【裁判要點(diǎn)】
國(guó)有土地上房屋的征收與集體土地的征收，在征收對(duì)象、征收主體、征收程序以及所適用的法律等方面均存在明顯區(qū)別，不能在同一征收程序中既征收國(guó)有土地上的房屋，又征收集體土地。二者的區(qū)別表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，從征收對(duì)象看，前者的征收對(duì)象是國(guó)有土地上的房屋，國(guó)有土地使用權(quán)與房屋一起征收；后者的征收對(duì)象是集體土地，地上的房屋則隨著集體土地一并征收。其二，從征收主體及實(shí)施主體看，國(guó)有土地上房屋的征收，由市、縣級(jí)人民政府根據(jù)法定程序作出征收決定，由市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施具體的征收與補(bǔ)償工作；而征收集體土地，需要省、自治區(qū)、直轄市人民政府甚至是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由市、縣級(jí)以上人民政府予以公告并組織實(shí)施。其三，從征收程序看，由于涉及土地用途的變更以及耕地保護(hù)等問(wèn)題，在征收集體土地時(shí)，在辦理征地審批手續(xù)之前，原則上應(yīng)當(dāng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)。而國(guó)有土地上房屋的征收，因本身就屬于國(guó)有土地，不存在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及審批的問(wèn)題。其四，從法律依據(jù)看，前者主要依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)行，而后者的法律依據(jù)則是《中華人民共和國(guó)土地管理法》。可見(jiàn)，確定征收的對(duì)象是國(guó)有土地上的房屋還是集體土地，具有重要意義。
【案例索引】（2016）最高法行申1863號(hào)行政裁定
【案由】行政征收
【當(dāng)事人】
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：孟偉，男，1971年2月21日出生，漢族，住山西省太谷縣。
再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：山西省太谷縣人民政府。住所地：山西省太谷縣箕城街202號(hào)。
法定代表人：劉偉，該縣人民政府縣長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：曹建文。
委托訴訟代理人：霍俊偉。
【訴訟由來(lái)】
再審申請(qǐng)人孟偉因訴山西省太谷縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)太谷縣政府）行政征收糾紛一案，不服山西省高級(jí)人民法院（2015）晉行終字第15號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹菏芾砗螅婪ㄓ蓪徟袉T王振宇、審判員麻錦亮、代理審判員仝蕾組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
【一審】
孟偉以太谷縣政府作出的征收決定違法，嚴(yán)重侵害其知情權(quán)和參與權(quán)為由，向山西省晉中市中級(jí)人民法院起訴，請(qǐng)求撤銷(xiāo)太谷縣政府于2012年6月10日作出的征收公告（以下簡(jiǎn)稱(chēng)被訴征收公告），并判令太谷縣政府立即停止違法征收行為。
山西省晉中市中級(jí)人民法院一審查明：2012年1月6日，太谷縣政府與晉中田森房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)田森公司）簽訂《太谷縣城南片區(qū)城中村綜合改造項(xiàng)目合作協(xié)議書(shū)》，采取政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、統(tǒng)一規(guī)劃綜合開(kāi)發(fā)的方式，由政府出臺(tái)太谷城南片區(qū)綜合改造房屋征收補(bǔ)償方案，依法征收地上房屋及附屬物，并公開(kāi)掛牌出讓土地，田森公司先期墊付房屋征收補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，并可介入征收補(bǔ)償?shù)扰c資金有關(guān)的工作監(jiān)督資金的使用。同年4月5日，太谷縣房屋拆遷辦公室作出《太谷城南片區(qū)綜合改造房屋征收補(bǔ)償方案（征求意見(jiàn)稿）》。4月27日，太谷縣第十五屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議批準(zhǔn)了太谷縣2012國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，該計(jì)劃第六項(xiàng)提到要穩(wěn)步推進(jìn)南城村改造。5月7日，太谷縣國(guó)土資源局作出兩份情況說(shuō)明，載明改造項(xiàng)目占地范圍內(nèi)的土地權(quán)屬狀況為混合類(lèi)型，存在城市居民和村民混合居住并登記領(lǐng)證現(xiàn)象，明確太谷城南片區(qū)綜合改造工程項(xiàng)目用地符合太谷縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）。5月11日，太谷縣規(guī)劃局作出太谷城南片區(qū)城中村改造符合相關(guān)規(guī)劃要求的意見(jiàn)。5月16日，太谷縣政府召開(kāi)常務(wù)會(huì)議討論城南片區(qū)征收補(bǔ)償方案，原則同意城南片區(qū)城中村改造中的房屋征收按補(bǔ)償方案執(zhí)行。經(jīng)征求相關(guān)行政村及群眾意見(jiàn)等程序后，有關(guān)部門(mén)對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行了修改完善，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審核、報(bào)縣長(zhǎng)同意后向社會(huì)公布實(shí)施。6月9日，太谷縣房屋征收辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)太谷縣征收辦）作出《太谷城南區(qū)綜合改造房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》，該評(píng)估報(bào)告由太谷縣房屋拆遷辦公室代章。同年6月10日，太谷縣政府發(fā)布被訴征收公告，決定對(duì)城南片區(qū)的建筑物和土地實(shí)施分期、分片征收，并告知了征收實(shí)施單位、征收范圍、征收期限等其他內(nèi)容。孟偉的房屋位于征收范圍內(nèi)。同日，太谷縣征收辦作出《補(bǔ)償方案》。此后，太谷縣征收辦又多次作出公告及《補(bǔ)充方案》，對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行補(bǔ)充。
山西省晉中市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：被訴征收公告雖是一種告知行為，但該公告將孟偉的房屋列入征收范圍，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，且根據(jù)太谷縣政府陳述，該公告同時(shí)也是政府征收決定的載體，故該公告具有可訴性。太谷城南片區(qū)綜合改造工程項(xiàng)目是太谷縣政府為改善太谷城南片區(qū)人居環(huán)境，徹底改變城南片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況，提高城南片區(qū)居民生活質(zhì)量實(shí)施的舊城區(qū)改建工程。根據(jù)太谷縣政府相關(guān)職能部門(mén)提供的材料，其建設(shè)活動(dòng)經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)審批，符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃。征收決定作出前，房屋征收部門(mén)對(duì)被征收房屋進(jìn)行了調(diào)查摸底，政府亦組織了由被征收人代表參加的聽(tīng)證會(huì)，并就擬定的補(bǔ)償方案征求了城南片區(qū)公眾的意見(jiàn)，已按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，且補(bǔ)償費(fèi)用到位，符合《國(guó)有土地上房屋征收及補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)然，被訴征收公告將建筑物和土地一并征收的表述不符合相關(guān)規(guī)定，應(yīng)確認(rèn)違法；孟偉的其他訴訟請(qǐng)求于法無(wú)據(jù)，應(yīng)予駁回。該院依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十七條第一款、第五十八條、第五十六條第四項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：一、確認(rèn)被訴征收公告的主要內(nèi)容合法；二、確認(rèn)被訴征收公告中涉及集體土地的內(nèi)容違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》的相關(guān)規(guī)定；三、駁回孟偉的其他訴訟請(qǐng)求。
【二審】
孟偉不服一審判決，向山西省高級(jí)人民法院上訴，請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審判決，改判支持其一審提出的訴訟請(qǐng)求。
對(duì)于一審查明的事實(shí)，山西省高級(jí)人民法院予以確認(rèn)。該院以基本相同的理由，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴、維持一審判決。
【再審理由和請(qǐng)求】
孟偉不服原審判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彛?qǐng)求撤銷(xiāo)原審判決，依法再審本案，改判支持其一審提出的訴訟請(qǐng)求，主要事實(shí)和理由為：一、案涉項(xiàng)目并非為了社會(huì)公共利益，而是為了商業(yè)開(kāi)發(fā)，不符合征收的條件；二、案涉項(xiàng)目作為“城中村改造”，并未履行征收集體土地所需履行的審批手續(xù)，也未對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行安置；三、案涉項(xiàng)目中涉及征收國(guó)有土地上房屋的部分，也沒(méi)有征求公眾意見(jiàn)，程序違法。
【被申請(qǐng)人辯稱(chēng)】
太谷縣政府提交意見(jiàn)稱(chēng)：原審認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請(qǐng)求依法駁回孟偉的再審申請(qǐng)。
【再審裁判理由和結(jié)果】
本院認(rèn)為：國(guó)有土地上房屋的征收與集體土地的征收，在征收對(duì)象、征收主體、征收程序以及所適用的法律等方面均存在明顯區(qū)別，不能在同一征收程序中既征收國(guó)有土地上的房屋，又征收集體土地。二者的區(qū)別表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，從征收對(duì)象看，前者的征收對(duì)象是國(guó)有土地上的房屋，國(guó)有土地使用權(quán)與房屋一起征收；后者的征收對(duì)象是集體土地，地上的房屋則隨著集體土地一并征收。其二，從征收主體及實(shí)施主體看，國(guó)有土地上房屋的征收，由市、縣級(jí)人民政府根據(jù)法定程序作出征收決定，由市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施具體的征收與補(bǔ)償工作；而征收集體土地，需要省、自治區(qū)、直轄市人民政府甚至是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由市、縣級(jí)以上人民政府予以公告并組織實(shí)施。其三，從征收程序看，由于涉及土地用途的變更以及耕地保護(hù)等問(wèn)題，在征收集體土地時(shí)，在辦理征地審批手續(xù)之前，原則上應(yīng)當(dāng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)。而國(guó)有土地上房屋的征收，因本身就屬于國(guó)有土地，不存在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及審批的問(wèn)題。其四，從法律依據(jù)看，前者主要依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)行，而后者的法律依據(jù)則是《中華人民共和國(guó)土地管理法》。可見(jiàn)，確定征收的對(duì)象是國(guó)有土地上的房屋還是集體土地，具有重要意義。本案中，從被訴征收公告確定的征收對(duì)象看，既有國(guó)有土地上的房屋，也有集體土地，但太谷縣政府卻統(tǒng)一根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定作出征收決定，并組織實(shí)施征收行為。根據(jù)前述分析，其中涉及集體土地部分的征收，太谷縣政府既無(wú)作出征收決定的法定職權(quán)，亦違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的諸如農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等法定程序，還存在適用法律錯(cuò)誤等問(wèn)題，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條之規(guī)定，理應(yīng)予以撤銷(xiāo)。但考慮到被訴征收公告涉及面廣，在孟偉未能舉證證明多數(shù)被征收人不同意征收的情況下，撤銷(xiāo)該征收公告可能會(huì)給社會(huì)公共利益造成重大損害，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法，但不宜予以撤銷(xiāo)。鑒于本案還涉及國(guó)有土地上房屋的征收，而就該部分的征收而言，從原審查明的事實(shí)看，是符合法律規(guī)定的。因而原審判決涉及國(guó)有土地上房屋的征收部分合法、涉及集體土地的征收部分違法，并無(wú)明顯不當(dāng)。孟偉主張案涉項(xiàng)目并非為了社會(huì)公共利益，而是為了商業(yè)開(kāi)發(fā)，不符合征收的法定條件。根據(jù)原審查明的事實(shí)，案涉項(xiàng)目是政府組織實(shí)施的對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施落后地段進(jìn)行舊城區(qū)改建而實(shí)施的征收，具有社會(huì)公共利益的屬性。至于政府在組織實(shí)施過(guò)程中通過(guò)合法正當(dāng)程序并以市場(chǎng)化的方式具體實(shí)施，與征收決定的社會(huì)公共利益性并不矛盾，故孟偉有關(guān)本案征收是為了商業(yè)開(kāi)發(fā)而非為了社會(huì)公共利益，并據(jù)此請(qǐng)求撤銷(xiāo)被訴征收公告的該項(xiàng)再審理由，本院不予支持。
綜上，孟偉的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形，本院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請(qǐng)人孟偉的再審申請(qǐng)。
【合議庭成員】王振宇 麻錦亮 仝蕾
【裁判日期】 2017年9月1日
