一、要點
土地掛牌出讓應當以凈地交付為前提，何為凈地，尚有爭議。兩級法院認為，青島市國土資源和房屋管理局隱瞞土地上空存有高壓線的事實，違反了應盡義務，將土地掛牌出讓，已經構成違約，兩級法院確認掛牌行為無效并無不當。
二、案情
上訴人（原審被告）青島市國土資源和房屋管理局
被上訴人（原審原告）青島百慧智業生物科技有限公司
原審被告青島市國土資源和房屋管理局城陽國土資源分局
原審第三人青島市城陽區上馬街道辦事處
一、二審法院經審理查明：2014年5月22日，原告與第三人簽訂《城陽區投資項目協議書》，約定第三人提供給原告位于第三人轄區內向陽二號路以北、龍翔路以西，海東屯社區進村路以東約30畝土地（以下簡稱涉案土地），用于原告新型抗生素替代產品研發、生產及銷售項目。該項目用地使用權以掛牌方式進行出讓，第三人在原告開工建設前，保證交付的土地具備以下條件：1、保證地上附著物等已清理，不存在與他方（人）財產權益糾紛，且土地平整；2、道路修至用地周邊。自來水、雨水、污水、電、通訊管線配套至項目用地紅線；3、第三人協助原告辦理項目的審批和有關手續。
2014年12月31日被告青島市國土局在青島日報發布《青島市儲備國有建設用地使用權掛牌出讓公告》，就涉案土地（編號為QDCYG-2014-22-2）的基本情況和規劃指標、競買資格、現場踏勘及掛牌時間等內容予以公告。2015年2月3日原告（競得人）競得涉案地塊，并與被告青島市國土局（出讓人）簽訂了青土城交字（2015）13號《成交確認書》，確認原告以總價人民幣5397840元的價格競得涉案土地。原告應當在規定時間內（國家級審批12月內、省級審批9個月內、市縣級審批6個月內）辦理完工業建設項目立項、規劃、環境評價等有關報批手續，并持本《成交確認書》與被告青島市國土局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》。不按期簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》的，出讓人（被告青島市國土局）有權取消競得人（原告）的競得資格，競買保證金不予退還，競得人(原告)應承擔相應的法律責任。同日，原告與被告城陽國土分局簽訂《土地交付確認書》，約定：被告城陽國土分局根據《青島市儲備國有建設用地使用權掛牌出讓文件》和相關規定要求，受青島市國土局的委托將該宗土地交付給原告。第二條第5項：地上、地下及場地情況：符合土地交付條件，地塊內所有建筑物、構筑物、附著物均已消除干凈，現為“凈地”。2015年9月7日，被告城陽國土分局作出青城國土資發[2015]163號《關于取消青島百慧智業生物科技有限公司國有建設用地使用權競得資格的通知》，以原告未按規定時間到城陽國土分局簽訂土地出讓合同為由，按照《成交確認書》的約定，取消原告涉案土地的競得資格，競買保證金不予退還。被告城陽國土分局將此情況函告了第三人。
另查明，經原告申請，2016年8月1日，原審法院組織各方當事人到涉案土地現場勘察時發現，涉案土地上空仍有六根高壓線通過。
原告一審訴請： 2014年5月22日，原告與第三人簽訂《城陽區投資項目協議書》，合同約定，第三人保證地上附著物已清理，不存在與他方財產權益糾紛，且土地平整，道路修至周邊，自來水等配套至項目紅線，第三人協助辦理項目審批及有關手續。之后，第三人將該宗土地提交被告處掛配出讓，掛牌時間為2015年1月20日至2月3日。原告于2015年2月3日提交報價并摘牌，原告與被告城陽國土局于同日簽訂土地交付確認書，該確認書上明確注明：地上、地下場地符合交付條件，地塊內所有建筑物、構筑物、附著物均已清除干凈，現為凈地。但經原告到現場查看，該地塊上至今還有電線桿及多根高壓線橫穿而過，而且還有當地居民占用不讓原告方進場，被告和第三人承諾的凈地出讓條件根本不具備，導致原告無法正常使用，經多次催告，被告及第三人均無法拆除該地上構筑物，原告無法簽訂《國有土地使用權出讓合同》，后被告城陽國土局取消了原告的競得資格。原告認為，被告和第三人的出讓行為嚴重違背了合同約定及法律規定，被告沒有嚴格按照國家法律規定出讓土地，土地掛牌出讓行為無效。請求依法確認兩被告土地掛牌行為無效。由被告承擔本案訴訟費。
被告青島市國土資源和房屋管理局城陽國土資源分局一審辯稱，1、被告掛牌出讓涉案土地使用權的行為事實清楚，證據充分，程序合法。該宗土地確系凈地，該事實已經原告書面確認。原告在《土地交付確認書》中確認的第二條第5項“地上、地下及場地情況：符合土地交付條件，地塊內所有建筑物、構筑物、附著物均已清理干凈，現為‘凈地’”。因此，原告稱競得土地并非凈地與事實不符，原告以此為由要求確認掛牌出讓行為無效不能成立。2、原告未按照法律規定和成交約定及時履行義務，應當承擔不利法律后果。原告所述因出讓土地并非“凈地”導致未能簽訂《國有土地使用權出讓合同》，違背客觀事實。《成交確認書》簽訂后，雖經被告多次催告，原告以調整投資總額等理由不斷拖延，遲遲不履行法定義務，未按《成交確認書》中約定的時間簽訂《國有土地使用權出讓合同》，構成違約。請求駁回訴請。
一審法院認為：關于被告在掛牌行為的效力問題。在國有土地使用權出讓問題上，國務院相關部門多次明確發文要求，土地掛牌出讓前必須做到凈地出讓。根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第十七條第一項：“在掛牌公告規定的掛牌起始日，出讓人將掛牌宗地的面積、界址、空間范圍、現狀、用途、使用年期、規劃指標要求、開工時間和竣工時間、起始價、增價規則及增價幅度等，在掛牌公告規定的土地交易場所掛牌公布”規定，被告青島市國土局作為出讓方應當將土地的空間范圍的現狀予以明確告知競買人，且在《土地交付確認書》所規定的土地交付條件中明確交地標準為符合土地交付條件，地塊內所有建筑物、構筑物、附著物均已清除干凈，現為“凈地”交付，被告青島市國土局作為當地負責土地開發建設與管理的政府職能部門，理應了解并嚴格地遵守相關政策和法律要求，應當清楚將尚不符合條件的土地進行出讓，既違反相關政策和法律，也將會侵犯競得人的合法權益。因此，被告青島市國土局的交地標準亦應為凈地交付。而該院在案件訴訟過程中到涉案土地現場勘查時發現土地上空仍有六根高壓線通過，致使原告不能建設生產用廠房設施，不能實現原告競買涉案土地的用地，導致原告參加招拍掛的目的不能實現，因此涉案土地不能并不符合凈地交付標準。土地是否屬于無權利瑕疵的凈地，涉及到受讓人合同目的能否順利實現，也是土地使用權招拍掛過程中的重要內容，如實進行告知和披露是出讓人的一項主要義務。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條之規定，判決一、確認被告青島市國土局招拍掛行為無效；二、駁回原告百慧智業公司的其他訴訟請求；案件受理費五十元，由被告青島市國土局負擔。
宣判后，青島市國土資源和房屋管理局向青島市中級人民法院提起上訴。
上訴人上訴理由為：一、上訴人掛牌出讓涉案土地行為合法有效且無不當，被上訴人因為違約行為導致保證金被沒收，原判對該事實認定不清。上訴人在法定職權內實施的土地掛牌行為嚴格遵守法律法規規定，履行法定程序，合法有效，并無不當。被上訴人違反約定，未能履行《成交確認書》約定的義務，經多次催告無果，城陽國土局取消其對涉案宗地的競得資格，競買保證金不予退還。被上訴人在競得涉案土地后以調整規劃條件等為由一再延遲簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，導致違約，承受不利法律后果的責任完全是自身不遵守契約造成，被上訴人為了挽回被沒收的保證金，以涉案土地非凈地為由提起本案訴訟。二、原判認為該宗土地上空有高壓線通過，因此認定該宗土地并不是凈地，無事實和法律依據。1、該宗土地系凈地的事實已經由被上訴人確認。被上訴人蓋章的《競買申請書》，是其閱讀并接受了掛牌出讓文件的規定和要求，對土地系凈地基本情況已經了解的證據。被上訴人蓋章且法定代表人簽字確認的《土地交付確認書》第二條土地交付基本情況一欄，也再次確認了涉案土地系凈地的事實。2、上訴人在該宗土地利用中涉及不屬于自己職權范圍的情況已經明確告知了被上訴人救濟途徑方法。該宗土地已經由城陽區城市規劃建設局出具建設用地規劃設計條件通知書，符合規劃條件。被上訴人利用該宗土地的具體規劃涉及的事項，上訴人與被上訴人也在《土地交付確認書》中進行了確認，也約定了消防、凈空、供電等公用設施以及其他情況，由競得人自行協調解決，并自行辦理相關手續，所發生的費用以及有關責任由競得人承擔，可見被上訴人對涉案土地的凈空利用系被上訴人自行協調解決的范疇，據悉被上訴人已經就高壓線的遷移與相關部門達成了意向。
被上訴人百慧智業公司辯稱：一、上訴人不存在違約行為。1、被上訴人參與競拍后，城陽當地土地部門和街道辦事處一直承諾拆除橫穿土地上的高壓線，但因未能與高壓線管理人協調成功，導致被上訴人無法正常施工建設。被上訴人多次協調街道辦事處和土地局，均沒有結果，被上訴人也就無法簽訂《國有土地出讓合同》，被上訴人不構成違約，系合法行使抗辯權。2、被上訴人摘牌的目的是準備投資1.5億元建設新型抗生素替代產品項目，做了大量前期準備和后續工作，沒有故意毀約的必要。相反，因為不能正常施工及使用該宗土地，項目無法完成，給被上訴人帶來了巨大損失。3、被上訴人是否拒簽《國有土地出讓合同》，并不影響法院對掛牌行為是否有效的認定。二、《土地交付確認書》是上訴人單方制定的格式文本，并不能免除上訴人應當實行凈地出讓的義務，也不能證明掛牌土地具備了凈地出讓條件。三、根據《土地交付確認書》第二條第5款，上訴人應當將地上附著物、建筑物、構筑物等清理完畢，才能成為凈地。但經了解，涉案土地上高壓線屬于國家鐵路部門及防洪部門，不經過兩部門同意，根本不能遷移，不屬于被上訴人自行解決的范圍。
二審法院經審理認為：關于如何理解雙方關于土地現狀交付的問題。國家規定土地出讓時應當具備凈地交付條件，以防止土地閑置。國土資源部《閑置土地處置辦法(2012修訂)》，第二十一條規定：市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閑置：（一）土地權利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經濟糾紛；（四）地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確；（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。本案各方當事人對于涉案土地上有高壓線穿過的事實并無異議，該高壓線的存在導致被上訴人在所競得的土地上無法進行開發建設。上訴人在涉案土地不具備國土資源部門供應土地應當符合的條件情況下，予以掛牌出讓，違反上述規定，原審判決確認無效并無不當。另外，本案上訴人系通過掛牌行為進行國有土地使用權出讓，并不存在招標或拍賣方式，被上訴人原審訴請也是請求確認上訴人掛牌行為無效，而原審判決確認上訴人招拍掛行為無效，用詞不嚴謹，應為確認上訴人掛牌行為無效,本院予以糾正。因原判指向明確，本院予以維持。
綜上，上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決駁回上訴，維持原判。
三、評析
一、土地的交付標準是什么?或者說以什么為界點來確定土地的交付完成? 本案兩方當事人采用的是形式交付，該形式交付是一種最易操作的方式，只要雙方簽訂交地手續即《土地成交確認書》表明土地已經交付。可是由于土地征用、征收等涉及的主體較多，權利訴求復雜，關于土地交付的標準又不統一，導致即使簽署了交付文件，也無法行使土地上的相應權利。本案就涉及一個“凈地”概念。
所謂凈地并不是一個法律術語，涉案雙方在合同中也沒有明確約定，在庭審中對于凈地也有爭議。對“凈地”最權威的定義是國土資源部《閑置土地處置辦法》第二十一條的規定：“市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閑置：（一）土地權利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經濟糾紛；（四）地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確；（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。兩級法院也是參照國土資源部《閑置土地處置辦法》第二十一條的規定確定凈地的標準進行的判斷。另外，國土資源部曾就2012年7月1日正式開始施行的《閑置土地處置辦法》舉行發布會。國土資源部政策法規司司長王守智表示，應避免因拆遷等原因造成土地閑置。“過去‘毛地’出讓，實際開發條件不具備，這個是土地閑置的主要原因。像過去有些高壓線沒有拆啊，或者是有些地區農民征遷沒有完畢這些就開始出讓，現在規定出臺以后是不允許的。”據此，凈地出讓是土地掛牌出讓的前提。
本案各方當事人對于涉案土地上有高壓線穿過的事實并無異議，該高壓線的存在導致被上訴人在所競得的土地上無法進行開發建設。按照前述規定，該高壓線的存在，導致涉案地塊不具備動工開發所必需的其他基本條件，不符合《閑置土地處置辦法》第二十一條規定的凈地條件。上訴人在涉案土地不具備國土資源部門供應土地應當符合的條件情況下，予以掛牌出讓，違反上述規定，兩級法院判決確認該掛牌行為所涉土地不為“凈地”，不符合土地交付標準并無不當。
二、青島市國土資源和房屋管理局主張簽訂《成交確認書》時，合同雙方已經明確，涉案土地為凈地。也就是說，國土局主張兩方是現狀交付，本案就屬于“現狀出讓、凈地交付”。這是指擬出讓的國有土地使用權，在掛牌、簽訂土地出讓合同時尚為“毛地”，未完成征遷工作或未具備“三通一平”的基本開發條件。受讓方摘牌，簽訂國有土地使用權出讓合同后繳納土地款，政府用該款項進行土地征遷、一級開發，待該土地成為“凈地”后交付受讓方。“現狀出讓、凈地交付”出讓方式看似緩解了政府的資金壓力，提高了“效率”，實際其中蘊含了諸多不確定因素及法律風險。特別是在房地產市場出現波動的情況下，該類風險亦愈發不可控。
《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十五條規定：“出讓方應當按照合同規定，提供出讓的土地使用權。未按合同規定提供土地使用權的，土地使用者有權解除合同，并可請求違約賠償。”本案中，青島國土局雖然履行了書面的、程序上的交地手續，但是未完成實質上的凈地交付義務，致使百慧智業公司雖然取得了土地，但因有土地上空有高壓線，阻礙了進行整體開發，客觀上導致不能實現合同目的，青島國土局的違約行為契合法律規定的合同解除條件。
經審查，截止二審庭審，涉案土地上還有多根高壓線沒有拆除，遠超過成交確認時的預期。也就是說，上訴人青島國土局出讓案涉土地時，土地尚不具備凈地出讓條件，屬于依法禁止出讓的情形，就急急掛牌出讓，并標稱土地為“凈地”。土地是否屬于無權利瑕疵的凈地，涉及到受讓人合同目的能否順利實現，是土地使用權出讓關系中的重要內容，如實進行告知和披露是出讓人的一項主要合同義務。上訴人青島國土局隱瞞該重要事實，規避了土地不是凈地的現狀，將土地掛牌出讓，已經構成違約，兩級法院確認掛牌行為無效并無不當。
編寫人：青島中院行政庭 李國寧
實務要點
1. 土地尚不具備凈地出讓條件，屬于依法禁止出讓的情形。
2. 土地是否屬于無權利瑕疵的凈地，涉及到受讓人合同目的能否順利實現，是土地使用權出讓合同關系中的重要內容，如實進行告知和披露是出讓人的一項主要合同義務。土地出讓部門隱瞞該重要事實，違反了應盡的合同義務，已經構成違約。
