甘肅省人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國礦產資源法》和《甘肅省礦產資源管理條例》貫徹實施情況的匯報
——2009年11月25日在省十一屆人大常委會第十二次會議上
省人大常委會執法檢查組副組長
省人大環境資源保護委員會主任委員 趙偉民
主任、副主任、秘書長，各位委員：
根據省人大常委會2009年執法檢查的安排，以省人大常委會副主任馬尚英為組長，省人大環境資源保護委員會主任委員趙偉民為副組長，部分省人大環境資源保護委員會委員及省人大代表組成的執法檢查組，從7月至10月，在全省開展了《中華人民共和國礦產資源法》和《甘肅省礦產資源管理條例》（以下簡稱“一法一條例”）的執法檢查。這次檢查的重點是各市、州貫徹實施“一法一條例”的基本情況，地質礦產主管部門對勘查、開采的審批和監督管理情況以及對違法勘查開采礦產資源的查處情況，勘查、開采礦產資源對生態環境的影響情況，共伴生礦產資源和尾礦的綜合利用情況，群眾反映突出的礦產資源開采問題以及貫徹執行“一法一條例”中存在的問題和建議等情況。
這次執法檢查以各市、州自查與執法檢查組重點檢查相結合，采取報送材料、聽取匯報、座談交流和實地察看等方式，分三個階段進行。第一階段為自查階段，由各市、州人大常委會組織，并將自查報告上報省人大常委會。第二階段為重點檢查階段，執法檢查組在聽取了省國土資源廳關于全省貫徹執行“一法一條例”情況全面匯報的基礎上，于9月13日至10月21日，對隴南、白銀兩市進行了重點檢查。期間，檢查組認真聽取了兩市人大、政府和所到縣區政府關于礦產資源管理和保護情況的匯報，多次召開了由有關部門負責人、企業負責人和基層代表參加的座談會，廣泛聽取了各方面的意見和建議。重點檢查了有色金屬礦產和煤炭資源的勘查、開發利用及保護情況，實地察看了洛壩有色金屬公司、白銀公司廠壩鉛鋅礦、小廠壩鉛鋅礦、陽山金礦、白銀紅會礦區等21個礦山企業，聽取了企業情況介紹，查看了井巷工程和相關地質、設計資料。第三階段匯總情況，分析研究，形成報告。
通過檢查，檢查組認為，自“一法一條例”頒布實施以來，全省各級政府和國土資源行政管理部門高度重視礦業發展，在貫徹實施“一法一條例”方面做了大量的工作。堅持“在保護中開發、在開發中保護”這一原則，認真依法行政，強化監督管理。圍繞維護礦產資源國家所有這一主權，不斷加大宣傳力度，堅持不懈地開展專項治理整頓，加快了礦產資源利用方式的轉變，促進了我省礦產資源開發與環境保護的協調發展。現將檢查情況報告如下：
一、我省貫徹實施“一法一條例”的基本情況
近年來，各級政府和國土資源行政管理部門把“一法一條例”的貫徹實施和加強礦產資源開發利用有機結合起來，不斷加大監管和執法監察力度，礦業權管理行為、礦產資源勘查開發秩序不斷規范，礦產資源浪費嚴重、礦業秩序混亂的問題已基本得到解決，礦產資源的勘查、開發、利用、保護、管理各項工作逐步走上了科學化、規范化軌道。
（一）以宣傳教育為基礎，不斷提高干部群眾的法制意識。“一法一條例”頒布后，各級政府和國土資源行政管理部門加大了“一法一條例”的學習宣傳力度，舉辦了各類講座、培訓班，借助新聞媒介擴大宣傳覆蓋面，每年都結合“4.22”地球日、“6.25”土地日、“12.4”法制宣傳日等，舉辦大型紀念宣傳活動，廣泛宣傳礦產資源法律法規。組織開展了縣、鄉、村級干部國土資源法律法規知識宣傳教育培訓活動，對基層政府、地勘單位、礦山企業負責人進行了集中培訓。對一些嚴重違反“一法一條例”的行為進行嚴肅查處，如被新聞媒體曝光的合作市政府越權行政造成違法探采黃金案件，省政府組織有關部門及時進行了嚴肅查處，并對相關責任人給予了行政處分。通過學習宣傳，各級領導干部礦產資源國家所有的觀念、貫徹落實科學發展觀、保護與合理開發利用礦產資源的意識切實增強，各級政府和行政主管部門認真實施“一法一條例”、依法管礦的意識明顯增強，社會各界和廣大人民群眾對礦產資源保護與開發利用的關注程度有所提高，為國土資源管理營造了良好的法治環境。
（二）以建章立制為重點，不斷完善配套法規體系。為貫徹實施“一法一條例”，推進全省礦產資源工作法制化進程，我省先后頒布了《甘肅省礦產儲量管理條例》、《甘肅省地質環境保護條例》等配套法規，研究編制了《礦業權設置規劃》，制定了《甘肅省探礦權管理暫行辦法》、《甘肅采礦權管理暫行辦法》、《探礦權采礦權價款收入管理暫行辦法》、《甘肅省采礦權有償延續登記管理辦法（試行）》等礦業權管理部門規章。2007年，我省成立了甘肅省國土資源交易中心，建立了礦業權公開出讓、轉讓平臺。除按法律規定探礦權人申請采礦權外，新立礦業權均通過招拍掛方式公開出讓。據統計，2006年—2009年上半年，省、市、縣三級公開出讓礦業權達1670宗，價款已逾百億。同時，省國土資源管理部門以開展學習實踐科學發展觀為契機，制定和實施了我省國土資源管理“兩配置一補充”（建設用地供給配置、礦業權審批配置、建設占用耕地補充）的新機制，加大了對白銀、金昌、酒鋼等省內國有大型企業礦業權配置和對華能、中信、中金等國內優勢企業的支持力度，引導礦產資源向國內、省內優勢企業聚集，引導國有地勘單位加強與國內、省內大企業合作勘查，規定省屬國有地勘單位探礦權轉讓必須在交易中心公開進行。這些法規規章的制定，使礦產資源管理工作做到了有章可循、有據可依，基本形成了與“一法一條例”相配套的礦產資源管理法律法規體系。
（三）以整頓規范為契機，推進配套制度規章的全面實施。自2005年5月開始整頓工作以來，各級政府和國土資源行政管理部門認真貫徹落實《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》和《甘肅省全面整頓和規范礦產資源開發秩序工作實施方案》，對礦產資源勘查開采行為開展拉網式排查，以整頓規范工作自查驗收中發現的問題和媒體披露、群眾舉報的案件為突破口，全面清理、徹底解決各種違法違規行為。對清理出的各類問題及時進行了整改，對無證采礦、亂采濫挖、以采代探等問題進行了集中專項整治，對清理出的非法礦點進行了取締關閉，炸毀了非法礦井，有力的打擊了非法勘查開采行為。在整頓期間，對42個重點礦區開展了專項整治，對2006年以前的58戶地方政府招商引資無證勘查開采企業、114個“圈而不探”、“以采代探”的探礦區塊進行了依法查處和規范。據統計，全省共關閉不具備安全生產條件、破壞環境、污染嚴重的礦山企業715家，共查處無證勘查58起，無證開采1218起，超層越界開采26起，違規招商引資項目71個，非法轉讓探礦權4起，非法轉讓采礦權15起，依法關閉礦山715處（其中關閉小煤礦100處）。同時，按照《甘肅省礦產資源開發整合總體方案》和《甘肅省煤炭資源整合行動方案》要求，省國土資源管理部門以小煤礦資源整合為重點，積極協調整合工作中存在的矛盾和問題，大力推進礦產資源整合，全省共減少小煤礦88個，金屬礦20個，很大程度上解決了我省“散、亂、小”的問題。通過三年多的整治規范，我省礦產資源勘查開發布局趨于合理，礦產資源勘查開發秩序明顯好轉。
（四）以完善審批程序為抓手，有序規范礦業權管理工作。針對我省礦產資源勘查開發中存在的問題，省政府及國土資源行政管理部門采取了一系列行之有效的政策措施，規范礦產資源管理。一是嚴格了礦業權審批。除公開出讓、轉讓的礦業權外，其余礦業權新立、轉讓及合作需經過專家論證、資源所在地協查、主管部門初審、省長辦公會審核、媒體公示、省政府常務會議批準等程序，有效地避免了礦業權糾紛的發生和倒賣牟利。二是制定了全省探礦權設置規劃和重點礦區礦產資源整合規劃，嚴格按照規劃設置礦業權，使礦業權設置更加科學、布局更加合理。三是支持省屬大型國有企業加快發展，優先解決大型國有企業的礦業權配置問題。把前景好的礦業權通過行政審批、合作、參股等方式配置到省屬國有大型企業。截止目前，已為金川、酒鋼、白銀公司等國有大型企業配置礦業權 120宗，有效解決了國有大型企業接續資源勘查基地問題，發揮國有大型企業的技術優勢和支柱作用，延長了產業鏈。這些措施的開展，有力地促進了我省的礦產資源管理工作。
（五）以地質找礦為核心，不斷加大勘查投入。近年來，省政府及國土資源行政管理部門著力解決我省礦產資源供需矛盾，加大勘查投入，使我省煤炭、黃金及有色金屬地質找礦取得重大突破。隴東地區查明煤炭資源量超過95億噸，隴南陽山金礦提交金礦資源量300余噸，肅南小柳溝鎢鉬礦、武山溫泉鉬礦資源儲量規模達到大型-超大型。2009年，省政府批準建立了起步資金5億元的地質勘查基金。通過基金運作，有力地保障了政府主導、市場運作的礦業權配置新機制的實施，加大了礦產資源勘查開發投入力度。
（六）以保護環境為目標，努力提升資源綜合利用水平。為了實現礦產資源開發利用與生態環境保護的協調統一，2007年，省政府建立了礦山環境恢復治理保證金制度，堅持“誰開發誰保護，誰污染誰治理，誰破壞誰恢復”的生態環境恢復補償原則。要求礦山企業制定礦山生態環境保護和綜合治理方案，督促采礦權人履行法定的環境保護與恢復治理義務，有力地促進了礦山企業在環境恢復治理中的投入力度。一方面，通過加大宣傳教育、舉辦技術培訓班等方式，幫助和指導采礦權人依法、科學采礦，提高合理利用和節約保護資源的自覺性，樹立憂患意識和可持續發展觀念。另一方面，通過嚴格執法，改變綜合利用水平低，資源浪費嚴重的現象，確保了資源對經濟可持續發展的保障能力。
二、存在的問題
檢查組認為，近年來全省礦產資源開發和保護工作總體形勢良好，礦產資源管理工作也取得了較大的成績，但與依法、科學、規范管理礦產資源的要求相比，還存在一些不容忽視的問題。
（一）歷史上存在的地方政府越權配置資源，招商引資搞開發的問題亟待解決。個別市、縣政府過去在招商引資過程中，擅自引進企業進行開發，有的在地勘單位已有的探礦權內招商引資，由于投入規模較大，引起與合法探礦權人的矛盾和糾紛，給監管工作帶來困難。
（二）礦產資源的綜合利用水平較低。我省大部分礦山企業重開采、輕開發，礦產資源開發利用方式粗放，資源沒能得到有效開發和合理利用，資源開采的回采率、選礦回收率和共伴生礦資源綜合利用率較低。礦產資源的開發以初級開采為主，深加工項目少，產業鏈條短，產品的科技含量低，附加值不高，缺乏市場競爭力。
（三）個別市、縣礦產資源勘查開采中存在違法違規問題。受利益驅動，個別非法采礦業主鋌而走險無證采礦，部分采礦權人越界開采現象時有發生。部分探礦權人由于技術力量和勘查投入經費不足等原因，存在“圈而不探”的問題，有的區塊還存在“以采代探”、合作勘查不規范的問題。
（四）礦山生態環境保護治理工作滯后。大多數礦山企業“重開發、輕治理”的現象比較普遍。通過長期的礦產勘查開發，部分礦山企業對采出的低品位和暫不能利用的礦石亂堆亂放，廢水廢渣的排放不能嚴格按照環保要求進行處理，一些關閉、廢棄礦區的采坑沒有回填治理。如靖遠礦區地表沉陷非常嚴重，造成礦區周邊耕地塌陷，地面建筑物及基礎設施嚴重破壞。礦區礦石運輸、尾礦及礦渣的堆積、地表塌陷等造成嚴重的地質生態環境破壞以及水體污染等問題，因采礦誘發的地質災害隱患較多。礦山土地復墾、生態環境恢復面臨的任務十分艱巨。
（五）礦產資源管理法律法規亟需修訂。現有的礦產資源管理法律法規操作性不強，已不適應當前經濟發展和管理工作的需要，礦產資源管理配套法律法規不夠完善。
三、幾點建議
通過這次執法檢查，檢查組認為，貫徹實施礦產資源法律法規、加強我省礦產資源管理是一項復雜而艱巨的重要任務，全省各級政府要以科學發展觀為指導，按照國家法律和政策要求，緊密結合我省礦產資源開發利用實際，堅持“在保護中開發，在開發中保護”的方針，正確處理當前與長遠、局部與整體、資源開發與環境保護、市場機制與宏觀調控等關系，進一步加大工作力度，有效維護礦產資源的國家所有權益，不斷提高礦產資源保護和合理利用水平，促進礦業經濟健康、有序的發展。
（一）進一步增強依法行政意識。各級政府和國土資源行政管理部門要進一步提高依法行政意識，樹立科學發展觀和正確的政績觀，正確處理好加快經濟發展與合理開發利用礦產資源的關系、礦產資源管理與生態環境保護的關系、當前發展與可持續發展的關系，強化礦產資源保護意識，不斷加大執法力度，依法開展礦業整頓，提高礦產資源的綜合利用水平。地方各級人大及其常委會應加強對礦產資源法律法規的監督檢查，督促政府及礦產資源行政管理部門牢固樹立依法治礦、依法管礦的法制意識，堅持不懈地開展專項治理整頓，加快礦產資源利用方式的轉變。通過各級人大的監督，推動礦業部門維護正常的開發秩序和礦業勘探，促進我省礦產資源的可持續發展。
（二）不斷提高礦產資源勘查開發監管效能。各級政府和國土資源行政管理部門要繼續依法開展礦產資源管理秩序治理整頓，堅決打擊和嚴厲查處礦產資源勘查開發中的各種違法行為，進一步加強礦產資源經常性監督管理的力度。一要強化對探礦權、采礦權實施的監管。嚴格限定探礦期限，對在規定期限內不能及時匯交地質資料、提交地質成果報告的探礦權，堅決予以取締。依法規范探礦權轉讓行為，對探礦權人不按照批準的勘查實施方案施工和投入資金、非法轉讓探礦權、圈而不探、以采代探等違法行為，要依法嚴肅查處。嚴格采礦權的準入條件，監督采礦權人嚴格按照批準的開發利用方案進行施工，加強對礦山企業的動態監管，進一步嚴格“三率”（開采回采率、采礦貧化率、選礦回收率）指標檢查考核，依法查處無證開采、超層越界、采富棄貧、亂采濫挖等破壞資源的行為。堅持常規管理與集中整治并重，堅決打擊、關停各類非法采礦點，形成高壓態勢，防止死灰復燃。二要健全完善執法監管長效機制。進一步加強執法隊伍建設，充實執法力量，完善執法制度，落實執法責任，健全部門聯動執法機制，加強日常巡查監督，全面建立礦產資源勘查、開發監管長效機制。三要協調好礦產資源開發活動中各方的利益關系，正確處理好發展礦業促進地方經濟發展與維護礦產資源國家所有權益的關系，處理好發展地區經濟改變貧困狀況與嚴格依法管理礦產資源的關系，積極探索各方利益關系的利益分配機制。
（三）加大礦產資源的勘查力度。各級政府和國土資源行政管理部門要加強地質勘探工作，加大投入，確保資源安全。同時，認真研究探索建立符合市場經濟要求并適應礦產資源勘查開發特點的管理政策。一要充分發揮國有地勘單位作用，加強基礎地質調查，壯大商業地質勘查，切實提高礦產地質調查工作程度，為全省礦產資源勘查提供地質信息服務。二要強化政府對資源配置的主導作用。對有找礦前景的成礦區帶、礦產地或勘查區塊、所有國家出資勘查的區塊均可由政府主導申辦礦權并控股進行勘查，勘查成果由政府主導出讓，參與投資企業按比例分成。三要拓寬融資渠道，加大勘查投入。充分發揮各級政府和企業的積極性，鼓勵國有地勘單位、國有企業、民營企業和個人等投資參與資源勘查，積極發展礦業資本市場，形成多渠道投入的資源勘查機制。四要創新資源勘查形式。選擇一批具有勘查開發前景的項目進行招商引資，吸引技術力量強、實力雄厚的投資者參與全省礦產資源勘查，大力推進資源勘查的市場化運行機制。五要加快礦產資源、煤炭資源等優勢資源的勘查步伐，切實提高礦產資源的接續保障作用。
（四）切實把礦產資源優勢轉化為經濟發展優勢。各級政府和國土資源行政管理部門要堅持宏觀調控與市場化運作相結合的原則，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，以推進礦產品精深加工增值為核心，通過招商引資、外引內聯，吸引國內外資金技術實力雄厚的礦產資源開發加工企業引領、主導和參與我省優勢礦產資源開發，推進優勢礦產資源精深加工，努力把礦產資源優勢轉化為經濟優勢。采取以資源換資金、以存量換增量等方式，變資源為資本，實現礦產資源開發由小到大滾動式發展，使資源開發利用的后發優勢得到充分發揮。堅持以政府為主導積極申辦礦權，將探礦權、采礦權以及資源作為股份，引進國內強勢企業和先進的深加工技術參股主導開發，加快采選、冶煉、深加工項目建設進程，加速資源加工、轉化、增值。加大資源開發力度，在現有開發利用水平基礎上，加強與優勢企業的合資、合作。健全完善礦產資源開發有償使用制度和資源補償機制，促進礦產資源的高起點開發。
（五）加強礦山生態及地質環境的保護與恢復治理。嚴格落實“誰利用誰保護、誰破壞誰治理”的原則和礦山生態環境恢復治理保證金制度，加大礦山生態環境治理力度，促使礦山企業自覺開展礦山環境保護和治理。認真落實礦業環境影響評價和礦山建設與生態環境保護“三同時”制度（同時設計、同時施工、同時投入使用），進一步完善礦山開采準入制度，努力做到開發資源同保護生態、減少污染相統一，提高資源利用率，實現可持續發展。對已設立的礦山企業，要編制《礦山地質環境保護與綜合治理方案》，同時要與礦山企業簽訂礦山地質環境治理合同，足額收取治理保證金。要加強對采礦過程的監管，督促礦山企業切實做到邊開采邊治理好環境。對已經關閉的礦山要進行環境影響評估，制訂環境恢復治理方案和工作推進計劃，落實好責任主體。需要政府承擔恢復治理任務的，應將治理資金列入財政預算，并確保落實到位。
（六）加快 “一法一條例”修訂及配套法規的完善。“一法一條例”的頒布實施，雖然發揮了其應有的重要作用，但隨著我國經濟社會的發展，現有的礦產資源管理法律法規已不適應當前經濟發展和管理工作的需要，特別是在探礦權管理中存在許多不適應的地方，如兩級審批的政策不能很好的調動基層監管的積極性，以勘查投資劃分審批權限不盡合理，探礦權準入門檻過低，勘查期限沒有明確限定等等。建議盡快修訂“一法一條例”，進一步完善配套法規。
