法實現對文物的有效保護。文物保護的建設性力量較弱，但破壞性力量較強。由于隨著市場經濟觀念日漸人心，人們的利益意識和要求正在覺醒，利益的驅動導致不同的行政管理部門為爭利益而斗，也由于利益驅動，暴利欲念的驅使，人們也在不斷突破過去的思想防線而實施對文物的破壞，盜掘、盜竊、倒賣、走私、破壞文物以及法人違法問題極為突出。另外法律、法規滯后，經費不足，人才短缺，舊城改造、旅游開發、公路、鐵路建設與文物保護的矛盾隨著這些建設的加速而迅速尖銳與激化起來。
三、政策獻言
1、強化文物保護工作的領導體制的權威，抬升文物保護工作的重要性。國家文物局成立非常設機構－國家文化遺產保護委員會，加強中央政府對文物工作的高層協調和宏觀調控。各地方在強化文物管理機構的同時，也可根據本地文物保護工作的實際需要，恢復或健全20世紀50年代曾建立過的文物管理委員會或設立地方的文化遺產委員會，以切實加強對文物工作的協調和宏觀管理。
2、對于文物的使用和經營應該實行嚴格有效的許可證制度。文物管理部門代表政府行使這一權限。我們建議，核定為文物保護單位的屬于國家所有的紀念建筑物或者古建筑，未取得許可證的，不得將文物移做他用。對于文物流通領域，文物管理部門更應行使這一權限。
3、完善文物保護的政策法規體系。針對當前有關文物保護法律、法規嚴重滯后的問題，我們應該大力加強這方面的立法工作，改變和扭轉無法可依的現象，爭取盡快制定通過具有可操作性的文物保護法律體系。并且通過政府行為，加強對文物知識、法規的宣傳普及。這也是政府的責任
4、加大執法力度。文物部門應積極配合執法部門進行執法檢查，或與公安、司法、工商、海關、內貿、城建、國土資源管理等部門建立文物執法檢查聯席會議制度。文物部門通過有關部門積極溝通，把有關部門的部門行為變成有機的、具有文物行政管理整體效能的政府行為。與此同時，嚴厲打擊盜竊、盜掘、走私文物以及日益突出的法人違法問題，從而提高某些組織和個人破壞文物的機會成本。
5、增加中央財政和地方財政的文物保護經費。對于保護經費，要開源節流，一方面要向政府申請更多的文物保護資金，向社會吸納更多的資金，而且要利用好申請到的文物保護資金，使其發揮更大的效能。政府應該根據實際需要，每年有計劃地增加文物保護經費。設立國家文物保護基金，資助文物保護領域的研究工作以及涉及到文物保護方面的都是培訓、檔案資料保護、重要著作的翻譯、文物展覽、電視廣播和公開研討。
6、建立嚴密有效的文物保護組織網絡。建立健全基層文物保護管理組織，吸收地方黨政領導和文化、司法、土地、公安等部門負責人擔任委員，形成管理、安全、督查、宣傳四位一體的保護網絡。把基層文物保護組織網絡用法律的形式確定下來，把部門行為轉變為政府行為，把部門推動轉變為組織推動。在保護網絡內部，建立層層簽訂文物保護責任狀。另外還可根據文物保護的特殊性，建立跨行政區的暗線保護網，分別負責文物保護單位及其附近各行政區域內的保護工作，并分別實行獨立直線領導。這樣明暗互補，形成了以國家級、省級文物保護單位為框架，以本行政區文物點為輻射面的復合型文物保護網絡。
7、建立文物保護新體制，各級政府的領導人尤其是“一把手”負有不可推卸的責任。他們應該具備文物保護意識和文物法制觀念。當然強化各級領導的法律意識，并不是讓每一個領導都成為文物保護的專家，熟悉每一項文物保護的規定，而是讓其有依法行政，遵守文物保護法律法規的意識和責任。我們可以嘗試著對政府有關領導與文物管理部門實行一票否決制。
8、不要輕意改變現有的文物管理體制。在當前的機構改革與政府職能轉變過程中，部分地方政府對其職能部門進行企業化改造，將企業化管理引入到政府管理當中來。這種做法對于有些職能部門既有效又可行，但是對于文物保護與管理工作來說，并不適用。針對各地出現的隨意改變文物保護工作的行政隸屬，實現所謂“經營權與所有權的分離或剝離”，以及由此引發或造成的文物損失事件，國家文物局態度非常明確，旗幟鮮明地反對這種做法，要求各地不得以開發利用為名擅自改變文物的管理體制，嚴禁將文物保護單位劃入各類經濟實體或作為資產捆綁上市經營。
(供稿：北京大學公共政策研究所 執筆人：肖立輝孟令梅)
