'三區三線'是實現主體功能區戰略精準落地的重要手段，是空間規劃的核心內容。
2014年國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部聯合發布《關于開展市縣'多規合一'試點工作的通知（發改規劃[2014]1971號）》，明確提出空間規劃要'劃定城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線，形成合理的城鎮、農業、生態空間布局'，
在之后的《省級空間規劃試點方案》中明確要求以'三區三線'為載體，合理整合協調各部門空間管控手段，繪制形成空間規劃底圖。
從地方實際來看，從'多規并行'到'兩規合一'、'三規合一'、'多規合一'，均以解決各類空間性規劃矛盾為重要目的，統一'目標'、'指標'和'坐標'。
但各類規劃都有自身的技術標準與管控方式，對空間開發與保護的引導與管控不一致，很多地區開展的'多規合一'探索難以從根本上解決多規矛盾問題，
因此，如何科學合理地劃定'三區三線'、并制定相應的三類空間、六類分區綜合管控措施，已成為空間規劃改革中的一項重要任務。
中國城市和小城鎮改革發展中心規劃院（后文稱中國城市中心規劃院）聯合多家單位在多省、市、縣（區）空間規劃的編制過程中，不斷探索和創新'三區三線'劃定方法，并以人類行為作為空間管控主體，梳理整合了現有各類規劃管控分區與空間規劃三類空間、六類分區對應關系，根據六類分區主體功能制定對應人類行為的管控措施，最終形成空間管控措施。
1. 三條控制線劃定
生態保護紅線是在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。
2017年5月，環境保護部、國家發展改革委聯合發布《生態保護紅線劃定指南》，要求各地按照該指南推進生態保護紅線劃定工作，核心是對國土空間開展生態功能重要性和生態敏感性評估。將生態極重要和生態極敏感區域與國家級和省級的禁止開發區域進行校驗，形成生態保護紅線。
生態保護紅線劃定技術路線示意圖
在各項空間規劃項目中，我院以《生態保護紅線劃定指南》為基礎，進一步細化了生態評價指標，在生態功能重要性評價中增加對生態質量變化的評價，并且根據各地生態本底情況，對應調整各項因子評價權重。例如對于中西部水土流失嚴重地區，生態敏感性評價中的水土流失和石漠化評價因子權重相應提高，為確保生態脆弱地區對保護需求的精準定位。
各類生態功能重要性評價要素示例圖
永久基本農田保護紅線是按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依法確定的不得占用、不得開發、需要永久性保護的耕地空間邊界。
從2014年11月《國土資源部農業部關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》到2018年2月《國土資源部關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》兩項通知發布，全國各地已基本完成永久基本農田劃定工作。
在規劃實踐中，首先要與永久基本農田劃定部門溝通、對接；再結合主體功能區規劃，考慮當地水文條件、地質條件等因素，對耕地質量等別、耕地地力進行評價，將高等優級的耕地劃入永久基本農田；同時與土地整理、高標準農田建設項目相結合，將經過土地整理的耕地劃入；最后將生態退耕、零星分散、不易耕作、質量較差等不宜作為永久基本農田的耕地劃出，形成永久基本農田保護紅線。
永久基本農田保護紅線示例圖
城鎮開發邊界是為合理引導城鎮、工業園區發展，有效保護耕地與生態環境，基于地形條件、自然生態、環境容量等因素，劃定的一條或多條閉合邊界。
2014年8月，住房和城鄉建設部、國土資源部聯合部署在北京、沈陽、上海、南京、蘇州、杭州等14個城市開展城鎮開發邊界劃定試點，各地也根據自身條件編制劃定方法，例如四川省編制了《城市開發邊界劃定導則》，福建省出臺《城市開發邊界劃定和管理技術要點》，但全國尚未有統一明確的城鎮開發邊界劃定導則。
我院基于城市總體規劃適建區和城市增長邊界，以及土地利用總體規劃允許建設區和有條件建設區的劃定方法，探索創新一套城鎮開發邊界劃定方法，并在不同地區、不同層級空間規劃中不斷調整完善。
在《開化縣空間規劃》中，由于開化縣屬于重點生態功能區，基于開化城鎮發展戰略、空間結構、用地布局以及各類設施配置，劃定以最大限度保護生態本底為基礎且符合地方發展訴求的城鎮開發邊界，將其作為規劃期內城鎮建設規模的最大閾值和建設范圍的空間界限。
在《寧夏回族自治區空間規劃》中，項目組根據寧夏回族自治區與下屬各市縣主體功能、戰略定位、實際土地利用效率，結合各市縣發展階段、城鎮化水平等因素，以規劃城鎮建設用地規模的1-1.5倍界定城鎮開發邊界規模，再根據各地市縣已有相關規劃初劃城鎮開發邊界，并要求各地區在其各自的市縣空間規劃中細化布局。
市縣城鎮開發邊界劃定技術路線圖
2. 三類空間劃定思路
三類空間包括生態空間、農業空間、城鎮空間，既不像生態保護紅線、永久基本農田保護紅線，是國土空間資源保護的核心區域，又不像城鎮開發邊界是承載開發建設項目落地的主要空間載體，導致管控要求和劃定方法彈性較大。因此，在三類空間劃定過程中，必須根據各地區保護重點和發展差異，對指標進行差異化設定，形成更加符合地方實際的三類空間。
在三類空間劃定過程中，首先根據主體功能區規劃確定市縣的主體功能，初步設定各類空間功能的占比，例如在農產品主產區縣，初步確定農業空間比例要大于50%，并在資源環境承載力評價與國土開發適宜性評價中加大對耕地條件、土地肥力等耕作要素的評價權重，推導三類功能適宜性評價。再對生態、農業、城鎮功能適宜度進行梳理，根據功能適宜度高低，構成27種情景（參見下圖），例如'生態功能適宜程度高，農業、城鎮功能適宜程度低的區域'。最后綜合考慮國土空間所處區域的主體功能、地方特點，以及空間發展戰略，甄別劃分后劃定三類空間。
27種功能重疊情景分析
開化縣三區三線劃定圖
3. 空間管控制定思路
空間規劃管控措施是確保三類空間、六類分區準確落地實施，協調國土空間資源保護與開發關系的重要保障。在空間規劃實踐與相關研究中，基于對現有管控體系梳理與整合，我院探索出一套系統的綜合空間管控措施設計思路。依托管控措施、開發強度、用地規模、保護界線等，實現對各類空間開發和保護行為的落地管控，并對不同管控對象、管控邏輯做了諸多探索與創新。
我國現有空間管控體系主要包括：
主體功能區規劃對國土空間進行綜合、統籌管控，原由國家發改委主導；
環境功能區劃與生態功能區劃分別根據分區功能與生態環境超載和污染狀況管控空間使用，由原環境保護部主導。
土地利用總體規劃調整土地利用結構和用地布局，統籌土地資源在國民經濟部門間的時空分配，協調土地供給與需求的平衡關系，由原國土資源部主導。
城鄉總體規劃的主要職能是約束、引導建設行為，控制引導區域空間資源開發建設，原由住房與城鄉建設部主導。
五類規劃各自管控分區及管控措施之間存在相互交叉與不一致的問題。具體問題表現為：管控分區定義不一致、管控分區劃定方法不一致、管控分區管控力度不一致。
雖然五類規劃管控在劃定方法與管理形式上存在差異，但主要是以分區功能或建設項目是否準入這兩種邏輯關系作為管控的主要依據。五類規劃管控之間也表現出大量的共性。各自管控分區都集中體現出基于生態、農業、城鎮三類空間功能制定管控措施的特點。
根據各類規劃管控體系現狀與相互關系，在空間規劃項目中進行了一系列關于空間管控措施制定思路的探索，既是為了構建完善的空間規劃管控體系，也是為了理順多規之間的管控差異。通過實踐，我們認為空間規劃管控預期應實現的目標包括：
1
遵循現有各類保護法、保護條例，確保空間規劃管控自身能說的圓行得通；
2
對接主體功能區管控，幫助主體功能區管控落地同時對接城、土、生、環四類規劃管控；
3
規范并指導城、土、生、環四類規劃的管控措施制定。為此，我院梳理了空間規劃管控、其他五類規劃管控與各類保護法、保護條例的關系，消除多規間的管控差異，理順各級管控隸屬關系。
多規管控協調與實施
基于各類規劃管控與空間規劃管控關系的梳理，將空間規劃管控分為三級：
第一級為三類空間管控，向上對接主體功能區管控，并初步制定三類空間主要管控原則；
第二級，在三類空間管控基礎上細分為六類分區管控，引導城、土、生、環四類規劃管控，并根據各分區職能細化各類管控對象準入條件；
第三級，對空間管控對象的具體引導、約束與限制，根據分區功能細化管控措施，確保落地實施。
我院在空間規劃項目的實踐過程中，探索了以人類行為作為管控對象的管控措施制定思路。以人類行為作為管控對象，既可以從更全面的角度管控國土空間的保護與開發，又可以避免管控分區與三區三線范圍的不一致。通過梳理各類保護法、保護條例、各類規劃管控中對人類行為的管控措施，基于各分區的主體功能，制定空間規劃管控措施，結合空間開發強度，管控三類空間六類分區。
4. 結語
中國城市中心規劃院通過對不同層級、不同地域的空間規劃編制，持續對三區三線的劃定方法和空間管控措施編制進行創新和總結，現階段已初步形成以《開化縣空間規劃》為代表的市縣級，和以《寧夏回族自治區空間規劃》為代表的省級'三區三線'劃定方法與管控思路，以期為優化完善空間規劃相關技術提供地方實踐樣本和參考依據。
來源：中國城市中心規劃院
