黨中央國務院近年來提出要大力促進服務消費發展，鼓勵社會力量辦醫辦學辦養老等，提供多樣化的產品和服務。本文希望通過分析和介紹我國的養老服務產業，提出一些發展現代服務業的思考，為我國目前“穩增長、轉方式、調結構”的經濟改革提供一些可資借鑒的經驗。

一、加快發展養老服務業的重要性

隨著生活水平的提高和醫療技術的進步，人口平均壽命不斷延長，人口老齡化已經成為世界許多國家面臨的迫切問題。

根據聯合國教科文組織的定義，60歲以上的人口占一個國家或地區人口總數的10%或以上，或者65歲以上的人口占該地人口總數的7%或以上，這個國家或地區就進入了“老齡化社會”。有關資料顯示，早在1999年我國就步入老齡化社會。第六次人口普查數據顯示，2010年我國60歲及以上人口占總人口的比例為13.26%，比2000年人口普查上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點。截至2012年底，我國60歲及以上老年人占總人口的14.3%，預計到2015年，我國老年人口將占總人口的16%，2020年將占總人口的18%。這說明我國人口老齡化的速度是非常驚人的。截止2012年我國也是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，且正在以每年3%以上的速度快速增長，是同期人口增速的五倍多。我國老齡化還呈現失能老人、高齡老人、空巢老人、貧困老人比例高等特點。據預測，我國老齡人口2034年突破4.72億。數量巨大的老齡人口，不僅對我國的人口組成帶來重大影響，也對我國的社會和經濟發展帶來重大挑戰。

我國社會的老齡化與發達國家還有所不同，發達國家是社會逐步走入富裕階段后，才出來了人口的老齡化。而我國是在經濟社會發展水平還處于較低水平時，人口已經步入老齡化的行列。

正是認識到我國面臨老齡化社會的嚴峻挑戰，我國政府近年來兩次修訂《中華人民共和國老年人權益保障法》，并于去年出臺了《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》。《意見》指出我國已經進入人口老齡化快速發展階段，積極應對人口老齡化，加快發展養老服務業，不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求，是全面建成小康社會的一項緊迫任務。在黨的十八大報告中也提出了“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”。

二、我國養老服務業的現狀

近年來，我國養老服務業發展速度較快，初步建立了以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系，老年消費市場初步形成，老齡事業發展取得顯著成就。但從總體上看，養老服務和產品供給不足、市場發育不健全、城鄉區域發展不平衡等問題還十分突出。

養老服務主要是圍繞身體老年人身體健康方面的需求來提供服務，包括家庭病床和護理、健康咨詢、康復中心以及提供醫療護理等。服務對象不僅包括“生活不能自理”的老人，也含“不健康但生活能自理”的老人。

按照居所的不同，目前我國的養老服務主要可以分為居家養老和機構養老。受傳統觀念影響，居家養老一直是我國養老的主要模式。中國絕大多數老年人選擇居家養老，由子女或親屬提供養老服務。但是，隨著經濟、社會的發展、人口和家庭結構的變化，我國家庭承擔的養老功能明顯弱化。目前，城鄉家庭日趨小型化，老年人同子女分開居住趨勢越來越普遍。即便在農村，獨生子女婚后與父母分居現象也越來越多。這種趨勢給居家養老的服務模式提出了越來越多的挑戰。自從我國實行計劃生育政策以來，許多家庭逐漸變得小型化，獨生子女家庭增多。由于經濟社會的發展，晚婚晚育人口增加，小型家庭逐漸增多，形成了所謂“4-2-1”型的家庭結構，即2位青年或中年人組成的家庭，只有1個子女，卻有4位老年人需要贍養。我國在計劃生育政策影響下的獨生子女這一代人已經逐步建立了家庭。但是，作為獨生子女父母這一代，他們大多數面臨的是“4-2-1”型的家庭結構，一方面要撫養子女，一方面又要贍養老人，這無疑給這一代人帶來了沉重的經濟負擔。隨著社會經濟的不斷發展和生活水平的提高，過去老年人口的養老需求只是簡單的衣食住行等基本生存需要，而現在老年人口對生活服務、生活照料以及精神慰藉等方面產生了提出了更高更強烈的需求。而老齡階段是身體脆弱的階段，隨著身體功能下降以及疾病纏身，老年人口需要更多的悉心照料以及專業的護理服務。因此，有一些老年人選擇了機構養老服務，即在各類老年福利機構居住養老。截至2010年底，中國共有各類老年福利機構39904個，床位314.9萬張；收養老年人242.6萬人，僅占中國60歲以上人口的0.6%左右。但隨著居民收入和儲蓄的顯著增加，此類福利機構的數量和質量都遠遠不能適應市場需求。而且，由于政府經濟實力不強，認識不夠，投入不足，我國的現代養老服務業存在著資源稀少、設備陳舊以及養老體系不健全等一系列問題。

根據南京市第六次全國人口普查資料數據顯示，截止普查時點，南京市有60歲以上老人110萬人，按照10%抽樣調查的比例推算，處于“不健康”狀態的60歲以上老人達12.8萬人，處于“生活不能自理”嚴重不健康狀態的60歲以上老人達到2.7萬人，而根據民政資料顯示，2010年城鄉老年福利機構從業人員為2466人，可提供床位數為2.3萬張。從這個例子可以看出，即使單純為“生活不能自理”的老人提供服務，南京市的老年護理人員數量也有巨大缺口，可提供床位數亦顯緊張。

養老服務業供需矛盾突出，社區養老服務設施、養老機構床位與社會需求相比嚴重不足，老年產品供給單一，參與養老服務的社會各方缺乏通暢的市場信息。布局不合理，區域之間、城鄉之間存在巨大差距，設施功能、服務水平參差不齊。政府投入不足，一些地方和部門對老齡化快速發展的形勢準備不足，對政府養老服務職能認識不到位，導致財政投入較少，對養老服務政策落實不到位。民間參與不充分，對社會力量缺乏有效調動。對企業資金扶持和對社會組織開展養老服務支持力度不夠，引導社會投資規模有限，國家優惠政策難以落實。服務隊伍專業化程度不高，大部分養老護理員缺乏基本的護理知識、經驗和技能。養老機構中的醫生、護士、營養師、康復師、心理咨詢師、社會工作師等專業人才缺乏，需要更多高等學校、中等職業學校和職業培訓機構設置相關專業或者培訓項目，培養養老服務專業人才。

專業護理人才短缺也是制約行業發展的關鍵因素之一。由于護理人員薪資待遇較低，工作強度較大，特別是老年護理員的工作難度更是逐步加大，因此導致專業護理人員非常缺乏。

三、我國養老服務業發展目標和方向

我國的現代養老產業剛剛興起，國家在政策方面持支持和鼓勵態度。2011年9月，國務院發布《中國老齡事業發展“十二五”規劃》進一步明確了中國致力養老產業發展的方向。根據規劃，“十二五”期間中國將大力發展社區照料服務，鼓勵社會力量參與公辦養老機構建設和運行，引導開發老年宜居住宅和代際親情住宅，鼓勵社會資本興辦具有長期醫療護理、康復促進、臨終關懷等功能的養老機構。

近年來，我國修訂了《中華人民共和國老年人權益保障法》，從家庭贍養與扶養、社會保障、社會服務、社會優待、宜居環境、參與社會發展等方面，保障老年人合法權益，讓老人“體面養老”。二是建立完善老年福利制度。對于無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人的老年人，政府負責保障他們的基本生活，并提供無償的養老服務。18個省份出臺了高齡補貼制度， 22個省份針對經濟困難的老年人建立了養老服務補貼制度。北京市自7月1日起對常住的外地老人在公交、游園等方面給予同等優待。三是探索以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。鼓勵、支持專業服務機構及其他組織和個人，為居住在家中的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰借、心理咨詢等多種形式的服務。四是初步形成政府指導、社會支持、民間參與的養老服務設施多元化投資格局。將養老服務設施納入城鄉社區配套設施建設規劃，建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、日間照料、疾病護理與康復等服務設施和網點，就近為老年人提供服務。在財政、稅費、土地、融資等方面采取措施，鼓勵、扶持企業事業單位、社會組織或者個人興辦、運營養老、老年人日間照料、老年文化體育活動等設施。五是逐步提升基礎保障能力。建立健全養老服務人才培養、使用、評價和激勵制度，依法規范用工，促進從業人員勞動報酬合理增長，發展專職、兼職和志愿者相結合的養老服務隊伍。

2013年國務院發布了《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》，為我國的現代養老服務業發展提出了指導思想、基本原則、發展目標、主要任務，以及配套的政策措施。民政部門也相應提出了今后幾年的養老產業發展目標，規劃目標是家庭養老、社區養老和機構養老的老齡人口各占比重分別約為90%、7%和3%，當前還是以家庭養老為主。到2015年機構養老床位要從目前的每千名老人20.6張提高到每千名老人30張，全國床位數要從2012年的390萬張提高到660多萬張。

積極應對人口老齡化已成為我國的一項長期戰略任務，為實現國民的“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”，政府大力支持發展老齡產業，將老齡事業納入國民經濟和社會發展規劃，將老齡事業經費列入財政預算，建立穩定的經費保障機制，并鼓勵社會各方面投入，使老齡事業與經濟、社會協調發展。

四、關于發展現代養老服務業的一些建議

從上述我國養老服務業的發展現狀來看，我國養老服務業仍處于起步階段，而且在政府的大力號召和支持下，也出現了產業發展開始加快的趨勢。發展現代養老服務業既有助于保障老年人權益，使所有國民都能共享改革發展的成果，也有利于我國在面臨目前經濟發展速度下降之際拉動消費、擴大就業，推動我國轉變經濟增長方式，調整經濟結構，有利于經濟社會的持續健康發展。

由于目前我國養老服務仍以居家養老為主，這里主要分析我國逐步發展的社區養老和機構養老的面臨的問題，提出一些建議，以便社區養老和機構養老模式能逐步發展，壯大我國的養老服務產業。

目前由于我國社會性的養老機構數量嚴重不足，質量參差不齊，無論是政府開辦的公益性養老機構，還是市場主體經營的營利性養老機構，都不同程度地存在設施不全、服務不到位、管理不規范等問題。因此，有意愿入住或者有能力入住社會性的養老機構的老年人數量很少。此外，對老人來說，機構養老往往將其置于“情感剝奪”的境地——老人不僅缺乏家庭溫暖，還與過去的社會關系中斷了聯系。

因此，一種新型養老模式——社區居家養老，在我國各地的養老實踐中蓬勃興起，這個模式試圖既吸收機構養老的專業化服務優勢，也吸收靠近老人所熟悉的社區、類似于傳統的家庭養老的優點。社區居家養老，是指以家庭為核心，以社區為依托，以專業化服務為主要服務形式，積極發揮政府主導作用，廣泛動員社會力量，充分利用社區資源為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內容的養老方式。社區提供的服務主要包括：生活照料、家政服務、康復服務、日托服務、心理咨詢、精神慰藉、臨終關懷等。

    社區居家養老的優勢在于：利用社區資源提供養老服務能夠就地取材，服務廣，見效快。一般而言，社區內的生活、醫療、文教、衛生等設施基本能夠滿足老人日常衣食起居、衛生保潔、醫療保健等方面的需求。社區對老人而言是一個情感共同體，這里有他們熟悉的街坊鄰居，能夠給他們帶來認同感和歸屬感，在其中老人更容易找到生活的樂趣。在社區中，老人并非是一個完全的被照料者，在力所能及的基礎上老人可以自我照顧，甚至還可以為社區作出自己的貢獻。由此，不僅可以減輕社會養老負擔，而且還能夠提高老人晚年的生活質量，減輕他們的依賴感、被社會排斥感。可以說，社區居家養老在一定程度上既解決了家庭養老能力不足的困難，又解決了機構養老親情淡薄、環境適應障礙等問題，是適合我國國情、具有中國特色的一種新型養老模式。

但在部分城市推進的社區養老實踐中看，社區養老模式仍處于起步階段，在實際工作中還存在不少問題和困難，主要表現在以下幾個方面。

　  1、人們的觀念認識尚未到位。一是老年人及其子女傳統的養老觀念尚未改變，絕大部分老年人習慣于獨居或空巢生活，他們的子女也不愿意老人進行社會化養老。二是社會上對“孝”的理解存在一定的誤區，認為社會養老助老是子女不孝、不盡責的表現。三是一些職能部門和社區管理部門對開展社區養老助老服務的重要性與迫切性尚未引起足夠的重視。城市社區養老服務沒有形成良好的社會氛圍，以至于社會、家庭、老人自身對社區養老并不十分清楚和了解，不利于養老工作的順利開展。一定程度上導致了社會力量對此項工作的認知度不高，難以吸引社會資源投資養老工作，不利于社區養老服務的多元化、市場化。

2、資金投入不足。近年來，雖然各地對社區老年事業的投入也在逐步增加，但由于我國老齡化加速，養老需求日益增長，各地涉老資金投入仍顯不足，社區老年基礎設施依然薄弱。社區居家養老的資金來源主要是財政撥款，政府是資金投入的唯一渠道，且用于社區居家養老的資金投入有限，而社區居家養老服務在很多環節都需要大量的資金，資金供給明顯不足。

另一方面，由于社會養老意識尚未形成氣候，養老產業仍處于萌芽階段，民間資金涉足不多，民辦養老助老機構數量少，檔次低。

3、專業工作人員素質不高。目前，各地社區養老機構中的服務人員大多沒有受過專業訓練，缺乏專業性的老年護理、老年心理等知識，服務質量難以到位。同時，社會上對養老服務工作還存在一定的偏見，認為老年服務工作地位低，待遇差，又辛苦，致使愿意涉足這一行業的人員不多。

4、志愿者隊伍沒有形成。要做好社區老年工作，光靠政府部門和社區工作人員是不夠的，還要借助于各種社會力量，尤其是龐大的志愿者隊伍。但是從目前的情況來看，社區服務志愿者人數偏少，參與度不高，這不僅影響了養老助老服務的質量，也制約了老齡事業的發展。

考慮到上述情況，為加快社區養老事業的發展，可以考慮從以下幾個方面進行改進。

1、發揮政府的主導作用，加大老年工作的資金投入。在社區老年服務的發展過程中，政府的作用相當重要。可以說，如果沒有政府的高度重視和大力支持，根本就不可能建立起一個良好的社區老年服務體系。特別是在資金投入問題上，如果資金得不到保證，社區老年服務的硬件設施就無法建設和維護，服務的隊伍就難以擴大，服務的水平也就難以提高。為此，可以考慮將發展老年福利服務事業的資金列入政府的財政預算。

2、建設專業性的老年社工隊伍和社區志愿者隊伍。養老服務涉及生活照料、精神慰藉、心理調適、康復護理、臨終關懷、緊急救助等方面，從業人員需具備較高的職業道德和過硬的專業技能。為此，一方面大中專院校要優化專業設置，加快相關專業的人才培養。另一方面要加強對原有非專業社工人員的教育培訓，提高其素質與能力水平。此外，在社區老年服務中志愿者的作用相當重要，為此政府及相關部門要加大宣傳和扶持力度，鼓勵更多的人員加入志愿者隊伍。

3、整合利用社區資源，積極開展老年活動。除了加大政府投入，社區要注重對轄區內各類資源的整合利用。可加強與轄區內企事業單位的交流合作，鼓勵其在條件允許的情況下，將活動場所向社區老年人免費開放。為了豐富老年人的文化生活，可組建老年業余文體隊伍，積極舉辦文藝匯演、體育健身、知識講座、心理減壓等活動，還可開設社區老年課堂，以滿足老年人開發智力、充實知識、陶冶情操、強健身心的需要，使老年人老有所學，學有所得。

4、、探索有效的平臺載體，加強社區助老養老服務。社區要根據老年人的不同需要，全方位地提供不同層次的養老助老服務，例如為老年人服務的老年照料站可以考慮娛樂、休閑、醫療服務為一體。也可以探索市場化運作方式，引入市場力量建設居家養老服務照料中心。

5、培育和發展非營利老年服務組織。在當今市場經濟體制下，社區老年服務提倡走社會化道路，政府可以通過培育和發展各類非營利老年服務組織，通過向此類機構購買服務的方式，為社區老年居民提供各種各樣的幫助與服務。為此，相關部門可以考慮簡化注冊手續，建立稅收優惠政策和融資的激勵機制，通過公建民營、資金補助等多種方式，吸引更多的社會機構與個人投身養老服務事業。

社區居家養老是家庭養老與社會養老相結合的養老方式，能適應我國現階段的基本國情，是我國城市養老的一種可行選擇，有利于培育和發展我國的現代養老產業。

另一種養老服務模式就是機構養老模式，包括政府開辦的公益性養老機構和市場主體經營的營利性養老機構。此類機構雖然面臨著數量嚴重不足，質量參差不齊，都不同程度地存在設施不全、服務不到位、管理不規范等問題，但是，仍然處于嚴重供不應求的問題，特別是優質公辦養老資源常呈現出一床難求的局面。截至2012年底，我國共有養老機構4萬余家，全國城市各類養老機構養老床位390萬張，平均每千名老人僅擁有20.5張床位，這不僅遠低于發達國家50~70張的平均水平，勉強達到發展中國家20~30張的水平。全國收養的老人是298萬，不足老年人口的1.6%。特別是公辦養老機構總體數量不多，服務水平較高，且內部管理規范，外部監管相對嚴格，因而具有良好的養老服務效果和口碑，使得床位供不應求。例如，北京市第一社會福利院僅擁有床位1100張，目前已有一萬多人在排號等待入住，但每年只能入住幾十位，全部滿足預計要等一百年。

從這一點來看，我國總體養老資源不足，優質養老資源非常缺乏，也說明市場潛力巨大。因此近幾年也吸引了一些民營資本進入養老服務市場的情況。但是，由于一方面許多民辦養老機構規模小、檔次低，規劃設計不合理，難以持續運營。另一方面由于待遇低下導致專業護工短缺，限制了機構的服務能力發揮，使得民辦養老機構在發展中受到種種限制，自身服務質量不高，亦缺乏嚴格的外部監管，易造成有效需求不足的狀況。另外，民辦養老機構運行成本過高，導致入住標價過高也是入住率低的重要原因。據抽樣調查顯示，目前絕大多數的省份養老機構實際入住率平均不到六成，只有少數養老機構的入住率能達到八成以上。

由于我國對老齡化發展預計不足，養老統籌規劃不夠，養老設施建設滯后，導致我國的養老設施規劃與當前的老齡化形勢很不相稱，尤其是我國缺乏完善的針對半失能、失能養老護理機構建設設計標準與規范。雖然投入了大量資金，卻難以滿足失能半失能老年人養護需求。

與社區居家養老類似，由于專業護理人員缺乏導致社會養老機構無法滿足老年人的專業護理和照顧需求。當前我國城市失能和半失能老年人占14.6%，農村已超過20%，這部分老年人需要專業護理和照顧。按照老年人和護理員的比例3:1來推算，我國最少需要1000萬養老護理員，但現有養護人員僅約100萬，其中取得養老護理職業資格的僅為幾萬人，這不僅與我國幾千萬失能老人的潛在需求相差巨大，而且無法滿足老年人的護理需求。另外，養老機構所雇用的護理人員主要是一些下崗職工和農村婦女，她們普遍缺乏專業護理知識，使得護理人員每天勞動強度大，待遇不高，這也導致了民辦養老機構的護理人員隊伍極不穩定。

另外，我國養老服務單一，老年人的多元養老需求難以有效滿足。目前養老機構為他們提供的服務基本上是以生活照料為主，醫療護理為輔，服務內容主要包括喂飯、更衣、大小便失禁后清理、定期洗澡、翻身，只有個別養老機構會為入住老年人提供打針、康復等服務，老人的多元養老需求難以得到有效滿足。據調查，目前我國城市中48.5%的老人有各種各樣的養老服務需求，其中需要家政服務的占25.22%，需要護理服務的占18.04%，需要聊天解悶的占13.79%，需要法律援助服務的占2.25%。然而，家政服務滿足率僅為22.61%，護理服務滿足率僅為8.3%，聊天解悶服務滿足率僅為3.16%。

針對以上存在的問題，建議在政策扶持、行業監管、體系建設等幾個方面予以改進。

1、強化政府的主導地位。政府應該認識到應對老齡化社會不僅僅是一個福利問題，也是國家可持續經濟發展和長治久安的社會問題。政府需要在引導和發展現代養老服務業中起到主要作用。隨著社會經濟的發展，老齡化和少子化社會的形成，傳統的居家養老和新興的社區養老模式都有不足之處，而養老服務機構正在成為整個社會養老服務體系建設中重要“支撐”。面對老齡化社會日趨嚴峻的形勢，各級政府和部門應該積極出臺優惠政策，采用“政府補貼”、“公建民營”、“民辦公助”、“政府采購”、“以獎代補”、“購買服務”等形式，加大對養老服務機構的扶持力度。加大政策落實力度，確保各項優惠政策落到實處。

2、加快研究制定發展養老機構的行政管理法律法規。盡快修訂社會福利機構管理暫行辦法，明確敬老院的性質編制，保證正常運轉經費。制定專門的《養老機構管理條例》，把社會力量興辦養老機構納入法制化軌道；修訂完善養老機構的基本規范，制定養老服務機構星級評定標準和服務管理規范，制定一系列配套標準、規范，加強管理。

3、加快養老服務隊伍專業化建設步伐。通過院校培養、在職教育、崗位訓練等多種途徑，使為老服務人員都成為掌握專業社會工作知識和服務技能的專門人才。努力把專業社會工作者的職業資格認證制度和職稱評聘體系建立起來，大幅度提升老年人福利服務事業的專業水平，影響和帶動整個社會福利事業的發展。將養老護理員納入公益性崗位，給予工資補貼，專業培訓費用由政府承擔。

隨著我國快速進入老齡化社會，養老問題已經不僅僅是一個社會福利問題，而是一個嚴重的社會問題。推進現代養老服務業不僅有利于保障和改善民生，也有助于實現和諧社會。從以上對我國養老服務業的現狀、當前的養老服務業發展目標和方向的分析，本文提出了加快發展現代養老服務業的建議。首先是政府應該認識到養老事業的重要性，發展現代養老服務產業的必要性，發揮主導作用，積極推進養老產業的發展。政府應該加大老年工作的資金投入，加快研究制定發展養老機構的行政管理法律法規，以便規范和促進目前在我國已經逐步興起的社區居家養老模式和社會機構養老服務模式。政府還應該加快養老服務隊伍專業化建設步伐，建設專業性的老年社工隊伍和社區志愿者隊伍，培育和發展非營利老年服務組織，以便能盡快提高養老服務產業的供給，擴大市場，增加就業，使現代養老服務業成為我國發展新型服務業的一個增長點，為我國經濟轉型提供支撐。