歷史研究表明 , 傳統中國的治理結構有兩個不同的部分 , 它的上層是中央政府 , 并設置了一個自上而下的官制系統 ; 它的底層是地方性的管制單位 , 由族長 、鄉紳或地方名流掌握 。
這種治理結構的基本特點 , 是兩種情況的結合 : 文化、意識形態的統一與管轄區 域實際治理權的“分離” 。在基層社會 , 地方權威控制著地方區域的內部事務 , 他們并不經由官方授權 , 也不具有官方身份 , 而很少與中央權威發生關系 , 這事實上限制了中央權威進入基層治理 。表面看上去 , 中央下達政令 , 有一個自上而下的正規渠道貫徹著帝國的整體秩序 , 但在實際運作中, 經過各級人員的變通處理 , 帝國秩序并不能真正觸及地方管轄的事務, 雙方都默認并謹慎對待管制領域的邊界 , 除非在基層無法處理的事務才上達官方。在這種情況下 , 地方權威的 “自由” 管轄權沒有受到嚴重挑戰 , 它們各成一體 , 雖然 , 正式官制制度并沒有承認 這種分治局面 , 但事實是 , 分治的跡象 “ 隨處可見 ” 。倘若我們接受Shue（編者按: 許慧文）的說法 , 稱費孝通描述的地方控制領域為地方體 (locialty) , 我們可以大致推論 說 , 傳統中國事實上有著兩種互 不干擾的秩序中心 、一個是官制領域 , 以國家為權威中心 , 對于具體社會而言 , 它的整合意義多是文化象征性的; 而另一個則更具有實質性 , 因為它承擔著實際的管轄權力 , 這就是地方體中的權威 。經過多年的實踐 , 這兩種秩序在各自的領域中形成了各自的權威中心 , 并學會了在互相的禮節性交往之外 , 小心避免觸及他人領地 , 這在兩種秩序中間形成了安全的隔層( gap) 。
因此 , 建立于多種局部地方體上的國家政治制度 , 為廣泛的社會整合提供的基礎主要是文化意義上的 , 而結構意義的政治整合則事實上在地方體的層次上完成 , 并且 由地方權威充任。于是人們可以見到 , 只要取得地方的象征性承認 , 國家從未謀求對地方體真正的 、具有挑戰意味的管轄權 (Shue , 1988) , 甚至在治理的規則方面 , 國家也未能實際推行統一的管制原則 , 而任由地方根據慣例掌斷。在國家抽象原則下的 “ 因地制宜” , 一向是正當合法的 , 國家總是通過地方權威、而不是企圖取代他們治理地方社會。在地方范圍里, 尤其在它的基礎結構層, 地方權威替代了國家所不能完成的局部整合作用 。
地方整合之所以能夠達成,在于地方權威的權力來源與地方體的密切關聯地方權威的權力地位與三個因素直接有關:財富、學位及其在地方體中的公共身份。其中“學位”是科舉進考后確認的功名,它可以增加學位者的社會聲望,因而算是帝國整體制度的承認以外,其他兩項因素都只與地方社會有關。其中,“財富”具有家庭私人財產的性質,它雖為地方權威獲得社會地位提供了令人仰慕的經濟條件,但并未對其權威地位構成最主要的決定作用。一些學者認為,更為主要的因素是學位:“在明清兩代的大部分時期中,中國給紳地位的由來只有部分是財富,而極大部分是(科舉所得的)學位”(何炳棣,轉引自王先明1997:頁47)。我傾向于認為,地方權威是紳士涉及“地方公事”活動的結果,這就是說,有相當部分紳士,雖然具有學位和財富,但并不能成為權威,因為他們的活動局限在私人領域,沒有在地方體中獲得公共身份的地位。在這方面,華南人類學者的研究提供了頗為細致的觀察。歷史上的珠江三角洲,宗族文化非常發達,單姓村普遍,地方領袖通常由族人產生,再獲政府認同。他們多是祭祀、教育、水利和商會的主持人,他們管理的事情很多,行使的權力相當廣泛,涉及立法(族規制定)、司法(極端者族中有殺人權)和執法權,更不用說祭祖拜神、組織生產、教育社化(如祠堂私塾)、調解糾紛、販災救濟、應付官府等事物。由是之故,對地方領袖的要求非常之高。首先是智力要高(恐怕“學位”乃是證明——張靜注),其次要懂道理,熟悉當地社會規范,再次是他愿意為社會服務。……他要清楚地表示自己愿意辦公事,并表現出辦公事的能力。這個人還要能代表該村出面,外村人有事找誰被找的人就是村長。它自然而然產生,也沒有任命,但大家都知道,因為眾人都來找他斷事,在進行一些禮儀活動時推他出來,他便開始成為基層社會的領袖之一……。憑借經濟實力創建祠堂,也可以通過籠絡人心,順理成章地成為族中、或其某一分支基層領袖”。公共身份的獲得需要介入地方公事,這突出地顯示在地方權威的社會責任方面。根據歷史學者的觀察,這些責任主要有三項:第一,地方學務—興辦學務,設館授徒,修建社學、義學,維修官學校舍,貢院,修撰地方志等,乃紳士義不容辭的職責;第二,地方公產—屬于地方公共財產、經濟事業,如育嬰堂,恤扶局,粥廠,義倉、社倉等皆由紳士管理、組織積儲和捐輸,其中“社倉”,作為地方公共經濟利益的保障,紳士對其具有明白無誤的管理特權;第三,地方公務水利、橋梁、—津渡的工程建設主要由紳士處理(王先明,1997)。如果加上教化、治安(團練)、斷案、調節、祭祖、禮儀、書寫記賬、福利等諸事,直接面民治事者非地方紳士莫屬。而其鄉里之“望”,即公共身份,便從這些活動中產生。重要的是,“公共身份”說明了地方權威和地方體的公共利益相關,這要求權威具有將私益事(擴充財產)和公益事(地方社會的發展、安全及秩序)一致化的能力。只有將二者聯系起來,地方權威的聲望和地位才算真正確立,而僅僅經營私產—或許這有助于集聚家財—并不能使他們得到公共地位。作為地方體中具有公共身份者,他們需要投人地方體的公共事務,得到社會對其能力和地位的確認;借助于紳士的文化能力,他們也充當著地方體和外界交流的媒介;他們還成為祭祖活動的組織者、成為處理地方糾紛的代理人、簽約中人和安全保護人等等。這些活動賦予了他們地方公共身份,公共身份又有效地保護了他們的經濟財產安全,可以說,地方體的安定,來自于地方權威促進其政治和經濟利益互惠的行動,即地方權威和地方社會利益一致化的行動。作為一份政治資源,“公共身份”意味著公共責任,它給予了鄉紳權威地位,地方管制秩序不能不極大地依賴他們對于地方體公共事務的責任。但是這些責任的限度十分明確,只限于地方區域。地方紳士的權力雖然得到官府的認可,但都不是來自于官制系統的授予,相反,紳權總是設法避免與青吏官權的瓜葛,官方亦反對紳士“干預(地方之外的)公事,把持官府”:生員不可干求官長、 結交勢要, 希圖進身” ; “ 凡有官司衙門 , 不可輕入” （《大清會典》) ; “ 于各鄉村廣設義倉 , 并責公正紳者妥為管理 , 不準青吏干預 ” ) (《清朝續文獻通考》地方權威的公共身份雖不由官方獲得 , 但也不是天然繼承的 , 更不能由財產權得到授予, 它需要通過個人在地方體中的實際行動獲得:“地主只管制佃農和債戶是不夠的,他必須是一個有責任的kinslnan和社會領袖(張靜加注)才能取得合法性。同樣,中國南方的家族亦不能自動成為有威望的精英、或自然移交權力給他的下一代,他們必須經過自己的努力,在整個家族中建立象征資本和公務形象、承擔照顧他人和其它社區事務的責任。只有能夠提供社區公益需要、能夠以多種方式提供人身保護的人,才能在眾多地主中取得與眾不同的精英地位”(P.Duara, 1990,頁265)。而精英地位的獲得,需要一系列制度、文化傳統的支持。比如,權威的社會責任以一種居高臨下的、家長式的、道德化的力量輻射到每一個農戶,他們必須關心生產和福利及其有關的一切事務。在歉收之年,與一般地方不同,他們往往減免租賦,或出面安慰佃農。總之,對社會提供各種“關照”和“保護”顯然是地方權威的義務。雖然下述這些說法有“美化”紳士之嫌,但還可以看出,傳統對一個普通紳士和公共身份者不同的道德要求:“收租之日,則加以寬恤……,至于兇災、爭訟、疾病、死喪及蕪獨貧厄,總宜教其不知而恤其不及,須令情誼相關,如一家之人可也”;“及佃戶受田之日,至其室家,熟其鄰里,察其勤惰,計其丁口,慎擇其勤而良者,人眾而心一者化之”。尤其重要的是,這些看上去非常依賴“個人”品性的行為,在中國歷史上的某些地方達到了相當的制度化水平。這些制度包括,土地主要由全家(族)所有,而不是嚴格地歸個人所有,以保證鄉村公共事務的必要開支不必因“私人”受到限制。一些研究發現,在中國南方的某些省份,私人地主的政治和經濟勢力遠不及“集團地主”—即集體、集團性地占有土地者,它指土地實際上或名義上為一戶以上的村戶所有,除了租給佃戶之外,它收益中的一部分,需要直接或間接地用于地方公共目的。集團地主控制的生產資料,其收益的固定部分總是被規定為在某一個范圍內公共分享,例如“學田”、“廟田”、一些社會團體或商會擁有的“會田”,以及尚未被宗族中的各戶瓜分的“族田”等。這些田租收人常常規定擁有特別的公益用途,它們在協調鄉村“公共”與“私人”的利益關系方面起到重要的作用:”公田的租金收入用于支付社區儀式、津貼貧困學生、公立教育開支、生活津貼、考試路費、學者津貼、殘老補助、災害救濟,甚至幫助族人支出婚喪費用。”為了保護集體地占用這種積累,還有一系列相關的制度發展出來。比如,未經同意,私自出賣、瓜分族田或家庭財產會嚴重地觸犯族規(陳翰笙,同土,頁30);未征求宗族意見而出售土地會被宣布無效(滿鐵調查,見杜贊奇,頁88);另外,家產被規定為所有家屬的“共財”或“公同共有”的財產,即堅持“同居共財”的原則(戴炎輝,1979);人們更為熟悉的,是在家財轉讓方面優先親鄰的規定,即“親鄰先買權”:“若賣業不先向親鄰盡讓,徑行賣于它姓,則親族即可出而爭告”卿等等。這些規定的用意顯然在于,保證財產的家族一共同體—集體擁有及分享,以避免因私人上地交易,使鄉村社會的整體失去生存資源。這些制度看起來不那么符合現代經濟原則,但如果改變了分析角度,從鄉村政治(整合)原則去觀察,就可以發現其不同的存在理由趙曉力曾在·篇相關的研究中推測,親鄰先買權反映r鄉村“道德”經濟的傳統及長期“互惠”的俗約,一些西方學者也多用儒家文化及教養說明紳士的統治,而我寧愿認為,這些安排具有重要的地方政治意義它的基木目的,在于穩定地方體內公共責任得以實現的財政來源,以利于團體生存和安全,鞏固地方內聚及相應的秩序。自然,它也是地方權威得以存在的經濟基礎、這種安排對于地方利益的結構關系起著平衡作用,`它確保了地方體內的財產安全、生活安定和政治穩定。正是在這個意義上,我支持孔飛力的觀點:(在中國)保護財產的作用應該放在關心共同利益這背景中來考察,財富的運用不僅僅是為了保護財富本身,而目`是為了保護村社。一個人作為財產擁有者的作用,只有在他發揮了本族和村社成員的作用時,才會有意義和被認可(P.kuhn,1990〔1980〕,頁223一224:張靜加注)。據上述分析,我們有理由推定,傳統中國地方權威的合法性并不來自于官府授任,也不能自動地從對私有財富的控制中得到,更無法僅憑借學位的容光獲得,這個權威必須有能力使一個地方性的利益共同形成—它內部的各方利益必須被相關化,即分散的利益被政治地、或經濟地組織化為一體,必須有`系列規則保持共同體的內聚,避免它的分散—只有在這種時候,地方權威才可以在強制之外獲得社會服從的力量。正是這個原因,地方權威的建構需要與地方體內部利益關聯的建構融為一體,同樣,精英公共身份的確立,也需要依賴于其建構地方共同利益的貢獻正是在這個意義上,我們才能理解,為何不是所有的有財產者或有學問者都能成為地方權威。
對于地方權威而言,這是一個政治和經濟的互補性安排。財產處置的某種“集體”產權制限制了自由買賣,強制性地把私人事務和公共利益聯系到·起,這不僅有效地阻止了資源外流,使得由土地獲得的收益很難通過私人的生活遷移而帶走,它還通過控制資源收益的分享,保證了地方共同利益的存在。共同利益的建立和保持作為政治資源給予了社會精英所需的社會地位和管制權力,它與保護紳士的經濟利益并不矛盾,因為權利聲稱和責任分擔總是緊密相連,如果它們分離了,政治沖突導致的力量變化能夠改變財產控制的秩序,對它的責任、收益、及豁免等等權利配置,也會跟著的變化(william H.Riker and Itai Sened,1996.頁286)。為了保護這種秩序,長期的傳統社會實踐,造就經濟運營和政治內聚、財富獲益和公共責任在地方結為一體的形式。這一點,構成了地方體高度整合的基礎。因此，一些傳統財產制度的政治功能,在于協調地方社會的“公”域和“私”域的關系,借以維系地方權威關系和財產安全。這些制度明確并鞏固了個體對于社區內他者的信用,即責任和義務,它作為一種公共產品維系了社區的秩序。這些東西,在現代社會本應由政府提供,但在傳統社會可能由任何集團或組織提供在居住穩定、交易范圍有限的條件下,村、族等自然單位總是試圖建立共同利益,并要求個人犧牲自己的利益。反過來,如果這些個人確需依賴共同體的長期保護且沒有其它選擇,他就不得不尊從這些強制性的共同利益,地方體也因此免受沖突的損害。綜上所述,在傳統中國,地方權威地位獲得的重要來源之一,是它對地方體內部利益整體關系的主動建構,它并非由帝國(國家)授權來確立或顛覆,國家官位雖然有利于榮耀地方權威的政治地位,但那主要是一種保護(而不是建立)的作用。對于社會而言,其根部的基礎,仍須源于共同利益的建構,以保證自然單位、族群、血緣和地緣村落內部的整合。在此意義上,我們就可以理解,在30年代的鄉村改革中,為什么新任的官職—村長、鄉長及其下屬,絕大多數是由那些大家族的當權者推薦,在宗族中有地位的人也往往自己兼任官方確認的鄉長和村長(陳翰笙,1984[1936],頁44)。這種現象反映了授權來源方面的一個重要事實:不是帝國授予地方權威以公共身份(這種授予即使存在,也不能有效解決地方共同利益的建構問題),而是那些原本位居地方整合中心的人物,取得了帝國行政權力的認可,即他們真正的權力來源不在外部世界,而在地方體內部的利益關系本身。授權他人取而代之的方法,并不能改變業已建立的地方利益結構,來自下部的合法化才是地方權威真實的權力基礎所在,換句話說,只有地方體內部的整合遇到危機,才可能真正危及地方權威的權力。國家的認可可以用于防備或增加榮耀,但在通常情況下,地方權威沒有理由求助國家,除了經科舉確定的學位資格之外,地方權威需要依賴的支持系統,它的經濟財富和政治權力都主要來自于本地社會。地方體內的共同利益關聯 , 需以傳統中國的兩個治理系統—地方權威 (鄉紳 , 其管轄權在鄉村以下單位 ) 和官府權威 (衙門 , 主要在縣以上區域活動) 的分離為條件。在通常的情況下, 這兩個系統互有關聯 , 但基本各司其職 , 并沒有管轄權意義上的相互糾纏。士紳雖可以借助官方的權威光宗耀祖, 但這主要是一種榮耀(Honor) , 他們本身并不能因此而增加權力 , 也不具備官授的行事權力 ; 而官府權威則生活在縣市以上 , 依賴基層的供賦。他們關注基層秩序并不是為著管理 , 而是為著自己生活的安然 , 只要這份安然沒有受到打擾 , 鄉村的治理就完全不在他們的視野中 , 也沒有進人他們的管制范圍。
鄉紳地主給予官方的, 主要是尊敬而不是實際的管轄權力 , 相反 , 他們雙方都企圖阻擋對方管轄權的擴張。傳統稱呼上對“ 皇權”與“ 紳權” 的區分也反映了這一現實。然而這個條件在近代發生引人注目的變化。其變化的方向是 , 兩個分立的權威系統逐漸靠近 , 身份上趨于相交混合。在商業化、城市化、科舉制度改革和戰亂等因素的影響下, 一方面 , 通過獲取功名提高地位的活動減淡 , 另一方面 , 農業獲利的比值持續下降 , 風險增加 , 而其它的商業機會在城市出現。于是大批鄉村士紳送子弟進城 , 甚或自己也進城尋找新的發展機會并逐漸定居城鎮 ; 同時 , 不斷出現的局部戰亂迫使國家增加農業稅人 , 并因此引起對基層動員及組織的重視; 由此種種變故 , 使得基層治理逐漸納人了政府的考慮范圍。進人近代以來 , 國家試圖通過一系列機構設置和委任, 變地方權威為國家在基層的政權分支 , 使地方權威成為服務于國家目標— 征兵、收稅、進賦— 的組織機構 , 并進人國家官制的控制范圍。本世紀上半葉的各種基層政制改革 , 均是在這個大背景下展開的。甚至在說法上頗為相悖的“ 地方自治” 運動也是如此 , 它的真正目的并不在于分權而治, 而是借機構設置確定地方權威在官僚體系中的位置。當時輿論在地方“ 自治” 的名目下 , 倡導推行政務分類和區分 , 在縣以下建立“鄉官制” , “以本地士紳 , 襄辦本地之事” , 給基層頭腦的“封官” 建議風起云涌。但“鄉官” 的治事范圍雖在地方 , 而任務則與國官相當: “ 邑中有大政疑獄 , 則聚而訟之 , 興養之教 , 興利除弊 , 有益國濟民生之事 , 則分而任之” 。鄉官任職也被建議遵循國家官吏的正規化方式 , 為期四年 , 并同樣由官府進行工作考核 : “ 考之鄉評 , 掂其素行 , 試之政事 , 練其才能” , “ 官考其成 , 則不能上擾國法”(陳熾 , 同上 ) 。這些改革所代表的地方治理思想 , 與其說是“推進近代地方自治” (丁旭光 , 1993 , 頁12) , 不如說是通過官方授權 , 力圖把地方權威的任務納人官方的目標中。鄉官制被設計成縣以下的正式行政組織 , 要“優給奉薪 , 寬置公所 , 授以實職” , 以求“ 通上下雍蔽” (同上) 。下面所列關于自治的理想顯示 , 這里名為“ 自治”, 但其基本關懷, 乃在于促成基層社會的治理與官府任務的切合上 : 一自治的作用 : “ 蓋所以補官制之不足 , 而與官制相輔而行” ;一地方自治可以“分政府之勞,速改革之業,養人民之政治思想,練人民之政治能力,以為立憲之準備”;一自治體的地位:“由地方而言則為地方之行政機關,由國家而言,則為國家行政機關之一部分也”;一何為自治:“直接行政日官制,間接行政日自治”,自治“蓋可為中國固有之事”;“中國地方自治之基礎極厚,而成效極少者,無機關故也”,是故,中國實際是“有自治之產而無自治之名”;一自治的實踐:為“組織地方機關,就各地方固有之紳士,聯合成一自治體;自治體分議決與執行二機關,分任機關之事者,由紳士中互相投票公舉。”在這樣的目標下,地方“自治”的意義,不是代替官制或推行另外的治理原則,而是補充官制所不及或忽略之處;一切鞏固自治的改革建議,用意顯然不在倡導一種不同于官制的新原則,而在于解決官僚系統對地方控制的無能與無效。“從顧炎武到馮桂芬,幾乎所有的自治建議,都將地方團體的利益視為私利而主張嚴加控制,并要求將其轉向公共利益的方向”。如此以官制的同一性立場理解基層管制的性質,“分治”就只能涉及分配的任務范圍,而不可能涉及意識形態或治理原則、乃至權利分化的內容,相反,如何將地方權威納入官制的附屬系統,令其在后者的控制下為官制的需要服務,從而間接地通過他們治理鄉村社會,則是基層“自治”改良的真正主題。民國18年公布《縣組織法》,民國20年公布《政府派遣地方自治指導員暫行辦法》,是中國第一套關于地方自治的基本法規。但研究者發現,《組織法》沒有一條涉及縣財政,財政仍由原來的田賦(或預借田賦)支持。民國29年的《新縣制》對自治權威加以承認,涉及如下內容:規定建立統一的治理體系,由縣政府集中編制;縣鄉鎮在規定中既是法人又是自治團體;人民不能任意進人或退出,一切變更須合乎法律規定;不執行義務者可執行強制征收;地方政權與其所轄區域內民眾的關系如同國家對國民的關系;地方自治團體與其所在地域的關系與國家對其領土的關系相同,即執行國家賦一予的統治權,并排除其它權力的行使;行政權力如同法人權力,包括對財產所有、占有、處分的權利;自治組織的人可以有變更,但法人關系繼續存在,非依法不能隨意解散。新縣制給予縣龐大機構,而給予鄉鎮小編制,并將后者列人縣財政預算,取消了它的獨立財政地位,其收人須經縣政府核準,等等。由此,國家基層政權機構和自治機構合為體,國家事和自治事混雜不清,國家財政和自治財政也無法區分。民國31年,政府將省級財政納人中央總預算,縣鄉定為地方自治財政。鄉村治理的基礎框架由此奠定。近代地方權威的“官僚化”進程確實觸及了鄉村社會的“基礎框架”。它使地方權威的授權來源發生了平靜的、但卻重要的變化,地方權威“公共身份”的授權來源轉移至官府系統,而其與地方社會政治經濟利益關聯的重要性逐漸下降。這無異于,將地方權威從地方體中剝離出來,將其整合到官方體系中去,而原來地方體中的權威和社會、由“共同利益”聯系起來的內聚結構被瓦解其結果,是地方權威和地方社會的利益一致性逐漸弱化,地方體整合結構逐漸解體,地方權威的合法性地位漸漸脫離了和地方社會政治經濟的關聯。費孝通先生稱此一過程為“地方社會的侵蝕”:這場目的在于擴展國家控制權威的過程,不可避免地與原有的地方秩序產生矛盾,它破壞了原本完整的社區單位,結果是中央的政令容易下達了,卻堵住了自下而上的利益傳遞軌道,形成了基層“單軌政治”的局面。
地方權威的“官僚化”深刻地影響了地方的利益關系結構,進而也深刻地影響了基于這一結構建立的基層治理秩序。單軌政治改變了地方權威的依賴方向。原來,他需要依靠處理地方公共事務的能力、甚至將其私有財產捐獻服務公共事務的能力取得信賴,現在他需要顯示的是聯系官府的能力,以便取得信任和委任,這樣,地方精英和官僚系統的聯系加強了,但他們對于地方社會的依賴卻減弱了。這個變化緩慢地改變了地方權威的授權來源,將權威授權逐漸地改由官府方面,從而無需再經如前所述的過程—傳統中這種公共身份必須經過與轄區公共利益的共享、保護和互賴獲得。雖然這事實上是官府對已有影響力的地方權威實施合法化確認(Kuhn,l990[1980],頁231),但對他們的“承認”由單方面的地方體改為和上級官僚機構共同承擔,使得地方權威的中介角色—傳達、保護共同體利益行動隨之弱化;原本由他們組成的對外“防線”更不必要了—進人國家體制,他們找到了更強大的靠山:“上級”。更重要的是,這個變化刺激了基層權威利益的集結和組織化,但弱化了他們對于地方民眾利益的組織化責任,因為他們不必再經過地方社會的承認,就可能取得公共權威的地位。因為,在官方授權的人和組織之外,社會不再有重要的公共活動。
但是,從政治社會學的立場看,通過建制改造地方權威進人國家政體,并沒有實現“通上下雍蔽”—促進官制和社會聯系的理想,而只是把社會中的一部分精英整合到官府系統中。這種整合沒有以新的政治單位(國家)為中心整合社會,相反,地方權威的“離去”使社會的組織化程度更低了。在基層的層次上,國家和社會權力并沒有明確的讓度或分離,沒有新的組織替代地方權威原來的整合位置,這表明,政權現代化目標需要的結構“集中”與整合,只停留在機構建制和身份委任的表面,而未能達到官轄與治理的深度。傳統的地方體權威雖然“成為”國家設在基層的政權組織,但原來的治理原則和規則仍在延續,除了稅、租、賦的新收集任務,地方權威的管轄范圍和規則沒有根本的改變。也就是說,代表國家權力的管轄權和規則沒有建立,也沒有通過機構的設置貫徹下去,國家并沒有改造地方權威的管制原則、或取代它的管制權力,從而將地方社會拉人國家規則的治理范圍中。地方社會仍然沿用原有慣例,只要它不妨礙租稅的上達,傳統的、地方體內的權威中心和治理原則并沒有受到新的權威中心—國家的挑戰。表面上看去,國家的管制、它通過租稅系統的統一建制,似乎增強了,而事實上,相對于從前而言,國家在稅務征取方面更加依賴地方權威的幫助,所以它并沒有限制或擴大地方權威管制的意圖,只是希望它幫助國家完成目標。因此,地方權威身份的官化過程,并沒有在社會和國家之間建立新的關系,或確立新的權力配置原則。但是,具有了官方的身份,對于地方權威本身意義重大:它的地位隨之提高,它的權力隨之擴大,它可利用的資源隨之增加,但是它來源于社會共同體的合法性承認部分卻越來越弱。毫無疑問,這將導致嚴重的社會(政治)整合問題。對于地方社會本身,這種發展帶來的改變亦相當重要:它改變了基層權威的利益依賴和服務對象,他們的行動動機與方向,都隨著利益關系的變化出現了變化。由于沒有權利關系的重新構造,地方權威面臨的約束環境也變化了,這更加不利于他們的公共角色和私利角色的分化性發展,也沒有給它的舊身份和新“官僚”身份以現代公共政權的角色訓練,尤其是沒有給它管理公共財務的專門化訓練。在原來的地方體中,土地的私有制度或家族所有制度,在某種程度上,默許了這種公私的混合現象,因為相當多的公共事務需要由私人或家族的田地提供經濟給養。而地方權威與官府之間新的服務和授權關系的建立,未能促使私務和公務的斷然分離,而是促使權威自己的(pirvate)目標和國家的、公共的(other’s or Public’s)目標成為更加難以區分的混合目標。相伴隨的,是“公共”規則和自定規則的混合,“公共”財政和自我財政的混合,“公益”原則和私益原則的混合,公共程序和自定程序的混合等等。這給了地方權威充分的機會和更大的行動空間,乃至在未來的發展中,逐漸構成了一種新管轄體制的社會基礎:利用官方名分合法化其獨有規則、而不是把他們分開,成為基層治理的普遍特征;原先以集聚財富為本的自治之道合理地進人官制之道,官事和私事互利與互用被制度化。可以說,近代歷史的“國家政權建設”沒有正面危及地方體及其權力中心的存在,而是改變了卷入地方事務的原精英的身份,使其成為為官制服務、并被官制支持的基層組織。但在根本上,它的活動空間被擴大了,它的新位置使其能夠更加方便地利用官方的身份一與合法性支持,繼續自己的治理原則,并將公務和私務進一步混合。這大大改變了基層權威原本向下的權力基礎:他們的支持系統轉向上級,而與地方社會的政治利益聯系迅速弱化。原來存在于官制和地方體之間的隔離(gap)沒有消失,只是移動了位置—此時它下移到了地方權威與地方社會之間。而整個官制系統與社會的關聯沒有任何的改善,沒有使社會利益得到再組織化,也沒有使民眾與官府政治中心的現代制度化聯系建立起來。
