朱德米 劉小泉 南京社會科學
協同創新已成為近年來西方國家公共部門創新的一種模式。行政主導型創新模式無法適應新形勢下公共部門創新的需求，協同為我國當前公共部門創新模式的轉型提供了一條新路徑。本文以厘清公共部門協同創新的內涵為基礎，從理論溯源、協同方式、制約因素、過程管理和創新主體間的信任關系等方面對國外公共部門協同創新研究進行梳理，進而思考對我國公共部門協同創新的啟示。
一、公共部門協同創新的相關概念界定
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公共部門創新
理解公共部門創新的概念與基本內涵，是研究公共部門協同創新的邏輯起點。公共部門創新既是公共部門在特定背景下有意圖地尋求質變的行為，也是從創意的產生、選擇、實施到推廣的全過程，可以從以下幾個方面來深入理解：
（1）創新是公共部門采取的主動行為。公共部門主動改變或提升公共事務的現狀，其意圖在于另辟新徑解決問題或滿足公眾的需求。
（2）創新過程是一個反復或迭代的循環。創新過程，也稱作創新周期，可分成四個相互聯系、循環往復的關鍵階段（如圖1所示）。在復雜的反饋循環中，這四個階段并不總是縝密地環環相扣，而是經常重排、合并、相互整合和重復。
（3）創新能帶來三階改變。第一階改變表現為公共產品、公共服務或解決方案類別上的差異性；第二階改變主要表現為公共服務形式和內容的革新、組織慣例的變化；第三階改變體現在思維方式、政策目標以及程序設計等方面的轉變。簡而言之，創新最終會產生質變，而不是量變。
（4）創新是相對于特定的背景而言的。創新總能帶來新東西，然而未必一定是“全新發明”。在別處已被采用過的新理念或實踐模式，復制到另外的制度背景或領域中，也算作創新。依據具體情況對原始概念進行選擇、組合、轉換和改進，是理念轉移過程中必不可少的環節。
（5）創新的根本目標是創造公共價值。公共部門創新的類型主要包括產品和服務創新、服務供給方式創新、組織創新、概念創新、政策創新以及體制創新。這些類型表明了不同的創新對象或創新內容。公共部門創新與私營部門創新的區別在于：前者的根本目標是創造公共價值；后者追求的核心目標是提高產品的競爭優勢和經濟效益。
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協同
協同是協同創新的一個核心理念，它對于理解公共部門協同創新具有重要的作用。協同是一種比合作和協調互動程度更高的組織間關系，不僅包括交流、資源共享、相互承諾等要素，還包含了行動者的理念和社會地位的嬗變。人們之所以協同，是因為他們存在差異，并希望差異促進隱性知識的轉移以及引發爭論與思辨，從而更易于發現創意點。其實，差異也有可能導致參與者建立敵對關系。如果行動者之間的差異是通過一種建設性的方式來管理，那么他們能夠就創新方案的性質和內容達成協議。這種協議即便是臨時性的、有爭議性的且含有妥協的成分，仍然會獲得絕大多數行動者的支持。
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公共部門協同創新
作為一種新型的公共部門創新策略，協同創新在以下方面顯示自身特點：（1）多元參與。公共部門協同創新不是一種封閉的、單獨式的創新，而是一種開放式的創新，在初始階段就吸納了來自公、私、非營利部門的行動者。（2）以解決公共問題為導向。公共部門協同創新一般是針對單個主體難以解決的復雜公共問題而誕生的，比如流域水污染、大氣污染、公共衛生服務等。利益相關者以伙伴關系的形式共同制定切實可行的新穎性治理方案，以提升解決問題的效率和成功率。（3）不受正式邊界和規則的約束。創新的規模和范圍由創新資源的可利用性來確定，不受制于官僚組織邊界與規則的約束。創新資源既包括知識、經驗、創造力等無形資源，也包括資金、物質等有形資源。（4）公共部門處于領導地位。創新主體之間不依賴權力結構，也不存在唯一權威。然而，創新主體之間并不是完全平行的關系。確切地說，雖然有政府之外的組織參與，但公共部門在其中的“領導”地位其實是存在的，在某種意義上這也是公共部門協同創新得以運行的基礎和保障。
二、公共部門協同創新的理論溯源
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創新經濟學理論
創新經濟學理論的發展可以劃分為三個階段。在第一階段，約瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）和他的追隨者們研究了企業家在私營企業產品創新中的作用。在第二階段，研究的焦點主要集中在企業間的協同以及企業、知識生產者和公共機構之間的協同。在第三階段，企業與用戶之間的協同互動如何刺激創新引起了學者們的廣泛關注。
隨著創新經濟學理論的發展，學者們逐步將創新視為協同的產物，是復雜網絡中多元主體互動的結果。創新經濟學理論的突出貢獻在于：它證明了競爭的局限性和互信合作的價值，消費者和潛在競爭者都可為創新過程提供重要的輸入。生產者、消費者、科學家和公共機構之間互動的復雜系統能推動創新，這是公共部門協同創新的重要靈感源泉之一。
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規劃理論
規劃理論和創新經濟學理論有著相似的發展歷程。傳統規劃理論的基本假設是，制定和實施合理的綜合性長期規劃有利于引領城市或農村的發展。雖然規劃的編制利用了科學的專業知識，也結合了經濟和人口結構的變化趨勢，但實際上長期規劃卻極少獲得預期的結果。
最新的規劃理論倡導我們放棄過分理想化的、著眼于未來發展的綜合性長期規劃，取而代之的是更現實且能適時轉變的分權式規劃，只為碎片化的新興發展提供持續的協調和總體方向。規劃理論對公共部門協同創新的核心貢獻在于：它突出了創新過程的開放性和動態性的特點。
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公共行政理論
公共組織和公共治理如何轉型以適應社會變遷？這是近年來公共行政理論界普遍關注的熱點問題。傳統公共行政理論將穩定視為公共治理的積極因素，20世紀80年代則興起了名為新公共管理運動的公共部門改革浪潮。新公共管理運動的關鍵使命體現在兩個方面：一是增加基于競爭和消費者自由選擇的市場驅動治理機制的應用，創建更具動態性和靈活性的公共部門；二是發展以績效合同和績效薪酬制度為基礎的公共管理方式，增強公共管理者和公共雇員的企業家精神。從公共部門創新的角度來看，新公共管理具有明顯的局限性：它以為只需模仿私營部門的競爭邏輯，公共部門創新就會順理成章地取得顯著成效；它將公共部門創新的責任全部強加給了公共管理者。
作為對當代復雜社會問題的一種回應，新近的網絡治理理論認為，不僅競爭可以促進創新，合作也可以促進創新。大量的參與者有能力為創新過程提供重要的投入，比如公共管理人員、基層行政人員、私人利益相關者和服務使用者等。公共部門的領導并非憑一己之力去推動創新，而是盡力創造一個開放、柔性的協同互動平臺，參與者借此通過不同的途徑對公共部門創新作出努力。這種促進式的網絡管理，目的在于為協同創新構建制度機制或話語框架。鮑勃·杰索普（Bob Jessop）等人稱之為“元治理”（meta-governance），即“治理的治理”。也就是說，治理網絡中的協同關系必須得到有效的元治理才能充分激勵公共部門創新。這是公共行政理論對公共部門協同創新的特殊貢獻。
三、公共部門協同創新的研究重心
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協同創新的方式
準市場（quasi-markets）旨在通過公開招標的方法將公共服務承包給私人提供商。第一代契約詳細地描述了公共服務的生產和交付條款，大體上不存在討價還價的余地，也排除了服務創新的可能性。第二代關系契約只擬定協議的基本參數，對服務的性質和形式設定了反復的、基于信任的磋商程序。這種類型的契約為協同創新開辟了空間，特別適合那些期待漸進式創新以改進服務質量的長期項目?？墒?，私人提供商必須嚴格信守協議條款，公共采購商也需實行至上而下的監管。因此，公私行動者之間合作的契約規制其實限定了協同創新的范圍。
伙伴關系（partnerships）給協同和創新提供了更大的空間。不管是公私伙伴關系，還是公共部門與公民社會組織形成的伙伴關系，都建立在這樣一個前提之下：合伙人愿意與對方緊密協作，力圖完成明確的治理任務。這種關系有時轉化成明晰相互責任、利益共享和風險共擔的合約。由于合約的內容規定不太詳盡，受到的監管相對寬松，并且合伙人可以利用互補性資源來實現互利共贏，所以伙伴關系的協同范圍更廣泛，創新的動機更為強烈。在歐盟國家，伙伴關系已成為協同創新的主流方式，也是公共部門創新的重要動力之源。
治理網絡（governance networks）將來自不同層級、不同部門或具有不同經歷、觀點及想法的利益相關者聚集在一起，其目的在于通過資源交換為共同問題找到更加有效的、民主的和更具創新性的解決方法。治理網絡的創新潛力源自相互依賴的行動者之間的持續互動。雖然治理網絡有正式（制定重要的政策決策）和非正式（僅充當顧問）之分，也有內生性（由公共行動者構成）和外延性（包含私人利益相關者）的區別，但它們的共同點是不存在契約型規制。尤其重要的是，治理網絡創建了一個柔性結構：治理問題的實質內容、總體目標和博弈規則都可以由各利益方協商決定。在摒棄傳統的命令控制型手段的情況下，公共部門要有能力去影響網絡中的協商互動。換而言之，公共管理者必須對治理網絡進行元治理。公共管理者可使用的元治理工具主要包括網絡架構、制度設計、過程管理和直接參與。無論采用哪一種工具，元治理的最終目的是提高治理網絡的創新功能，并使其產出的治理方案創造更多的公共價值。
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協同創新的制約因素
傳統官僚制對協同創新施加了諸多約束。其一，大量的正式規則、刻板的工作流程，再加上擇優選升的晉級制度，束縛著公共雇員的創造力，也降低了他們為創新而冒險的意愿。其二，公共部門在水平方向上被隔離成不同的行政“筒倉”（silos），每個“筒倉”固守各自的權責與利益。所以說，官僚組織的封閉性、職能的碎片化在一定程度上阻礙了以問題為導向的合作。其三，公共預算和審計制度迫使任何公共機構都得保持在它的預算框架范圍內，極少為解決跨界問題而投入巨資。此外，政府績效管理體系鼓勵公共機構注重自己的績效目標，而并非消耗大量時間去與其他機構合作。
公共部門的組織文化體現出它對創新的高度風險厭惡（riskaversive）。一方面，公共部門沒有將公共領導創新、公共管理方式創新、定期收集公眾的反饋意見、與利益相關者進行對話、探索和開拓新思路等納入到戰略重心之中。另一方面，公共部門普遍缺乏創新的激勵制度，創新失敗往往不被寬容。引入創新方案之后，一旦績效出現下滑，部門領導將受到問責。如果創新成功，達到事半功倍的效果，那么公共機構有可能面臨削減預算資金的風險。
根深蒂固的角色認知給多元主體協同造成了不小的阻力。政治家通常將自己視為至高無上的決策制定者，擁有一切權利與責任，不必和“外行”進行煩瑣、費時的討論。公共行政人員以技術官僚或專業人士自居，只信任自己的技術知識，在特定領域內對“好的質量”（good quality）、“正確的答案”（correct solution）有固執的個人見解。公眾起初被視為軟弱的、被動的和屈從的“顧客”，后來則被看作是授權的、理性的和要求苛刻的“消費者”。這兩種角色其實都沒有被期待為公共治理作出貢獻。私人企業和非營利組織被看成是追求私利而置公共利益于不顧的競爭者、游說者。由此可見，任何一種角色認知都有可能成為束縛公共部門協同創新的壁壘。
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協同創新的過程管理
互動、協同和創新三者之間的鏈接存在中斷的風險。若要收獲協同創新的碩果，公共管理者必須重構自己的角色，對協同創新過程進行巧妙地管理。中心性、合法性、資源的可利用性和組織的支持是公共管理者順利開展工作的制度性條件。當然，公共管理者還應具備一系列個人能力，比如自反性（reflexivity）、遠見和想象力、靈活性、思想開放、跨界和交流技能等。
公共管理者需要針對協同創新過程中的不同問題扮演相應的角色，有目的的精心安排管理活動。其一，為了給活躍而忠誠的行動者搭建一個運行良好的互動平臺，公共管理者應該充當一名“召集人”。其二，公共管理者通過扮演“調解人”的角色來驅動和促成利益相關者之間的協同。調解人的努力目標有：創建一種相互依存的關系；在協調各方利益的基礎上解決爭端和建立信任；構建統一的準則；移除協同的障礙。其三，為了激勵創新，公共管理者還應扮演“催化者”的角色。
公共管理者應在協同創新過程的每一個階段同時扮演四個角色，完成四項基本管理任務。所有的角色可以由一個人或多個人來承擔，但各自的管理工作重心有所不同：“向導”為協同創新過程指明總體方向；“組織秘書”設計正面的激勵機制和運用軟權力來影響行動者；“文化建設者”將行動者參與協同創新的規范和價值觀進行制度化；“溝通者”開展集中式的討論和向外界宣傳創新成果。
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創新主體間的信任關系
知識協同是協同創新的核心，信任是協同創新中知識共享最重要的基礎,只有在創新主體之間建立和維系信任關系，才能實現最大程度的協同效應。
合作伙伴習慣通過已有的合作經歷或既有的關系網絡去判斷他人的可信度和合法性。學者們稱其為“結構性嵌入程度”：合作伙伴之間先前有過良性互動，會對未來的合作帶來成功的預期，即會產生預期的信任關系。如果先前的伙伴關系并不存在，那么可信第三方（a trusted third party）可以在其中起到推薦作用，使原本無直接關系的雙方建立起“間接信任”關系。
協同是從不同程度的信任開始，而且成功的協同需要持續性的信任。為了使已建立的信任關系得到進一步的維系，創新主體需要圍繞協同的目標采取更多的后續行動。在行動步調不一致時，創新主體之間必須進行有原則性的交流，以形成共同的使命感和共同的行動理論。
四、國外公共部門協同創新研究對我國的啟示
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組建協同創新領導團隊
在任何的公共管理改革運動中，領導者的作用都是至關重要的，其政治決斷力和能力甚至決定著改革的命運。然則，發起合作和推動創新不能依賴一個領導者，而是需要一支由風格迥異又互補的領導者組成的領導團隊。無論是何種類型的領導者，他們一定要懷揣創新夢想和具有公共責任感。更重要的是，領導者之間要分工明確、職能清晰和協同配合。
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優化公共組織的結構
創新依賴于靈活開放的組織結構，以實現信息和思想的充分交流與碰撞。一方面，我們在重視專業化分工和部門職能劃分的同時，可以在公共組織內部設立“創新實驗室”，為不同職能部門的員工提供一個協同創新的自由空間。另一方面，通過打造無邊界、互通式、網絡化的組織形態，便于非政府利益相關者參與協同活動，促進創新靈感的產生。再者，按照效率、效能原則，適當地削減中間層級，迫使公共組織結構從金字塔型轉向扁平化，縮短信息傳遞的距離，降低創意信息失真失落率，提升上下聯動創新的效率和質量。
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營造適宜協同創新的文化氛圍
濃厚的協同創新文化氛圍是公共部門創新的最佳催化劑，可以從以下幾個方面著手營造：第一，建立平等協商的對話平臺。打破地域、層級、部門的藩籬，開展平等、面對面的交流。第二，容忍失敗。創新是一項風險作業，難免失敗、失誤，因而容忍失敗的組織氛圍是十分重要的。公共部門應鼓勵創新者敢為人先、敢于標新立異，增加他們打破陳規、“不走尋常路”的心理安全感。第三，加強公共部門內部員工的流動。適度的員工流動可以為組織的創新注入活力，帶來不同的經驗、技能、視野和知識，在管理者的正確引導下能形成創新協力。第四，倡導新型的學習方式。學習和創新是一枚硬幣的兩面，相輔相成，缺一不可。創新主體之間的相互學習有利于為合作建立共同的愿景和相互的理解；反思性學習能使公共部門在創新失敗的基礎上獲得新點子，形成新思路；探索式學習有助于公共部門在治理方式、制度和政策等方面做出大膽的革新嘗試，同時無形中也會促進政府部門間的協調合作。
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設計科學合理的協同創新激勵機制
科學合理的激勵機制有助于激發政府人員的創新動機，增強公私合作的積極性。（1）強化創新與政府人員的利益關聯。創新與政府官員及部門利益缺乏相關性或相關性不顯著，被認為是影響公共部門內部協同創新的主要負面因素。針對此問題，首先需要將創新活動納入上級對下級的考核體系，并設定合理的權重；其次，強化考核結果與政府人員的政治晉升、進修培訓、年終獎勵等相關利益的關聯。在利益的誘導下，政府人員會充分發揮自己的創造性，也會主動地在公共部門內部尋求創新合作伙伴、形成創新聯盟。（2）設計互利共贏的合作制度，加大對公私協同創新的支持力度。私人部門在創新的資金、管理、技術等方面比公共部門更具優勢。
