國有土地上房屋征收與補償，既要維護社會公共利益，又要最大限度地保護被征收人的合法權益，人民法院對此類案件進行審查、裁判應當進行充分的利益衡量。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定，國有土地上房屋的征收與補償一般分為三個階段，即征收決定階段、征收補償階段、搬遷階段。本文試圖對每個階段進行梳理，以期從程序節點上對相關案件的適用標準提供借鑒。
（一）征收決定程序
第①步：建設單位提出用地申請，政府啟動房屋征收程序。
【規劃審批】發展改革部門、國土資源部門、城鄉規劃部門、行業主管部門分別就擬建項目是否符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃進行審查，其性質為預審批。其中，保障性安居工程建設、舊城區改建，還應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，并經本級人民代表大會審議通過。
第②步：房屋征收部門組織對征收范圍內的房屋進行調查登記，并適時公布調查結果。
【告知不得擴建改變、暫停手續辦理】房屋征收范圍確定后，房屋征收部門向征收范圍內的房屋所有人和房屋使用人發出告知書，告知被征收人不得新改擴建和改變房屋用途；向有關單位發出通知，暫停辦理相關手續。
【未登記建筑的處理】對未經登記的建筑，由政府組織有關部門進行調查、認定和處理。
第③步：房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。
第④步：政府組織有關部門論證、修改征收補償方案，并公布征求公眾意見，征求意見期限不得少于30日。
第⑤步：征求公眾意見期滿后，政府公布征求意見情況并根據公眾意見對征收補償方案的修改情況。
【聽證要求】因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的，政府組織聽證會并修改方案。
第⑥步：政府按照有關規定進行社會穩定風險評估。
【風險評估要求】房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，還要經政府常務會議討論決定。
第⑦步：征收補償費用足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ谩?/span>
第⑧步：市、縣級人民政府作出房屋征收決定并公告。同時收回國有土地使用權。
第⑨步：被征收人對征收決定不服的，可申請行政復議，也可提起行政訴訟。
小結：征收決定的作出是由數個環節組成，征收人作出征收決定之前的各個環節一般屬于階段性、過程性行為，對外不產生獨立的法律效力，當事人對此不能單獨提起行政訴訟。
（二）征收補償程序
第①步：被征收人協商選定房地產評估機構；協商不成的，通過多數決定、隨機抽取等方式選定。
【評估機構選擇時點】值得注意的是，《國有土地上房屋征收與補償條例》和《國有土地上房屋征收評估辦法》對評估機構的選擇時點沒有明確規定，但只要依法保障了被征收人協商選定評估機構的權利，且評估機構能夠依法獨立、客觀、公正地開展評估工作，則無論是在作出征收決定之前，還是在之后的補償程序中選定評估機構，都不影響房地產價值的評估，不違反《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定。
第②步：房地產評估機構對被征收房屋的價值進行評估并將分戶評估報告向被征收人送達。
【復核評估和鑒定】被征收人對評估結果有異議的，應當自收到評估報告10日內向房地產評估機構申請復核評估，房地產評估機構應當自收到申請之日起10日內對評估結果進行復核。被征收人對復核結果仍有異議的，應當自收到復核結果之日起10日內向評估專家委員會申請鑒定，評估專家委員會自收到鑒定申請之日起10日內進行鑒定。
被征收人對鑒定結果仍有異議的，房屋征收部門報請市、縣級人民政府依照國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，按照征收補償方案作出征收補償決定。
第③步：被征收人選擇補償方式，可以是貨幣補償，也可以是房屋產權調換。
【產權調換要求】選擇房屋產權調換的，政府提供用于產權調換的房屋，并計算、結清差價；因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，政府提供改建地段或者就近地段的房屋，征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，政府優先給予住房保障。
第④步：房屋征收部門與被征收人訂立補償協議。
【補償標準】房屋征收部門向被征收人支付被征收房屋價值補償、搬遷費、臨時安置費或提供周轉用房；造成停產停業損失的，支付停產停業損失補償；支付政府對被征收人的補助和獎勵。被征收人在補償協議約定的搬遷期限內完成搬遷。
【簽訂協議的房屋征收部門為適格被告】補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。根據人民法院判決，政府對被征收人給付補償，或者被征收人如期完成搬遷。
第⑤步：房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定，并予以公告。
第⑥步：政府根據補償決定給予被征收人補償；被征收人在補償決定確定的搬遷期限（不少于90日）內完成搬遷。
第⑦步：被征收人對補償決定不服的，可以申請行政復議，也可以提起行政訴訟。
小結：在補償過程中，當事人對評估程序或結果有異議的，一般不能單獨提起行政訴訟，而應對最終的補償協議或者補償決定提起行政訴訟。房屋征收決定是征收補償決定的前置程序。征收決定及其附屬的征收補償方案是審查征收補償決定是否合法的核心證據。如果征收決定或征收補償方案存在重大明顯違法，失去證明效力，或者市、縣人民政府根本未作出征收決定或征收補償方案，直接作出征收補償決定，被訴征收補償決定的合法性均是缺乏合法依據的，應當認定征收補償決定主要事實不清，證據不足，依法應予撤銷。
（三）搬遷程序
1.自行搬遷
第①步：房屋征收部門與被征收人訂立補償協議，被征收人在補償協議約定的搬遷期限內完成搬遷。
第②步：房屋征收部門與被征收人在補償方案確定的期限內達不成補償協議或被征收房屋所有權人不明確的，房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定，政府依據補償決定對被征收人給予補償。被征收人在補償決定確定的搬遷期限（不少于90日）內完成搬遷。
2.強制搬遷
情形一：非訴強制執行
房屋征收部門與被征收人在補償方案確定的期限內達不成補償協議或被征收房屋所有權人不明確的，房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定，政府依據補償決定對被征收人給予補償。
被征收人在法定的期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的搬遷期限（不少于90日）內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。
情形二：訴訟強制執行
房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內訂立補償協議，一方不履行協議的，另一方可提起訴訟。
根據人民法院的判決、裁定、調解，政府對被征收人給付補償。不履行法院的判決、裁定、調解的，由人民法院民事強制執行。
小結：補償安置完畢，當事人與被征收房屋不再具有利害關系，一般不能再對強制搬遷拆除提起行政訴訟。
（四）其他值得注意的幾個問題
1、有征收必有補償，無補償則無征收。為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，國家可以依法收回國有土地使用權，也可征收國有土地上單位、個人的房屋；但必須對被征收人給予及時公平補償，而不能只征收不補償，也不能遲遲不予補償。征收補償應當遵循及時補償原則和公平補償原則。
2、以市場價格確定補償基準。因征收人原因造成征收補償問題不合理遲延的，且被征收不動產價格明顯上漲的，被征收人有權主張以作出征收補償決定或者簽訂征收補償協議時的市場價格作為補償基準。在未依法解決補償問題前，被征收人有權拒絕交出土地。
3、經營性“住宅用房”的補償安置問題。產權證記載為住宅用房，盡管被征收人實際用于經營，已取得營業執照并能夠提供納稅證明的，但從房屋的性質上講仍應認定為住宅。地方人民政府可根據其經營情況、經營年限及納稅等實際情況對此類房屋給予適當補償。
4、公租房、經營房承租人在房屋征收案件中的原告資格。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》將房屋所有權人作為被征收人，但并沒有排除與房屋征收有利害關系的其他人參與補償安置。一般而言，承租人與房屋征收行為之間不具有利害關系，不能成為行政訴訟的原告。但是如果用于經營的房屋被征收，承租人在行政補償中提出的室內裝修價值、機器設備搬遷、停產停業等損失，與補償決定之間具有利害關系，此時承租人可以作為原告提起訴訟。
5、國有土地使用權范圍內院落空地應給予補償。國有土地上房屋征收補償中，應將當事人合法享有的國有土地使用權的院落、空地面積納入評估范圍，按照征收時的房地產市場價格，一并予以征收補償。
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（編輯：山東高院行政庭）
