四川省社會科學院郭曉鳴研究員主持完成的國家社會科學基金項目《統籌城鄉發展背景下的農村土地承包經營權流轉制度研究--基于成都“試驗區”的實證分析》（項目批準號為08XJY018），最終成果為同名專著。2012年5月經同行專家鑒定，以優秀等級結項。課題組成員有：韓立達、杜偉、鄭泰安、徐薇、黃善明、雷俊忠、龐敏、廖祖君、寧全紅、丁延武、林東升、付嬈、宋相濤。

土地制度改革一直是我國農村經濟體制改革的核心內容，在統籌城鄉發展的宏觀背景下，創新農村土地經營制度，搞活農村土地流轉，已成為當前農業和農村發展的必然趨勢，也是統籌城鄉發展的關鍵環節。成都市充分發揮先行試點和帶頭示范作用，對農村土地承包經營權流轉制度改革進行了多方面的探索，發展了農村土地租賃、土地整理、土地入股、土地合作社等多種流轉模式，為推進適度規模經營和現代農業發展提供了寶貴的實踐經驗。這項成果以統籌城鄉發展的前沿區域--成都試驗區為主要對象，通過對統籌城鄉發展過程中農村土地流轉的新情況、新問題進行多視角研究，深入探討了土地制度創新及政策調整的基本方向與路徑，對推動農村集體土地資本化、現代農業發展及城鄉統籌發展都具有重要的理論探索意義和實踐應用價值。

一、農村土地制度改革的基本態勢

當前，我國農村土地制度創新盡管模式多樣、進展各異、成效不一，但所共同具有的漸進性制度變遷的基本特征十分顯著，從總體上看并未涉及到土地核心產權制度的根本改變，就總體而言仍在風險可控的條件下向前推進。具體分析，當前農村土地制度改革有四個方面的基本發展態勢。

1. 農村土地產權明晰化進程進一步推進。我國農村產權制度改革的一個基本態勢是土地產權關系由模糊逐漸走向清晰，農民、集體經濟組織和地方政府等不同利益主體的權利都在新的土地制度框架內得到分割和明晰。通過不斷明晰農村承包地和集體建設用地的產權關系，不僅奠定了土地要素按照市場化原則進行優化配置的制度基礎，而且有助于阻斷各種強勢力量隨意侵蝕農民土地利益的制度根源。

2. 農村土地適度集中和規模經營不斷加速。快速城市化帶動大量農村勞動力向城市流動，因勞動力外出務工而空置的承包地客觀上要求向純農戶、公司或者業主進行流轉和集中。目前，我國各地或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經濟內部進行流轉和集中，或者向公司或業主進行外部流轉和集中。但無論是哪一種土地流轉方式，其基本指向都是土地適度集中和規模經營。

3. 農村土地空間置換加快發展。為充分挖掘具有區位優勢的土地級差地租，以及對農村內部因人口外流大量形成的“空宅”宅基地的合理利用，各地都在積極探索城鄉建設用地指標增減掛鉤的實現模式，通過非農建設用地和農用地空間置換的方式來實現優化配置土地資源的目的。這一改革探索有助于緩解工業化、城市化用地壓力，同時促進土地適度規模經營和農民集中居住。

4. 農村土地資本化條件逐步形成。我國農村集體土地長期以來都是作為單一的農業生產資料而存在，其流動性和收益性較低，農民擁有的事實是有限的土地發展權。農村土地產權制度改革將土地使用權、收益權完全界定給農民，并且通過建立規范的產權交易平臺支持農民根據自身的實際需要對土地使用權進行流轉，這就使得農村土地具備了實現資本化的兩個最為重要的基本條件：即流動性和增值功能。

二、農村土地流轉的基本趨勢

在加速推進統籌城鄉發展的背景下，現階段我國正處于從傳統農業向現代農業加速轉型的重要過渡時期，通過對成都市四區、三縣的五個村和兩個鎮的調查，可以發現農地流轉的主體、方向、用途和過程方面都呈現出如下顯著的趨勢性特征：

1．從流轉主體看，土地加速從農戶向業主集中。在研究調查的部分區域，新增農地流轉面積中，流向農業公司和經營大戶的比重已接近35%；而在城市近郊地區，則有超過50%的農地流向農業公司和經營大戶。

2．從流轉方向看，外來資本介入土地流轉態勢明顯。農地流轉突破鄉村界限，呈現出跨村鎮的顯著趨勢。一批東部發達地區的業主帶著大量資金、技術進入中西部農村進行農業開發，并在一些區域逐漸占據農地流轉的主導地位。

3．從流轉用途看，呈現“非糧化”和“非農化”傾向。土地流轉導致土地用途按照市場需求進行重新配置，流轉土地絕大部分用于發展經濟作物、農產品加工、休閑農業、鄉村旅游和鄉村酒店等，導致耕地“非糧化”和“非農化”。特別是調查的城市郊區，大約45%的農民認為流轉農地已被用于非農建設。

4．從流轉過程看，村集體在土地流轉中占主導地位。 農地流轉中“村強、民弱”的基本格局仍未改變，鄉鎮政府、“村兩委”和業主主導著農地流轉市場，農民的弱勢狀態還在繼續延續。調研發現，土地流轉的需求信息、價格、期限等關鍵決策仍然主要由村集體決定，農民的發言權受到限制，甚至不排除有地方的村集體擅自截留、扣繳土地流轉收益。

5．從流轉期限看，土地流轉仍明顯具有短期性。農民對土地非常看重，不愿輕易失去土地。調查區域內，只有12%的被調查者希望土地能長期流轉，其他農戶流轉期限都希望在5-10年以內。農民之所以在土地流轉呈現出中短期化傾向，主要是擔心流轉期過長，國家土地政策變化，從而失去土地承包經營權。

6.從流轉模式看，呈現多樣化發展態勢。通過對成渝兩地農村土地流轉模式的調查發現，成渝兩地著力推進土地流轉與農業規模化經營，創新了許多土地流轉模式和經驗。如：成都市的業主租賃模式、股份公司模式、土地股份合作社模式、村企合作模式、股份制模式、“兩股一改”模式等，重慶市的“兩換”模式、農民轉市民模式、土地入股模式、“地票”交易模式等。成渝兩地農地流轉模式雖然在操作層面存在一定差異，但都是圍繞還權賦能與通過市場化實現農地資本化這兩條主線展開的，具有共同的本質特征，都把明晰農地產權作為制度基礎、把搭建流轉平臺作為主要途徑、把集約利用土地放在重要位置。

三、農村土地流轉存在的主要問題與風險

1.主要問題

一是政府規模偏好傾向導致農民土地承包權“被流轉”。調查表明，地方政府在推進傳統農業向現代農業轉型時，其政策取向往往是引入業主進行規模化經營，在該思路指導下，地方政府在土地流轉中表現出明顯的規模偏好傾向，可能出現違背部分農民意愿的土地承包經營權“被強制性”流轉的現象。一些地方政府過度使用行政手段推動農地流轉，“村兩委”取代農民成為農地流轉的主體。有的村組干部在“中介費”、“流轉費”的誘使下，與業主合謀壓低農地流轉價格。

二是業主短期行為對土地有序健康流轉造成較大沖擊。在以現代農業為指向的土地規模流轉過程中，因農業支持政策存在一定偏差，對業主的利益追求缺乏合理導向和約束，使得業主的短期化行為對土地健康流轉造成較大沖擊。存在部分業主改變流轉土地的農業用地性質、套取國家優惠政策、盲目擴大土地流轉規模等傾向。規模化流轉的部分農地不同程度地出現土地沙化、土壤板結等問題。

三是農民對土地流轉的積極性仍然偏弱。土地流轉規模的大小是由土地承包經營權供求雙方共同決定的。調研發現，農民主動進行土地流轉的動力不足，導致農民在土地流轉時積極性不高。一方面是由于法律知識的匱乏和以往經驗的影響，農民往往對國家土地流轉政策的穩定性存在較多擔憂，害怕一旦流轉出去后會永遠地失去土地。另一方面，農地流轉加劇了大資本排擠小農戶的矛盾，可能導致農民由直接經營轉變為單純出租土地或成為農業產業工人；大部分業主僅僅將農民簡單地視為土地提供者，使得農民難以真正分享現代農業發展帶來的好處。

2.面臨風險

其一，可能帶來農民權利遭受剝奪的風險。如果農村土地制度改革過程政府進行過度行政主導，農民和集體經濟組織缺乏基本的主動參與，則極有可能使改革目標偏離產權主體的利益，即主要滿足政府的用地需求，土地流轉特別是集體建設用地流轉的過程也就可能會變成對農民土地權利的一種新的剝奪方式。

其二，可能導致土地非農化失控的風險。盡管土地制度改革的基點必須堅持“放開產權、管住規劃”，但在目前地方政府發展沖動極其強烈的背景下，尤其需要警惕的是一些地方政府為了短期和局部利益，沖破城市建設規劃和基本農田基本保護規劃的嚴格限制，肆意擴大建設用地規模，進而加劇耕地短缺矛盾，危及糧食安全。

其三，可能帶來農民階層分化加劇的矛盾。土地流轉市場放開之后，有可能出現一部分農民為了短期需要輕易放棄土地權利，由于這是一個不可逆的過程，其發展的結果是在局部地區勢必會加劇農村內部階層分化的矛盾，在農村基本保障制度尚未有效建立的現實條件下，內部階層分化加劇必然危及到農村的穩定和和諧，在一定程度上削弱甚至抵消我們在經濟發展方面所做的巨大努力。

其四，可能面臨新的土地合作組織監管的風險。由于單個農戶土地規模有限，其流轉過程會面臨許多制約，客觀上要求通過土地股份化的方式采取土地流轉的“集體行動”，這就客觀上容易潛伏組織化過程的“道德風險”，即有可能帶來新的土地合作組織在資產管理和利益分配上的監管風險。

四、完善農村土地流轉機制的政策調整思路

1．以完善農村土地產權制度為基礎推進土地承包經營權流轉。要完善農村土地承包經營權流轉制度，就需要深入推進農村土地產權制度，在法理和實踐上予以規范，在完成農民承包土地的確權頒證工作的基礎上，既保障農民土地產權的排他性，也要保護土地流入主體的合法使用權，為有序推進土地承包經營權流轉奠定堅實的制度基礎。重點應進一步確立農民土地產權的主體地位，賦予農戶完整的土地使用權權能，保持農村土地產權的長期穩定，深化農村土地管理制度改革。

2．以農業適度規模經營為指向加速土地承包經營權流轉。隨著農村土地改革的不斷深化、市場經濟體制的逐步完善以及農村發展形勢的變化，只有發展規模經營才能在一定程度上緩解農業生產關系不適應農業生產力發展要求的矛盾。因此，應以農業適度規模經營為指向加速農村土地承包經營權的流轉，對促進農村經濟大發展可謂是勢在必行。重點應圍繞現代農業產業基地建設促進土地流轉，大力培育適度規模經營主體，對傳統的農村土地承包經營權流轉模式進行與經濟發展形勢變化相適應的創新，探索建立土地規模經營風險控制機制。

3．以健全土地流轉市場體系為突破促進土地承包經營權流轉。加強農村土地承包經營權流轉市場培育，構建一個統一、規范、有序的土地流轉市場，是農村土地承包經營權流轉健康發展的保障。重點應以健全土地流轉市場體系為突破促進土地承包經營權流轉。在短期內，應完善政府市場信息系統，及時收集并傳播有效的市場信息，以節約各利益主體的信息收集費用；在中長期內，應大力發展市場化運作的中介組織，以其為基礎為農村土地承包經營權供需雙方提供有償、高效的信息服務。

4．以管理制度創新為動力加強土地承包經營權流轉。完善農村土地經營權流轉制度還需要一系列的配套制度改革和機制創新，特別是政府管理層面的改革創新，將為農村土地經營權流轉提供強大的動力。重點應正確定位政府在土地流轉中的導向作用，明確土地流轉相關利益主體的職責，構建完善就業服務、社會保障等外部支持體系。

5．以保護耕地和農民權益為根本提升土地承包經營權流轉。只有正確處理農村土地流轉與耕地保護之間的關系，構建完善的耕地保護制度，切實保障農民的土地權益，才能充分調動農民經營土地的積極性。因此，應以保護耕地和農民權益為根本提升農村土地承包經營權流轉，重點應進一步完善耕地保護基金制度，鼓勵農民加強耕地質量保護，正確協調流轉與保護的關系，加強耕地流轉用途的監督，建立土地整理的農民全程參與機制。

鑒定專家點評：

西南財經大學李萍教授：這是一項具有原創性價值、前瞻性和實踐指導性的重要成果。課題以廣闊的歷史與現實的視野、深邃的理論分析，緊緊圍繞統籌城鄉發展背景下的農村土地承包經營權流轉制度問題進行了全面、深入和系統的研究。

首先，站在理論建構的高度，深刻闡明了土地承包經營權的產權屬性，在總結農村土地承包經營權流轉制度變遷的基礎上，科學地分析和把握統籌城鄉發展背景下農村土地制度變革的發展趨勢和土地承包經營權流轉制度的未來取向。其次，基于客體研究對象的特性，從濃郁的鄉土情結出發，注重實踐檢驗和田野調查，通過大量、持續調研獲取的豐富、詳盡的第一手資料的整理和分析，深入研究了成都試驗區不同的土地承包經營權流轉探索模式、問題及其潛在風險。再次，從鮮活的探索實踐中提取出四大問題重點研究，并在此基礎上，形成了對全國統籌城鄉發展中農村土地承包經營權流轉制度改革具有普適意義的政策建議。總體上看，該成果架構合理、思路清晰、邏輯嚴謹，資料詳盡、分析客觀、方法科學、結論可靠，是一份有理論深度且對策適用的優秀成果，具有重要的理論和應用價值以及現實的可操作性。

該成果的不足在于：對如何加強耕地保護的政策建議可以做更進一步的深入研究。