談到同城化，其實隱藏了一個前設條件，就是不同的城市間實現同城化。目前，同城化的最高水平或目標還沒有完全一致的共識。一般意義上的同城化主要講的是城市在交通、就業、醫療、教育、公共服務等方面享受同等的服務，主要是實現市民卡的一卡通。真正意義上的同城化就是在兩個或多個城市之間完全實現一體化的發展。到了這個階段，同城化就是在同一都市圈中無差別的生活方式，寧鎮揚同城化的最高境界就是三個城市最后變成一個大都會。
同城化戰略主導的寧鎮揚區域，是泛長三角北翼空間網絡節點的幾何中心，承擔著國家區域發展承東啟西的樞紐門戶功能，揚子江城市群跨江一體化發展的重要示范區功能和江蘇率先基本實現現代化的重要龍頭區等多項使命?，F行的行政管理體制以及市場體系中存在的“本位”主導定勢，使得三地在同城化進程中仍然存在著不少問題。寧鎮揚同城化一直沒有顯性成就的原因是什么？推進寧鎮揚同城化最大的體制性障礙是什么？走在前列的廣佛同城化對寧鎮揚同城化有何借鑒意義？實現社會生活一體化這一寧鎮揚同城化的核心目標有哪些切入點？圍繞相關問題，南京大學城市科學研究院副院長胡小武回答了本刊記者的提問。
【記 者】 寧鎮揚同城化雖然從戰略規劃上提出已有多年，但一直沒有顯性的成就。主要是由于什么原因？
【胡小武】 寧鎮揚同城化發展的一大障礙是有其地理上的阻隔——長江。因為長江之隔，要素流動就無法實現地理空間上的零距離邊界，這成為寧鎮揚發展的相對短板。因此要以長江兩岸一體化空間為其融合區，尋找臨港區域的組合發展來克服這一短板。
其次是城際快速交通的滯后。寧鎮揚三地雖有發達的公路交通網絡，但目前最快捷的城際軌道交通卻一直滯后。同城化的硬件基礎是日常工作通勤化的交通體系。按理說，南京與鎮江的輕軌應該率先開通，但各種原因導致其建設落后于寧和、寧滁線的建設。同城化發展首先應當修路，其次是降費，應當有更多推動寧鎮揚同城化發展實質性的措施，加強政府間、文化間、市場化商業性的交流，以實現真正意義上的同城一體化交通方式。
再次是由于三市文化上的差異。這其中主要是揚州的文化和南京的差異性，揚州自古以來就是一個富有底蘊的城市，形成了精致揚州、園林揚州等符號性的元素。揚州的淮揚菜、揚劇、三把刀等文化元素也都形成了一個相對獨特的文化體系，市民的消費方式、生活方式、地域文化都有明顯的地域城市文化主體性，三市文化上的離散性比較明顯。因此，揚州很難與南京、鎮江在文化上有近似性和融合性，進而實現一體化。鎮江和南京的交流也不夠密切。所謂聯系密切，比如鎮江和南京兩地的企業有較為頻繁的商業貿易往來，這就是市場化的強聯系；南京的學術論壇會拉來鎮江一起交流討論，這就是文化上的強聯系；兩地的領導頻繁地在一起圍繞一系列共同話題開會交流討論就是行政上的強聯系。目前，鎮江和南京在商業、文化、行政三個方面都無法給人以高密度、高頻度、強聯系的印象。
【記 者】 從國際經驗看，目前推進寧鎮揚同城化最大的體制性障礙是什么？
【胡小武】 寧鎮揚同城化的一大體制性障礙是行政分割與戶籍身份壁壘。行政區劃差異同時表現為各市經濟發展水平不一致，戶籍壁壘則隱含了公共服務水平的差異。同城化所包括的交通、要素流動、公共服務的一體化，因為行政區劃、交通距離、公共服務能力的問題，導致三市之間很難實現同城一體化水平。
國外不存在戶籍制度的限制，要素間互相流動的成本是受市場經濟調控的，要素流動的自由度很高，才形成了差異度較小的鄰近都會區。真正意義上的同城化就是要實現要素間的來去自由，而要素來去自由的前提是增加來往的頻率，最終讓生活在不同地域的居民享受基本等量、等質的公共服務。
另一方面，國外是國民待遇，并無典型的市民待遇一說，國民待遇看的是居住地，而市民待遇看的是房屋所在地，因此同城化是一個中國特有的概念。自由流動不是因為有戶口本，只要擁有身份證或社?？ㄖ惖奈锛?，就能享受同等的待遇。地理上的概念是指在一個相對的區域范圍內，有數十個以上的城市聚集在一個區域范圍內，彼此間的邊界越來越小，幾乎可以認定為連成一體，因此稱作一個都會區。而我國所謂的城市群、同城化更多的一個政治經濟學概念，正是因為戶籍制度，才會有典型的行政壁壘，行政壁壘使得我們需要追求同城化。
【記 者】 國內走在前列的同城化是廣佛同城化，這對于寧鎮揚同城化發展有何啟示？
【胡小武】 廣佛同城化在上世紀90年代末就已提出。2016年2月，深入推進廣佛同城化獲國務院批復，這是自2008年底國務院批復同意實施的《珠三角地區改革發展規劃綱要》提出“強化廣州佛山同城效應”之后，國家層面再次批復要求深入推進廣佛同城化。廣州和佛山目前分別是廣東省第一和第三大經濟體，經濟增長勢頭平穩。廣州、佛山的GDP、居民收入水平不相上下，佛山的民營經濟優于廣州，廣州作為省會城市，是政治文化中心，因此兩地具有高度的互補性。廣佛同城化，一方面是在經濟體量上形成了中心和次中心的關系，產業的互補性和關聯度高；另一方面，快速的城際交通廣佛新干線的運行，使得兩市就業和交往實現了通勤化。在未來我國的同城化發展中，那些地理距離在50-100公里的城市，要實質性地推進同城化，必須在主要功能中心形成不超過1小時的直線通勤交通。要滿足這一需求，必須規劃建設快速的城際軌道交通體系，原來的城際公路、高速公路，因通達的不確定性，是無法支撐的。
回到寧鎮揚上來，三市在空間上有長江的阻隔、經濟上有落差、文化上有鮮明的個性，這就導致這一區域的同城化存在天然的距離感，也成為同城化推進過程中的先天短板。
【記 者】 實現社會生活一體化這一寧鎮揚同城化的核心目標，有哪些切入點？
【胡小武】 寧鎮揚同城化，從根本上理解就是要打造南京、鎮江、揚州高密度的交通網絡，包括更多的跨江通道；通過城市要素的補短板舉措，提升三市經濟發展能力、公共服務水平、市民生活水平、居住環境的一體化的指數；加快建構出三個城市的居民在心理上同城化的歸屬感和認同感，從而實現社會生活的一體化，這也是寧鎮揚同城化的核心目標。
實現這一目標的切入點主要包括以下幾點：
第一，寧鎮揚同城化要在城市規劃上實現共識。在政府制定同城化規劃愿景的同時，具體的城市規劃層面如果沒有高度自覺的同城化意識，同城化就很難達到預期目標。因此，寧鎮揚的同城化應該在各市找到向心中心，城市規劃和建設的理念，互相靠近、互相貼近中心。目前來看，寧鎮揚的交通布局主要是：長江以北是沿江高速和寧啟高速，長江以南是312國道和滬寧高速，東西兩邊分別是南京四橋和潤揚大橋。目前正規劃寧鎮揚的軌道交通建設。從目前的交通規劃來看，具體城鎮化空間還需繼續形成同城一體的規劃共識，比如在寧鎮揚三角中心位置，規劃建立寧鎮揚同城化為導向的跨江發展示范區，在這個區域中提高規劃建設要素的密度和強度，把這一區域建成一個具有向心發展力的新型城鎮發展功能區，使得每個行政區的規劃都能服從于更高水平的同城化的規劃。目前看來，寧鎮揚同城化在規劃上的共識仍舊欠缺。
第二，市民生活層面公共服務的一體化。寧鎮揚的同城化還包含了在公共服務領域實現更高水平的同城一體。推進寧鎮揚基本公共服務“同城化”，不僅是三市經濟和社會發展一體化的客觀要求，也是惠民生、構建優勢生活圈的重要手段，還是提高要素資源利用效率的有效途徑和社會管理創新的現實需要。同城一體才是同城化的最高標準，包含更高層級的教育、醫療、就業、社保、居住、交通、生態、旅游的一體化，如果三市的市民卡能夠實現真正意義上的互聯互通，就能達到在公共服務層級的同城化標準。
第三，構建和培育寧鎮揚三地市民心理層面的同城一體。構建和培育市民心理層面的認同主要包括兩種路徑，一種路徑是通過行政手段打破和戶籍相關聯的專屬性待遇，另一條路徑就是相對有落差的地方通過加快提升以比肩乃至超越標桿城市的公共服務發展水平，逐漸實現同城型、一體化的社會心理狀態。
目前看來，戶籍制度仍是同城化較大的阻礙，如果市民服務、公共服務的一體化能夠覆蓋掉戶籍制度帶來的專有權益，就能有望打破市民的心理區隔和藩籬。戶籍的待遇不外乎教育、醫保、交通、社會治安、出入境等領域，通過公共服務的同城一體打破戶籍的專屬待遇，構建和培育三地市民的同城化心理，讓市民在身份、戶籍上沒有顯著差異是實現同城化的關鍵一步。當然如果鎮江、揚州市民專屬的待遇水平更高，就需要三市在市民待遇所涉的核心層面，比如公共服務的效能、行政服務的效率、教育水平、醫療水平、住宿環境、生活設施上都能達到相似的標準，消彌差異化，讓大家的心理歸屬感變成一種大的同城心理。
第四，構建寧鎮揚同城化發展的示范區。前面談到的多為遠期或中長期目標，近期若能夠規劃發展一個寧鎮揚發展示范區，便能從實現路徑上取得突破。比如建立儀征與六合，仙林與寶華、龍潭與下蜀、丹徒與儀征一體化發展的四組示范區，在這些示范區內實現不分戶籍的一體化發展。同時建立若干個同城化的統籌發展辦公室，來統籌地方的發展規劃。如此，八地形成了四個組團，共同形成了寧鎮揚發展改革創新示范區，通過統一的規劃、建設、配套與公共服務，實現完全意義上的同城發展格局，未來這四個示范區也有望成為寧鎮揚三地的心臟。
第五，率先推動寧鎮揚三地的公共交通及物流成本的削減。通過交通方面的改革創新率先推動更加有利于三地人財物的流通，以商用車、公共交通、物流車的月卡制或優惠為抓手，激活三地間高頻、無縫的交流。一方面，有利于加強人員往來，提升三地相關產業的競爭力。另一方面，也符合中央供給側改革提出的“三去一降一補”在寧鎮揚同城化發展中的落地，真正推動寧鎮揚三市間同城化要素的流動。當前，物流層面的過路過橋費就占成本的十分之一，這樣的成本是相當高的。如果三地牌照的車輛在通過三地范圍內高速公路收費站之時予以享受一定的折扣，便可直接推動同城化交通體系的建設。
在新的形勢下，聚焦創新要素的優化重組可提升寧鎮揚同城化的發展動力，在寧鎮揚同城化發展中培育更高更強的增長極。同城化主導的區域經濟發展，可以形成非均衡的地區間發展模式，非均衡發展鼓勵率先區域內點的突破，通過點的帶動，形成面的提升，進而達到更高層次的均衡，實現更高水平、更大規模的集聚效應。一方面，同城化發生在中心城市或次一級的中心城市和周圍城市之間，可以在內部再造新的增長極、新的功能區；另一方面，同城化的整體提升效應，可以在大區內強化“首位度”或龍頭效應。寧鎮揚三市中南京可以適當地分流一部分工業、高教及科研資源，使得這些資源在揚州和鎮江實現某種意義上的勻質分布。通過疏散一部分非省會城市的要素資源，以推動揚州、鎮江相對高端要素的集聚，助推其實現快速發展。
